（2016）湘0112行初75号
裁判日期: 2017-05-04
公开日期: 2017-08-21
案件名称
佘艳波与长沙市望城区行政综合执法局行政处罚一审行政判决书
法院
长沙市望城区人民法院
所属地区
长沙市
案件类型
行政案件
审理程序
一审
当事人
佘艳波,长沙市望城区行政综合执法局
案由
法律依据
《中华人民共和国行政处罚法》：第十六条；《中华人民共和国行政诉讼法》：第七十条
全文
湖南省长沙市望城区人民法院行 政 判 决 书（2016）湘0112行初75号原告佘艳波，女，1974年4月21日出生，汉族，住长沙市望城区。委托代理人余小波，北京浩天信和（长沙）律师事务所律师。被告长沙市望城区行政综合执法局，住所地：长沙市望城区高塘岭街道望府路188号应急联动指挥中心。法定代表人易涛，局长。委托代理人钟志伟，男，1986年10月28日出生，汉族，住长沙市望城区。系长沙市望城区行政综合执法局工作人员。委托代理人房炬，湖南首乐律师事务所律师。原告佘艳波诉被告长沙市望城区行政综合执法局（以下简称区行政综合执法局）土地行政处罚一案，本院于2016年8月15日立案受理后，于同年8月16日向被告区行政综合执法局送达了起诉状副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年9月7日公开开庭进行了审理。原告佘艳波及委托代理人余小波，被告区行政综合执法局委托代理人钟志伟、房炬到庭参加诉讼。本案审理期间，因本院已受理佘艳波诉长沙市望城区国土资源局土地行政管理一案［（2016）湘0112行初50号］及佘艳波诉长沙市城乡规划局望城分局规划行政管理一案［（2016）湘0112行初41号］，本案的审判需以上述两案的审理结果为依据，故本院于2016年9月28日裁定本案中止诉讼。因中止诉讼的原因消除，本院于2017年4月10日决定恢复诉讼。本案现已审理终结。2016年6月13日，被告区行政综合执法局对原告佘艳波作出《限期拆除决定书》。区行政综合执法局查明：佘艳波未取得个人建房用地许可证于2007年左右在长沙市××丁字××街道××社区××家××组××号建设房屋一栋，占地面积约为210平方米，砖木结构，层数1层，总建筑面积约为210平方米。区行政综合执法局认为，佘艳波在未取得个人建房用地许可证的情况下，擅自建设房屋的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款的规定，对佘艳波作出如下行政决定：责令退还非法占用的土地，限期自行拆除在长沙市××丁字××街道××社区××家××组非法占用的土地上建设的房屋。原告应当自接到该决定书之日起十五日内自行拆除未经许可擅自建设的涉案建（构）筑物。原告佘艳波对上述决定不服，向本院提起行政诉讼。原告佘艳波诉称:原告于2016年6月18日收到被告寄来的《限期拆除决定书》，但原告的房屋在6月28日就被被告违法拆除。原告认为被告作出《限期拆除决定书》的行为违法，侵犯了原告的合法权益。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条之规定，土地行政管理系土地行政主管部门的职权，被告无权作出《限期拆除决定书》》，更无权拆除原告房屋。限期拆除是违法建筑无法采取改正措施的，由主管部门通知有关当事人，在规定的期限内无条件拆除违法建筑物，它是一种行政强制措施。“责令限期拆除”不应当理解为行政处罚行为，既然“责令限期拆除”不是行政处罚行为，也就不存在相对集中行使的问题，被告作为行使相对集中行政处罚权的部门无权作出“责令限期拆除”行为。原告房屋不属于违法建筑。