（2017）京行终1258号
裁判日期: 2017-05-31
公开日期: 2018-07-12
案件名称
李艳茹与北京市顺义区人民政府其他二审行政裁定书
法院
北京市高级人民法院
所属地区
北京市
案件类型
行政案件
审理程序
二审
当事人
李艳茹,北京市顺义区人民政府
案由
法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》：第八十九条
全文
北京市高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）京行终1258号上诉人（一审原告）李艳茹，女，1962年11月1日出生，汉族，住北京市顺义区。委托代理人张乐云，男，1963年4月26日出生，汉族，住北京市顺义区。委托代理人岳玉秀，女，1958年7月8日出生，汉族，住北京市顺义区。被上诉人（一审被告）北京市顺义区人民政府，住所地北京市顺义区府前中街5号。法定代表人高朋，男，区长。委托代理人徐夫金，男，北京市顺义区人民政府工作人员。委托代理人夏日星，北京顺东律师事务所律师。上诉人李艳茹因诉北京市顺义区人民政府（以下简称顺义区政府）要求履行法定职责一案，不服北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）（2016）京04行初2519号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审法院认为，公民、法人或其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件；起诉不符合法定条件，已经立案的，人民法院应当裁定驳回起诉。原顺义县人民政府因该县城乡建设开发公司拟建石各庄住宅小区需要征用顺义镇石各庄村粮田地和平各庄村非耕地，于1995年7月13日向北京市人民政府提出《关于开发建设石各庄住宅小区征地的请示》（顺政请字[1995]38号，以下简称38号请示）。北京市人民政府于1995年11月14日作出《关于顺义县政府建设征地的批复》（京政地[1995]211号，以下简称211号批复），同意顺义县因开发建设“石各庄住宅小区”征用顺义镇石各庄村粮田地和平各庄村宅基地共计19.5933公顷，将石各庄村343名农业户口转为非农业户口，其中182名劳动力由顺义县组织有关部门负责安排工作。根据当时有效的《北京市建设征地农转工人员安置办法》（北京市人民政府令1993年第16号，以下简称16号办法）第三条、第五条、第八条、第三十二条的规定，市土地管理局、市劳动局在市人民政府统一领导下，负责对全市农转工人员安置工作进行监督管理；区、县土地管理局、劳动局在区、县人民政府统一领导下，负责对本辖区内农转工人员安置工作进行监督管理；农转工人员的安置坚持谁占地谁负责的原则，安置办法采取多渠道、多种形式；符合农转工条件的人员，由建设征地单位尽量自行安置；建设征地单位确实自行安置不完的，由市、区、县土地管理局会同劳动局组织被征地单位、被征地乡镇人民政府和有关单位，协助建设征地单位采取多渠道的办法进行安置；建设征地单位或安置单位不依照本办法履行安置义务的，由市、区、县劳动局责令限期改正。自2004年7月1日起，经北京市人民政府常务会议通过并以北京市人民政府令2004年第148号发布的《北京市建设征地补偿安置办法》（以下简称148号办法）正式实施，16号办法同时废止。148号办法第三条规定，市土地行政主管部门负责征地补偿管理工作；市劳动保障行政主管部门负责转非劳动力就业和社会保险管理工作；市民政部门负责超转人员管理工作；区、县土地、劳动保障、民政部门按照分工负责本行政区域内征地补偿安置具体管理工作。148号办法对征地补偿、人员安置、就业促进、社会保险等事项作出相应规定。关于李艳茹主张顺义区政府负有其所称的法定职责的另一依据是《北京市人民政府办公厅转发市国土局关于处理北京市建设征地农转工人员安置办法实施期间批准征地项目人员安置有关遗留问题意见的通知》（京政办发[2006]17号，以下简称17号通知）。该17号通知涉及北京市国土资源局制定的《关于处理北京市建设征地农转工人员安置办法实施期间批准征地项目人员安置有关遗留问题的意见》（以下简称《意见》）。该《意见》对农转工人员和超转人员的确定、农转工人员安置政策、超转人员接收政策、农转工人员社会保险等问题作出具体规定，其中该《意见》在“二、农转工人员安置政策”一节作出“农转工人员的安置方式包括征地单位安置和委托其他单位安置及自谋职业等”等规定，在“四、农转工人员社会保险”一节作出“农村集体经济组织或村民委员会应在农转工人员办理农转工手续后30日内，到所在区县社会保险经办机构为其办理参加社会保险手续，补缴社会保险费用”等规定。该《意见》并未明确规定由区、县人民政府直接安置农转工人员，亦未明确规定由区、县人民政府直接办理农转工人员参加社会保险手续。综上，相关法律、法规、规章并未规定区、县人民政府负有直接为农转工人员安置工作和办理参加社会保险手续的法定职责，亦未规定区、县人民政府负有对农转工人员待安置期间的工资、补贴、医疗费及社会基本保险补缴费用进行补偿的法定职责。李艳茹要求人民法院径行判令顺义区政府补偿其由于未被安排工作而未享受到的养老保险、待安置期间的工资、暖气费补贴、土地分红补贴、住房公积金等损失的诉请事项，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。李艳茹的起诉不符合法定条件，依法应予驳回。据此，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回李艳茹的起诉。李艳茹不服一审裁定向本院提出上诉，认为38号请示的报请人是顺义县政府，并在该文中承诺征地转非人员“由我县统一安置”。在北京市人民政府211号批复中明确同意,要求农转非人员“由你县组织有关部门负责安排工作”，上述表述已经明确了区政府的责任。另17号通知中明确要求——各区、县人民政府，市政府各委、办、局，各市属机构：市国土局《意见》已经市政府同意，现转发给你们，请认真遵照执行。各区县政府要认真组织乡镇政府和相关部门对行政区域内此类问题进行详细调查，并于2006年6月30号前处理完毕，彻底解决遗留问题。结合《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第（一）、（六）、（七）、（十）项规定，顺义政府对上诉人提出的诉讼请求负有相关责任。故请求二审法院判决撤销一审裁定，支持其一审诉讼请求。顺义区政府答辩意见与一审一致。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合属于人民法院受案范围的法定起诉条件。起诉不符合法定条件的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。要求行政机关履行职责的，应当以被诉行政机关具有相应的行政职责为前提，而行政职责应当以法律的明确规定为依据。根据本案涉及的征地行为发生时执行的《中华人民共和国土地管理法》第三十一条的规定，区、县政府不是对因国家建设征用土地造成的多余劳动力进行安置的责任主体。且在本案中，李艳茹提出认定顺义区政府责任依据的38号请示和211号批复，是行政机关上下级之间在履行相关工作程序中形成的文件，其概括性的表述不足以作为法定行政职责的设立依据。而在李艳茹作为另一依据提出的17号通知中，对各区、县政府提出的是工作性要求，而非设定行政职责，故17号通知也不能作为法定行政职责的设立依据。且从文件自身属性上，前述文件也不符合作为设定行政职责法律依据的条件，不能作为设定行政职责的法律依据。因此，不能认定相关法律、法规、规章规定了区、县人民政府负有直接为农转工人员安置工作和办理参加社会保险手续的法定职责，亦不能认定区、县人民政府负有对农转工人员待安置期间的工资、补贴、医疗费及社会基本保险补缴费用进行补偿的法定职责。一审法院据此认定李艳茹的起诉不符合起诉法定条件，裁定驳回李艳茹的起诉并无不当，本院应予维持。李艳茹的上诉请求和理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持一审裁定。本裁定为终审裁定。审判长 胡华峰审判员 支小龙审判员 贾宇军二〇一七年五月三十一日书记员 张路遥 关注公众号“”