（2016）川13行终110号
裁判日期: 2017-05-04
公开日期: 2018-07-27
案件名称
金维建、阆中市城市管理行政执法局城乡建设行政管理:其他(城建)二审行政判决书
法院
四川省南充市中级人民法院
所属地区
四川省南充市
案件类型
行政案件
审理程序
二审
当事人
金维建,阆中市城市管理行政执法局,南充市城市管理行政执法局,金维玲
案由
法律依据
《中华人民共和国行政处罚法》：第十六条；《中华人民共和国城乡规划法》：第六十四条；《中华人民共和国行政诉讼法》：第八十九条
全文
四川省南充市中级人民法院行 政 判 决 书(2016)川13行终110号上诉人（原审原告）金维建，男，汉族，1954年3月25日出生，住四川省阆中市。委托代理人罗洪钊，四川忠典律师事务所律师。委托代理人董学先，阆中市沙溪法律服务所法律服务工作者。被上诉人（原审被告）阆中市城市管理行政执法局，住所地：阆中市爱武路2号。法定代表人罗文权，该局局长。委托代理人王敏，四川纪明律师事务所律师。委托代理人侯伟，该局工作人员。被上诉人（原审被告）南充市城市管理行政执法局，住所地：南充市政府新区3号楼。法定代表人陈斌，局长。委托代理人李晓帆，四川果城律师事务所律师。委托代理人李海涛，该局工作人员。原审第三人金维玲，女，汉族，1963年1月3日出生，住四川省阆中市，系上诉人之妹。委托代理人罗洪钊，四川忠典律师事务所律师。委托代理人董学先，阆中市沙溪法律服务所法律服务工作者。上诉人金维建因诉被上诉人阆中市城市管理行政执法局（以下简称阆中城管局）、南充市城市管理行政执法局（以下简称南充城管局）行政处罚一案，不服四川省阆中市人民法院（2016）川1381行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人金维建及其委托代理人罗洪钊、董学先，被上诉人阆中城管局的委托代理人王敏、侯伟，被上诉人南充城管局的委托代理人李晓帆、李海涛，原审第三人金维玲及其委托代理人罗洪钊、董学先到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审查明，1995年2月，因212国道拓宽改造征收了金维建家祖屋。因金维建幺爸金启财系精神异常的独自一人，当时由阆中市七里坝开发区管委会出资另行为其修建28平方米住房一套进行居住。约2006年，金启财外出至今下落不明，该房屋即由金维建在使用。2009年3月2日，金维建以因“5.12”汶川大地震致房屋严重破坏无法住人为由，申请灾后重建。在仅取得社、村初步同意加固、办事处包片领导签署“同意村、社意见，请在手续完备后方能修建”的情况下，金维建未办理《建设工程规划许可证》和《临时建设工程规划许可证》等审批手续即对原房屋进行重建（含金启财居住的房屋），建成为本案涉案房屋（共三层，面积380.69平方米）。同年6月，七里街道办事处曾以其违法建设为由组织拆除未果。2015年5月28日，阆中城管局接阆中市土地储备中心的移送而对金维建涉嫌违法建设的行为进行立案调查，经阆中城管局调查取证、内部审批、处罚前告知及组织原告进行听证后，阆中城管局于同年7月14日作出阆城执罚字[2015］第27号行政处罚决定书，并于次日向金维建留置送达。该处罚决定书认定金维建于2009年在七里大道与塔山路交汇处（大佛寺景区入口）东南侧50米处修建房屋，没有取得阆中市规划主管部门的批准，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第40条第1款的规定，依据该法第64条的规定，责令金维建在七日内自行拆除违法修建的建筑物。处罚后，金维建补充向阆中城管局提供“危房鉴定备案书”、“（建房）申请”两份资料，阆中城管局审查后给予书面答复：危房认定不能作为简化行政审批的依据；七里村镇建设管理所“同意改建”的批示（真实性存疑），仅属于整个建房审批程序的前期步骤。该两份证据均不能证明修建房屋的合法性。同年8月28日，金维建向南充城管局提出行政复议申请，金维建除请求撤销阆中城管局所作出的行政处罚决定外，还以阆中城管局在处罚后安排指意开发商偷袭拆除了涉案房屋为由，请求责令阆中城管局进行赔偿。同年10月27日，南充城管局作出南城执复决字［2015］第3号行政复议决定书，该决定第一条维持阆中城管局作出的处罚决定书，第二条对金维建（复议人）要求赔偿的请求不予支持。