根据《中华人民共和国土地管理法》第十条、第六十二条的规定，原告是在户口所在地的村集体土地上建房，且系唯一住房，并依法申请办理建房申请，取得村民组、居民委员会同意，镇国土所批准，因此原告房屋不属于《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定的未经批准或采取欺骗手段批准非法占地建住宅的情形。况且原告有望城区拆迁事务所作出的《征地补偿告知书》以及长沙市望城区国土资源局给原告的《信访答复》都告知原告至少还有120平米的合法面积。被告拆除原告房屋无任何法律依据。没有建房证并不一定就是违法建筑。根据长政发[2008]30号《长沙市人民政府关于印发的通知》第二条第（三）项的规定，原告一家四口外加独生证一本（独生证增加一个人的份额），原告房屋合法建筑面积应有225平方米。原告房屋不存在违法面积，原告房屋不是违法建筑。被告明确告知原告有行政复议和行政诉讼的权利，只有原告不申请行政复议或提起行政诉讼、又不自行拆除的，被告将依据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条的规定，报请长沙市望城区人民法院予以强制拆除。然而原告才收到该决定书10天，被告就在无任何安置、无任何补偿、没有通过法院的情况下将原告的房屋强制拆除。被告强拆原告房屋行为超越职权构成刑事犯罪，并剥夺了原告寻求司法救济的权利。综上所述，被告作出的限期拆除决定，强制拆除原告房屋的行为无任何法律依据，严重侵害了原告的合法权利。请求人民法院判决确认被告作出的《限期拆除决定书》违法。原告佘艳波向本院提交了以下证据：证据1、《限期拆除决定书》，拟证明被告违法行为存在；证据2、《征地补偿告知书》，拟证明长沙市望城区国土资源局认定原告的房屋是合法的房屋；证据3、《关于佘艳波信访问题的回复》，拟证明长沙市望城区国土资源局认定原告的房屋属于合法建筑；证据4、《湘妮机械项目征拆补偿情况公示表》（第三榜），拟证明原告建筑是合法房屋；证据5、《证据目录》，拟证明立案审批表系作出处罚决定书以后制作的，程序违法；证据6、电话录音，拟证明被告没有作出《限期拆除决定书》的职权；证据7、《望城县个人用地建房呈报表》，拟证明原告房屋系经有关部门批准的合法建筑。被告区行政综合执法局辩称：一、限期拆除决定依法属于行政处罚，而非行政强制措施。被告作为行使集中行政处罚权的部门作出限期拆除决定，主体合法。二、被告针对原告的违法行为作出限期拆除决定，未过行政处罚期限。三、原告房屋属于未批先建、非法占地，违法事实清楚，被告作出的限期拆除决定依据的证据确实充分。四、被告在作出限期拆除决定之前对原告违法建房事实依法进行了调查、了解，保障了行政相对人陈述、申辩的权利，并依法举行了听证，听取了原告的意见，程序合法。基于以上理由，被告认为原告诉请缺乏事实依据和法律依据，理由不能成立，请求法院依法驳回原告诉讼请求。被告区行政综合执法局向本院提交了以下证据、依据：证据1、湖南省人民政府《关于望城区进一步推进相对集中行政处罚权工作的批复》[湘政函（2011）203号]；证据2、长沙市望城区人民政府《关于推进相对集中行政处罚权工作的意见》[望政发（2011）139号]；证据1、2拟共同证明被告区行政综合执法局依法具有作出限期拆除决定的行政处罚职能；证据3、长沙望城区丁字湾街道办事处《关于请求对湘妮机械项目红线内佘艳波户房屋合法性进行认定的函》；证据4、长沙市望城区国土资源局《关于对湘妮机械项目红线内佘艳波户房屋合法性进行认定的复函》；证据5、长沙市望城区丁字湾街道办事处《关于请求对湘妮机械项目红线内佘艳波户房屋合法性进行认定的函》；证据6、长沙市城乡规划局望城区分局《关于对佘艳波户房屋进行技术认定的复函》；证据3至证据6拟共同证明本案中原告佘艳波所建房屋系违法违章建筑；证据7、《立案审批表》及佘艳波户常住人口信息（佘艳波、蔡凤英、王冬明、王楚韵）；证据8、《询问调查