（2016）湘行终980号
裁判日期: 2017-06-12
公开日期: 2017-07-14
案件名称
金建明与醴陵市人民政府行政征收二审行政判决书
法院
湖南省高级人民法院
所属地区
湖南省
案件类型
行政案件
审理程序
二审
当事人
金建明,醴陵市人民政府
案由
法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》：第八十九条
全文
湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）湘行终980号上诉人（原审原告）：金建明，住湖南省醴陵市。委托代理人:ＸＸ，北京万典律师事务所律师。被上诉人（原审被告）:醴陵市人民政府。住所地：湖南省醴陵市左权路**号。法定代表人：康月林，市长。委托代理人：邹建军，醴陵市国土资源局工作人员。委托代理人：欧阳修文，湖南湘泰律师事务所律师。上诉人金建明因与被上诉人醴陵市人民政府土地行政征收纠纷一案，不服株洲市中级人民法院（2016）湘02行初28号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审认定：2004年8月31日，醴陵市国土资源局向醴陵市发展计划局提交醴国土资发（2004）第63号《关于建设“醴陵市土地矿产交易市场”的申请立项报告》，选址醴陵市渌江乡玉屏山村枫树、东塘等组集体土地6.7公顷作为项目用地。2004年9月3日，醴陵市发展计划局以醴计字（2004）106号《关于市土地矿产交易市场建设立项的批复》，同意醴陵市国土资源局立项报告。2004年12月8日，醴陵市国土资源局向湖南省国土资源厅、株洲市国土资源局提交《用地申请书》，请求转（征）醴陵市阳三石办事处玉屏山村土地6.7公顷兴建土地矿产交易市场。同年12月12日，醴陵市阳三石街道办事处玉屏山村民委员会（以下简称玉屏山村委会）对征地签署放弃听证意见。12月13日，醴陵市人民政府作出（2004）政土报字第031号《市（县）人民政府申请农用地转用、土地征用报批单》，申请征用阳三石办事处玉屏山村土地6.7404公顷作为醴陵市土地矿产交易市场建设项目用地。12月17日，株洲市人民政府签署同意上报意见。2005年3月14日，湖南省人民政府作出（2005）政国土字第149号《农用地转用、土地征用审批单》批准醴陵市国土资源局征用阳三石办事处玉屏山村集体土地6.7404公顷作为醴陵市土地矿产交易市场建设项目用地。2005年3月21日，醴陵市人民政府发布《征用土地公告》，公告内容为：一、征地批准情况，湖南省人民政府于2005年3月14日以[2005]政国土字第149号批准醴陵市人民政府征用阳三石办事处玉屏山村（枫树、钟鼓、茨菇塘、中塘、方塘、大坡六组）水田35800平方米、水塘4670平方米、水沟700平方米、农村住宅用地21018平方米、农村道路3380平方米，征地总面积为65568平方米，用于醴陵市土地矿产交易市场建设。批准土地位于渌江南侧，详见批准用地红线图。二、征地补偿及安置办法，根据省人民政府批准的《征用土地方案》本次征地补偿标准和农业人口安置途径按醴陵政发[2001]10号《醴陵市国家建设征地补偿安置办法》的规定执行。三、征地补偿登记时间及要求，醴陵市国土资源局征地工作人员从3月21日至3月31日到相关组实地办理征地补偿登记工作。征地工作人员及被征地单位必须实事求是，严格按醴政发[2001]10号文件的相关规定落实征地补偿事项，任何人不得在被征地范围抢栽作物，否则，不予补偿。同日，《征用土地公告》送达给玉屏山村民委员会。2005年12月31日、2006年1月9日，醴陵市国土资源局分别与阳三石办事处玉屏山村大沙塘组、钟鼓组、方塘组、茨菇塘组签订《征地协议》，征收大沙塘组2.325亩、钟鼓组1.41亩、方塘组0.69亩、茨菇塘组1.05亩集体土地用于土地矿产交易市场建设用地。2006年1月16日，醴陵市国土资源局征地事务所将四个村民小组土地征收款共计249093元支付阳三石街道办事处财税所账户。2009年12月1日，醴陵市人民政府根据湖南省人民政府（2005）政国土字第149号《农用地转用、土地征用审批单》再次发布《征地公告》，征用阳三石办事处玉屏山村土地86.8895亩土地作为城市建设项目用地。