金维建不服阆中城管局、南充城管局的处罚及复议决定，遂提起行政诉讼。在第一次庭审中，金维建主张其妹金维玲对涉案房屋享有部分权利，并当庭提供金维玲土地使用证一份。鉴于金维建提出了原行政处理程序及诉讼外新的事实和证据，阆中法院要求阆中城管局进行限期补证，同时依法通知金维玲作第三人参加本案诉讼。在限定的期限内，阆中城管局进行了补证证明金维玲与金维建房屋（金维建另一处房屋，有土地使用权证）相邻的房屋属于阆中市人民政府[2012]14号房屋征收补偿决定范围内的房屋，金维建已另案诉讼，与涉案房屋不在一处，与本案没有关联。另查明，金维建以阆中城管局在其申请行政复议期间强制拆除涉案房屋违法为由，另案向本院提起诉讼，本院于2016年6月16日作出（2016）川1381行初9号行政裁定书，以金维建的起诉缺乏事实根据为由，裁定驳回其起诉。一审认为，依据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、四川省人民政府川府函[2006］175号《关于同意在阆中市城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的批复》及《阆中市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》的规定，阆中城管局具有在阆中市城市范围内行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权的主体资格；在案件查处中，阆中城管局按照立案审批、调查取证、处罚前告知、举行听证会、作出处罚的程序进行，其执法程序合法；且作出处罚所适用的法律适当。对上述三方面问题，原告也未提出相关质疑，本院予以确认。本案双方争议的焦点问题主要在于对涉案房屋的性质认定及第三人与本案所诉行政行为是否具有法律上的利害关系上。第一，关于涉案房屋的定性问题，金维建虽取得村、社、驻村干部或村建所的初步同意，但未进一步办理《建设工程规划许可证》和《临时建设工程规划许可证》等审批手续的事实客观存在。涉案房屋虽属灾后重建，但按照当时四川省灾后重建方案的规定，政府鼓励自救，给予重建后的相应税费减免，并未规定可以不经审批就自行建房，因此，灾后重建不是简化行政审批的法定事由。金维建在未取得正式批准文件（后亦未补办）的前提下即进行了房屋建修，违反了城乡规划法第40条的规定，应属于违法修建。第二，关于金维建认为涉案房屋符合阆中市对合法建筑的确认标准问题，该标准是2008年阆中市出台的确定以前相关房屋性质的规范性文件，具有解决历史遗留问题房屋的特定属性，涉案房屋是2009年建设的，不适用于该文件。第三，关于金维建主张阆中城管局只有处罚权而没有对违法建设的认定权问题，依据前述规范性文件的规定，阆中城管局具有对辖区内违法建设的执法事权，前述规范性文件中并没有对违法建设的性质确定需要其他行政机关进行认定的规定，阆中城管局享有完全执法权利。第四，关于金维玲与本案所诉行政行为是否具有法律上的利害关系问题，首先，阆中城管局向当地社区干部调查证明，金维玲的房屋与涉案房屋不在一处；其次，虽然金维建和金维玲提供了金维玲接受过土地行政处罚并办理了土地使用证的依据，但从二人的土地使用权登记看，金维玲所享有的土地使用权范围左右均与金维建享有土地使用权范围相连，就该处房屋金维建正与阆中市人民政府在协商征收补偿之中，而针对涉案房屋，金维建不能提供任何权属证明，充分证明涉案房屋与金维建及金维玲具有土地使用证的房屋不是一处房屋，金维玲的房屋不在涉案房屋范围内，其与本案被诉行政行为之间没有关联。金维建及金维玲据此主张阆中城管局处罚事实不清的理由不能成立。就南充城管局的行政复议行为，金维建对复议程序、适用法律不持异议，其要求撤销复议决定第二条的问题，第一，在金维建要求南充城管局责令阆中城管局对拆除涉案房屋进行赔偿时，没有提供拆除房屋系阆中城管局所为的证据，南充城管局作出该决定并无不当。第二，金维建就该主张已另行提起行政诉讼，应另案处理。