通知书》；证据9、《现场检查笔录》；证据10、《现场勘验笔录》；证据11、原告所建房屋拆除前的照片；证据12、《责令整改通知书》；证据13、佘某身份证明及询问笔录；证据14、蔡某身份证明及询问笔录；证据15、陈某身份证明及询问笔录；证据16、《案件处理审批表》；证据7至证据16拟共同证明被告区行政综合执法局作出处罚决定前依法履行了相应调查程序，并依法作出了责令整改通知书；证据17、《限期拆除告知书》及邮寄凭证，拟证明被告区行政综合执法局依法将限期拆除的决定告知了原告；证据18、《行政处罚听证会通知书》及邮寄凭证，拟证明被告区行政综合执法局依法向原告发出了听证通知；证据19、《听证会议记录》、《听证会辩论意见》、《行政处罚听证会报告书》、《限期拆除决定书》、《关于限期拆除违法建筑的公告》、邮寄凭证，拟证明被告区行政综合执法局依法进行了听证并最终作出限期拆除决定，同时依法送达给了原告。依据：《中华人民共和国土地管理法》第七十七条；《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条；《中华人民共和国行政处罚法》第十五条、第十六条、第十七条、第二十九条、第三十一条、第三十二条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第三十九条、第四十条、第四十一条、第四十二条、四十三条；《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条、第七条。对被告区行政综合执法局提交的证据，原告佘艳波质证认为：对证据1、2的真实性、合法性予以认可，对关联性和证明目的不认可，2015年9月望城区人民政府已经将涉及土地拆违的行政执法权授予了其他单位，本案被告不具有依据行政处罚法作出限期拆除决定的行政处罚职能。对证据3至证据6的真实性认可，对合法性和证明目的不认可，原告修建房屋时向长沙市望城区国土资源局进行过申报，并且获得了丁字国土所的同意，该行为后果应当由国土局承担。丁字国土所的签字同意应视为原告建房获得了合法的认定，规划部门认定原告房屋属于违法，但未组织听证，规划局的复函不能作为认定原告房屋违法的证据。国土、规划、区行政综合执法局均未查明原告建房时间，被告就没有证据认定原告在建房时应当依照2008年颁布实施的城乡规划法办理建设工程规划许可证。对证据7原告经核对被告当庭提供的原件与被告之前向法院提供的复印件可以发现，原件中“法制科的意见”和“局领导的意见”一栏没有签字，但复印件上却有签字，对该证据的真实性、合法性我方不予认可，足以证明该份证据系伪造。佘艳波户口信息与原告现持有的户口簿的登记信息不一致，原告现持有户口簿的户主是蔡凤英，被告提供的是分别以蔡凤英和原告为户主的两户，对该证据的真实性不予认可。对证据8至证据10的真实性、合法性和证明目的不予认可。该三份证据原告在起诉前均不知情，也没有见到过。现场检查笔录、勘验笔录和照片所拍摄的时间互相矛盾，现场检查笔录的时间是11点33分到12点45分，勘验笔录是11时40分到11时50分，照片拍摄时间是11时41分，两个执法人员不可能同时制作上述三份文件。见证人蔡某（街道主任）和佘某（社区主任）在身份关系上与被告具有间接的隶属关系，作为见证人在上面签字不能确定是否系蔡某和佘某二人本人签字。结合被告对蔡某的询问笔录，佘某明确表示是接到蔡某主任的电话配合被告执法，蔡某称和负责人一起参加了执法，佘某是以原告建筑物所在的村民委员会的负责人的身份参与，对见证情况的客观性不予认可。对证据11没有意见，该证据名称结合对被告代理人的询问，可以推导出被告对原告的房屋已经拆除，被告代理人在回答法庭询问的时候在说谎。