该公告申明：2005年3月21日征地公告与此次公告如有不同内容，以本次征地公告内容为准。公告由醴陵市国土资源局于2009年12月4日送达，阳三石办事处玉屏山村中塘组陈阳开，枫树组张孝明、钟鼓组曾凤群、大坡组曾育林在送达回证上分别签收。2009年12月30日，醴陵市国土资源局发布《征地补偿安置方案公告》，醴陵市国土资源局将公告送达玉屏山村委会。2010年5月23日，醴陵市国土资源局与阳三石办事处玉屏山村中塘组签订《征地协议》，约定征收中塘组土地22.1956亩作为矿产交易市场建设用地。2010年8月23日，醴陵市土地储备中心将玉屏山村涉案征地款7503699元支付至醴陵市阳三石街道办事处财税所账户上。2014年12月12日，醴陵市国土资源局、醴陵市阳三石街道办事处、玉屏山村委会发布《醴陵市矿产品交易市场被拆迁房屋基本情况及拟安置人口情况公示（三榜）》。因金建明对征收拆迁不服，遂诉至法院。原审认为：本案系土地行政管理案，争议焦点是醴陵市人民政府的征地行为是否合法。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法审批后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付”。《征用土地公告办法》第十一条、第三条、第四条、第五条规定：“征地补偿、安置方案经批准后，由有关市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”“征用农民集体所有土地的，征用土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征用土地所在地的村、组内以书面形式公告。其中，征用乡（镇）农民集体所有土地的，在乡（镇）人民政府所在地进行公告。”“被征用土地所在地的市、县人民政府应当在收到征用土地方案批准文件起10个工作日内进行征用土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施。”“征用土地公告应当包括下列内容：（一）征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途；（二）被征用土地的所有人、位置、地类和面积；（三）征地补偿标准和农业人员安置途径；（四）办理征地补偿登记的期限、地点。”根据上述法律、法规的规定，在征用农民集体所有土地行政行为中，县级以上人民政府负责建设用地项目“一书三方案”的报批手续，以及征用土地公告的发布；县人民政府土地行政主管部门负责对征用土地公告发布之后的补偿安置方案公告、补偿安置费用的支付等具体征地事务的组织实施。本案中，醴陵市人民政府通过立项、审批、用地申请，经湖南省人民政府作出（2015）政国土字第149号《农用地转用、土地征收审批单》后，在法定时间内发布了《征用土地公告》，故醴陵市人民政府对涉案土地的征收行为符合法律规定，对本案所征土地上的拆迁行为，不属于醴陵市人民政府的法定职责，且金建明也无证据证实醴陵市人民政府实施了拆迁行为，金建明对拆迁行为不服，应当对作出具体行政行为的行政机关提起诉讼，且属另一法律关系，不属本案审理范围。综上，金建明的诉讼请求不能成立，不予支持。醴陵市人民政府的征地行为，符合法定程序，且证据确凿、适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回金建明的诉讼请求。案件受理费50元，由金建明负担。金建明不服原审判决，提起上诉称：一、根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条的规定，本案涉案集体土地征收未经村民大会讨论决定，严重侵犯了村民的讨论决定权。二、根据《国土资源听证规定》、《征收土地公告办法》等的规定，对相关征地事项，被征地人有知情权、确认权和申请听证的权利。在本案征地过程中，涉案征地公告、征收补偿安置方案公告未在上诉人所在组内及征地范围内张贴，被上诉人也未告知被征地人申请听证的权利，严重侵犯了上诉人的知情权、确认权和听证权。