综上所述，阆中城管局、南充城管局具有作出本案所诉行政行为的执法主体资格，其执法程序合法，认定金维建违法事实证据确实充分，处罚适用法律适当，金维建及金维玲请求撤销处罚决定及复议决定的理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一、二款、第二十九条、第三十六条第二款、第六十九条、第七十九条之规定精神，判决：驳回金维建、金维玲要求撤销阆中城管局于2015年07月14日作出的阆城执罚字[2015］第27号行政处罚决定书及南充城管局于2015年10月27日作出的南城执复决字[2015］第3号行政复议决定书的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由金维建负担。宣判后，上诉人金维建不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销阆中市人民法院(2016)川1381行初2号判决；撤销阆中城管局阆城执罚字[2015］第27号行政处罚决定；撤销南充城管局南城执复决字[2015］第3号行政复议决定之第2项决定。其理由：本案案涉房屋是七里办事处于1995年因拆迁修建的还房，一审认定是2009年修建，七里办事处曾以其违法建设为由组织拆除未果，无任何依据；涉案房屋是其与第三人区分所有，非上诉人独有，被上诉人未查明事实，作出处罚，事实不清；违章建筑应由规划部门先行确认，再移交城管局进行处罚，被上诉人违反行政法的基本原则，其作出的行政处罚应予撤销。被上诉人阆中城管局辩称，一、上诉人金维建称本案涉案房屋是七里办事处于1995年因拆迁还房修建，规划许可证应该由七里办事处办理，作为被拆迁人接受政府机关的拆迁还房，没有办理规划许可证的义务，一审认定上诉人于2009年修建，无任何证据的问题。首先，212国道进行改造时，由原七里管委会出资为上诉人金维建的幺爸金启财（五保户）修建了28平方米砖木结构房屋的事实不容置疑。本案没有涉及1994年212国道改造时由原七里管委会修建的房屋，涉及的是上诉人金维建于2009年自行拆除原七里管委会为金启财修建的28平方米砖木结构房屋后，未办理任何规划行政许可情况下违法修建三层房屋（一、二层为砖混结构，三层为简易棚）。不存在上诉人修建房屋应该由七里办事处办理规划许可证的上诉理由。其次，经本机关向村社干部蔡波、金虎调查询问，从阆中市土地储备中心提取的两份调查询问笔录，从白塔社区提取的“白塔村2009年6月8日强拆3社马大芳违章搭建损坏庄稼、果树赔偿名单及金额”，行政处罚听证会议笔录，上诉人本人向本机关提供的《七里街道办事处新（改、扩）建房初审表》、申请听证、向七里办事处村建所提出的建房《申请》等证据，完全可以证明上诉人于2009年拆除原七里管委会为金启财修建的房屋后才进行修建的，事实清楚，证据确凿。二、上诉人金维建称涉案房屋乃是上诉人与第三人区分所有，而非上诉人独有，被上诉人在行政处罚的过程中，上诉人就已经提供了相关证据，但被上诉人未查明该情况，作出处罚，是事实不清的问题。本机关向上诉人送达《行政处罚告知书》、举行听证会，作出行政处罚决定后，阆中市人民法院开庭审理中，上诉人从未向本机关提供涉案房屋与第三人区分所有的任何证据，第三人也从未主张权益。通过对相关知情人调查询问，涉案房屋只是上诉人修建，并无第三人参与。而且，上诉人金维建向南充城管局递交的《行政复议申请书》，向阆中市人民法院递交的《行政起诉状》都没有第三人主张权益，第三人持有的土地使用证与本案没有任何关联。因此，被上诉人对上诉人作出的行政处罚事实清楚，实体合法。三、上诉人金维建称城管局没有行政确认权的问题。本机关作为上诉人金维建违法建设行为查处的执法主体和执法事权不容置疑。本案涉及的是被上诉人对上诉人违法建筑的行政处罚，是本机关依法行使的行政处罚权，并未涉及行政确认权，行政处罚涵盖了行政确认，行政确认是行政处罚的内含环节。本机关也没有向上诉人作出行政确认决定。对上诉人违法修建房屋的处罚，完全依据的规划主管部门的认定，符合《中华人民共和国城乡规划法》的规定。综上，本机关依法对上诉人作出的行政处罚决定事实清楚、程序合法、证据确凿、适用法律正确、处理恰当，请求南充市中级人民法院依法维持一审判决。被上诉人南充城管局辩称，一、四川省人民政府川府函[2015]175号批复证明被上诉人的执法主体资格适格。二、上诉人对于房屋自1995年的修建的情况表述很清楚。当时1995年的房屋由原管委会出资修建，交给金启财居住。金启财走失后，房屋由上诉人使用。“5.12”汶川大地震后，该房屋成为危房，上诉人申请改建。村委会及村干部同意，但需上诉人在手续完备后修建房屋。