对证据12的合法性及证明目的不予认可，该份责令整改通知书在被告进行调查取证的当天4月14日作出的，被告在进行现场检查勘察的同时已经对房屋进行定性，执法人员李文奇和谭羿系对房屋先定性后调查。该整改通知书的内容及查明事实与客观事实不符，原告房屋有相应的行政许可，同时没有证据证明原告建房当时需要办理相应的规划许可。责令整改与被诉行政行为是互相冲突的，通过补办相应的手续，缴纳相应的费用，可以由有瑕疵的行为变成合法行为。对证据13至证据15的真实性不予认可，原告的房屋办理过相应的土地行政许可，按照长沙市103号令和2008第30号文件原告的房屋面积210.11平方米低于长沙市规定的按照人均45平方米进行合法补偿的面积。对证据13至证据15的其他质证意见与对证据8至证据10的质证意见一致。对证据16的质证意见与证据7一致。对证据17至证据19的合法性和证明目的不予认可，原告在听证会上已经把建房的情形及相关的政策依据向被告作了详细阐述且提供了相应的证据，其房屋不属于违法建筑。另外在被告提供的听证笔录中，原告在听证会上要求被告提供立案调查表，当时被告不能提供，结合被告当庭提供的证据7和证据16进一步证明该证据系伪造。对原告提交的证据，被告区行政综合执法局质证认为：对证据1的真实性、合法性没有异议，对证明目的有异议，该拆除决定书是被告依法作出，符合法律规定。对证据2的“三性”均有异议，没有原件，该征地补偿告知书作出单位是征地拆迁事务所，对原告房屋是否合法无权认定，有权机关应当是国土和规划部门。该征地补偿告知书是在被告对原告违法建房事实检查前作出的，不能作为认定原告房屋合法的依据，达不到原告证明目的。对证据3的“三性”均有异议，国土局的复函中已经明确原告房屋没有办理合法建房手续，属于违法建筑，达不到原告证明其房屋是合法建筑的证明目的。对证据4的质证意见与对证据2的质证意见一致。对证据5“三性”均有异议，就是一个打印纸，没有任何签字盖章。对证据6因为这是电话录音，无法证实双方当事人的身份，原告代理人当庭称拨打电话为8808×××8，随后改为88087900，故被告对打电话的真实性提出异议，被告是否有作出本案行政行为的职权不能依据电话证明，应当依据法律及政府文件证明，被告已经提交相关的职权依据，证明被告有权行使本案的行政处罚行为。对证据7只有居民委员会的盖章，关于国土、规划、乡镇其他部门的意见没有盖章和签字，证明原告房屋没有得到国土及规划的合法审批，进一步证明原告房屋系违法建筑。本院对上述证据认证如下：原告佘艳波提交的除证据5、6外的其他五组证据及被告提交的十七组证据，均内容真实，证据形式和证据来源合法，能证明本案的基本事实，依法作为认定案件事实的依据。原告证据5、6的真实性本院难以查实，且原告不能提供其他证据予以佐证，对于该两组证据，本院不予采信。经审理查明，2016年6月13日，被告区行政综合执法局对原告佘艳波作出《限期拆除决定书》。区行政综合执法局查明：佘艳波未取得个人建房用地许可证于2007年左右在长沙市××丁字××街道××社区××家××组××号建设房屋一栋，占地面积约为210平方米，砖木结构，层数1层，总建筑面积约为210平方米。证明上述事实的证据有：现场检查笔录、勘验笔录、建筑物照片、国土部门认定意见函、证人证言等。区行政综合执法局认为，佘艳波在未取个人建房用地许可证的情况下，擅自建设房屋的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款的规定，对佘艳波作出如下行政决定：责令退还非法占用的土地，限期自行拆除在长沙市××丁字××街道××社区××家××组非法占用的土地上建设的房屋。同年6月13日，被告区行政综合执法局将上述《限期拆除决定书》邮寄给原告佘艳波。原告不服，向本院提起诉讼。