三、根据相关规定，房屋拆迁安置，被征收人可以选择货币补偿和房屋产权调换，但被上诉人只给上诉人货币补偿一种方式，非法剥夺了上诉人对于房屋拆迁安置的选择权。四、被上诉人送报批材料未列明用地项目，且实际用途与审批用途明显不符。五、被上诉人至今未解决上诉人的社保问题。六、湖南省人民政府于2005年3月14日作出（2005）政国土字第149号《农用地转用、土地征用审批单》，而被上诉人于2009年12月1日才作出征地公告，明显超过涉案征地批复的有效期，涉案征地批复已失效。综上，上诉人认为一审判决认定事实错误，严重侵害上诉人的合法权益，故此，请求：一、依法撤销株洲市中级人民法院（2016）湘02行初28号行政判决；二、判决被上诉人对上诉人合法使用之集体土地实施征收的行为违法。被上诉人醴陵市人民政府答辩称：一、醴陵市国土资源局在征地过程中听取了被征地人的意见，而是否召开村民会议不是被上诉人的法定职责，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条也未规定征地前一定要召开村民会议。二、被上诉人依法发布了《征用土地公告》，将公告送达给了玉屏山村委会，并在玉屏山村委会及大坡组等组进行了张贴，充分保障了征地范围内被征地人的知情权。三、醴陵市国土资源局已和上诉人金建明签订了房屋拆迁补偿协议，依法保障了被拆迁人的选择权。四、征地结束后，被上诉人将依法为被征地农民办理社会保险。五、被上诉人在规定期限内作出了征用土地公告，2005年12月31日、2006年1月9日醴陵市国土资源局又分别与征地范围内的阳三石办事处大沙塘组、钟鼓组等签订了征地协议。因此，被上诉人在收到省政府征地批文后两年内进行了征地，该批文有效。综上，一审判决查明事实清楚，适用法律正确，请二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。一审经过质证的证据已随案移送本院，二审中被上诉人醴陵市人民政府提交了如下新证据：1、金建明与醴陵市国土资源局的房屋拆迁补偿协议书；2、金建明领取拆迁补偿款的领条3张。上述两份证据被上诉人用以证明金建明与醴陵市国土资源局达成了拆迁补偿协议，并领取了拆迁补偿款。经对一审移送的证据和被上诉人醴陵市人民政府二审提交的新证据进行审查，本院认为，二审中被上诉人醴陵市人民政府提交的两份新证据，牵涉到的是金建明与醴陵市国土资源局之间的关系，与本案及被上诉人醴陵市人民政府没有关联，不予采信。对一审证据的认定，与一审判决认定的一致。本院根据认定的证据查明的案件事实和原审查明的事实基本一致。另查明，醴陵市国土资源局2009年12月30日发布的《征地补偿安置方案公告》第二项规定，该次征地的征地补偿标准及金额根据《株洲市征地拆迁补偿安置办法》（株政发[2006]20号文件）的有关规定执行。该补偿标准高于醴政发[2001]10号《醴陵市国家建设征地补偿安置办法》规定的补偿标准。金建明在一审起诉时，以醴陵市人民政府为被告，诉讼请求是：依法判令被告征地拆迁违法并撤销被告下达的《房屋拆迁补偿安置协议书》。2016年5月26日，株洲市中级人民法院对案件进行了开庭审理，在庭审过程中，金建明的特别授权委托代理人撤回了要求“撤销被告下达的《房屋拆迁补偿安置协议书》”的诉讼请求。本院认为，一、关于本案审查什么行政行为的问题。本案原审被告是醴陵市人民政府，金建明起诉的诉讼请求是：依法判令被告征地拆迁违法。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，征收土地由省级以上人民政府审批，故本案征地的审批不是醴陵市人民政府的职权；而事实上，本案涉案土地的征用是湖南省人民政府以（2005）政国土字第149号《农用地转用、土地征用审批单》予以批准的，不是醴陵市人民政府审批，故本案不审查涉案征地的审批行为。