调查过程中，上诉人有义务举证证明房屋实际情况，但在调查过程中包括一审、二审过程中，上诉人均没有任何证据证明自己的房屋是合法修建的。因此被上诉人认定2009年上诉人修建的房屋属于违法修建房屋。三、第三人举出的土地使用权证问题。上诉人在一审举证该证书的目的是为了证明行政机关认定事实不清，但该证书是2004年的，与本案无关。因此上诉人没有证据证明房屋系合法修建，因此被上诉人作出的复议决定正确。综上，一审法院的判决是正确的，上诉人上诉的事实和理由不能成立，请依法驳回上诉人的上诉请求。原审第三人述称，一、被上诉人提出2004年第三人获得土地证与本案无关，但是佛都路原规划线形图中显示其房屋所在土地自古以来都叫七里大道。二、1995年修建的还房面积不知道为什么被认定为28平方米。相关文件显示，管委会出钱修建李素芳的房屋，交给金启财住。该房屋产权属于李素芳。三、违章建筑认定主体和处罚主体是不一样的。四川省人民政府川府函【2006】175号《关于同意在阆中市城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的批复》、《阆中市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》只授予城管局处罚权，城管局无法认定房屋是否违章。1996年，第三人在法院处罚后，缴纳罚款，已取得房屋所有权，佛都路原规划线形图也显示该房屋与上诉人房屋修在一起。综上，请求撤销一审判决和被上诉人的行政处罚决定。二审查明，2015年6月10日，阆中市城市规划委员会办公室向阆中城管局复函，内容为：“七里办事处白塔社区3组居民金维建，于2009年在七里大道与塔山路交汇处（大佛寺景区入口）东南侧50米处，修建三层楼房，面积共计380.69平方米。该处建设未在我办办理《建设工程规划许可证》和《临时建设工程规划许可证》等审批手续，其建设设计方案也未经我办审查。根据相关规定，其行为属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，建议依法拆除。”。二审查明的其他事实与一审法院查明的事实一致。本院认为，关于阆中城管局的执法主体资格是否适格的问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、四川省人民政府川府函［2006］175号《关于同意在阆中市城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的批复》、《阆中市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》的规定，阆中市城管局具有行政处罚的法定职责，执法主体适格。关于行政处罚是否合法的问题。从本案查明的事实，上诉人在“5.12”汶川大地震后，对由阆中市原七里坝开发区管委会出资另行为其幺爸金启财修建的住房进行了改扩建，上诉人在行政处罚听证会上也承认对金启财房屋进行拆除后重建，故上诉人称案涉房屋是管委会分给金启财的房屋不实。上诉人没有提供修建案涉房屋经相关行政机关审批的有效证据，阆中城管局经向阆中市城市规划委员会办公室核实，上诉人的改扩建行为未经规划部门审批属实，且属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，故被上诉人阆中城管局通过立案、调查、听证、处罚前告知等程序，依据《中华人民共和国城乡规划法》第64条的规定，责令其拆除的处罚决定，事实清楚，程序合法，处罚得当。上诉人称其涉案房屋与第三人金维玲的房屋区分所有，但其提供的证据不能证明其主张，本院不予采信。上诉人在行政复议时申请被上诉人阆中城管局赔偿380.69平方米的房产损失，因未提供阆中城管局行政行为违法的依据，故被上诉人南充城管局作出的南城执复决字【2015】第3号复议决定第二项正确，上诉人的该项请求，本院不予支持。综上，原判决认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定”的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人金维建负担。本判决为终审判决。审判长 刘 红审判员 石 炜审判员 熊 东二〇一七年五月二日书记员 王丹维 来自