在作出行政处罚决定前，被告长沙市望城区行政综合执法局经过了立案、调查、审批等程序，制作了《现场检查笔录》、《现场勘验笔录》、拍摄了房屋现场照片，询问了证人佘某、蔡某、陈某，调取了长沙望城区丁字湾街道办事处《关于请求对湘妮机械项目红线内佘艳波户房屋合法性进行认定的函》、长沙市望城区国土资源局《关于对湘妮机械项目红线内佘艳波户房屋合法性进行认定的复函》、长沙市望城区丁字湾街道办事处《关于请求对湘妮机械项目红线内佘艳波户房屋合法性进行认定的函》、长沙市城乡规划局望城区分局《关于对佘艳波户房屋进行技术认定的复函》。长沙市望城区国土资源局《关于对湘妮机械项目红线内佘艳波户房屋合法性进行认定的复函》认定原告佘艳波户未在长沙市望城区国土资源局办理相关用地手续，属未批先建，非法占地。2016年4月26日，被告区行政综合执法局对原告佘艳作出《限期拆除告知书》，告知了原告佘艳波拟作出处罚决定的事实、理由和依据，并告知了原告佘艳波享有陈述和申辩的权利及申请听证的权利。2016年5月17日，被告区行政综合执法局对原告佘艳波发出《行政处罚听证会通知书》。2016年5月27日，被告区行政综合执法局组织召开听证会，原告佘艳波参加了听证会。佘艳波户房屋及附属设施所占土地为集体土地。在起诉前，原告佘艳波户的房屋已经被强制拆除。另查明，2011年8月26日湖南省人民政府湘政函[2011]203号《关于望城区进一步推进相对集中行政处罚权工作的批复》就望城区进一步推进相对集中行政处罚权工作批复新增行政土地管理方面法律、法规、规章规定的违法占用集体土地修建建筑物和设施的行政处罚权。2011年12月7日长沙市望城区人民政府望政发[2011]139号《关于推进相对集中行政处罚权工作的意见》明确区行政综合执法局行使土地管理方面法律、法规、规章规定的违法占用集体土地修建建筑物和设施的行政处罚权。再查明，本院于2017年2月17日作出（2016）湘0112行初50号行政判决书，判决撤销长沙市望城区国土资源局作出的《关于对湘妮机械项目红线内佘艳波户房屋合法性进行认定的复函》，该判决现已经生效。本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。根据湖南省人民政府湘政函[2011]203号《关于望城区进一步推进相对集中行政处罚权工作的批复》及长沙市望城区人民政府望政发[2011]139号《关于推进相对集中行政处罚权工作的意见》，被告区行政综合执法局有权行使法律、法规、规章规定的违法占用集体土地修建建筑物和设施的行政处罚权，故被告区行政综合执法局有作出被诉《限期拆除决定书》的职权。被告区行政综合执法局对原告作出《限期拆除决定书》，责令原告退还非法占用的土地，限期自行拆除在非法占用的土地上建设的房屋。被告区行政综合执法局认定原告佘艳波所建房屋系非法占用土地的主要依据是长沙市望城区国土资源局于2016年3月24日作出《关于对湘妮机械项目红线内佘艳波户房屋合法性进行认定的复函》。在诉讼过程中，该《复函》已被本院所作出的（2016）湘0112行初50号行政判决撤销，且判决现已生效，故涉案《限期拆除决定书》的主要依据不足，应当撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：撤销被告长沙市望城区行政综合执法局于2016年6月13日对原告佘艳波作出的望行综限拆丁字湾[2016]1号《限期拆除决定书》。本案受理费50元，由被告长沙市望城区行政综合执法局负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。审 判 长 胡 慧审 判 员 杨术检人民陪审员 谭厚成二〇一七年五月四日代理书记员 刘蔚婷附：相关法律条文。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。 更多数据：