同时，根据1998年发布的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一、三款“征用土地方案经依法审批后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”及《征用土地公告办法》第十一条“征地补偿、安置方案经批准后，由有关市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”的规定，本案涉案土地的征用已经得到湖南省人民政府的批准，接下来应该是依法公告并组织实施，而其中属于醴陵市人民政府的主要职责是公告，其他有关征地补偿、安置方案等的组织实施不是醴陵市人民政府的职责，而是相应的土地行政主管部门的职责。故本案审查的主要是醴陵市人民政府的征地公告行为。金建明如果对其他行政行为不服，可以通过其他途径主张权利，本院在本案中不予审查。二、关于本案行政行为的合法性问题。本案审查的是醴陵市人民政府的征地公告行为，而醴陵市人民政府涉案征地公告行为有两次，第一次是2005年3月21日发布《征用土地公告》；第二次是2009年12月1日再次发布《征地公告》。对于第一次《征用土地公告》，根据上述《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款及《征用土地公告办法》第三条“征用农民集体所有土地的，征用土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征用土地所在地的村、组内以书面形式公告。其中，征用乡(镇)农民集体所有土地的，在乡(镇)人民政府所在地进行公告”；第四条“被征用土地所在地的市、县人民政府应当在收到征用土地方案批准文件起10个工作日内进行征用土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施”；第五条“征用土地公告应当包括下列内容：（一）征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途；（二）被征用土地的所有人、位置、地类和面积；（三）征地补偿标准和农业人员安置途径；（四）办理征地补偿登记的期限、地点”等的规定，从时间和内容上来看，湖南省人民政府于2005年3月14日作出（2005）政国土字第149号《农用地转用、土地征用审批单》，醴陵市人民政府于2005年3月21日发布《征用土地公告》，公告的时间、内容均符合上述法律规章的规定。从形式上看，醴陵市人民政府认为其在被征用土地所在的村组张贴了书面的公告，并在一审中提交了征用土地公告、征用土地公告张贴照片、送达回证等证据予以证实，上述证据盖有相关机关单位的公章，且相互印证，形成了证据链条，一审判决予以采信，本院二审予以认可，对醴陵市人民政府的该主张有证明力。上诉人认为征地公告未在其组内及征地范围内张贴，侵犯其知情权的观点，与上述采信的证据所证实的事实不符，不予支持。故醴陵市人民政府的公告在形式上也符合上述法律规章的规定。对于醴陵市人民政府的第二次《征地公告》，结合2009年12月30日醴陵市国土资源局发布的《征地补偿安置方案公告》。本院认为，该次《征地公告》与《征地补偿安置方案公告》规定的征地补偿标准高于2005年3月21日第一次《征用土地公告》规定的征地补偿标准，该次《征地公告》与《征地补偿安置方案公告》是对2005年3月21日第一次《征用土地公告》的补充，是根据相关政策的变化增加行政相对人（含本案上诉人在内）利益的行为，形式上也符合法律规章的规定，故该次公告并不违法。另外，根据上述醴陵市人民政府第一次发布《征用土地公告》的时间，结合2005年12月31日、2006年1月9日，醴陵市国土资源局分别与阳三石办事处玉屏山村大沙塘组、钟鼓组、方塘组、茨菇塘组签订《征地协议》的事实，可以看出，醴陵市人民政府在收到征用涉案土地批准文件的两年内实施了征收。上诉人金建明认为醴陵市人民政府明显超过涉案征地批复的两年有效期，涉案征地批复已失效的观点不能成立，不予支持。综上，醴陵市人民政府的征地公告并不违法，也就是本案审查的行政行为并不违法，金建明的请求与理由没有事实与法律依据，原审判决予以驳回并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案受理费50元，由上诉人金建明承担。本判决为终审判决。审 判 长 彭斌韬审 判 员 周志刚代理审判员 骆 莎二〇一七年六月十二日书 记 员 龙邦宁