（2017）浙行终233号

裁判日期: 2017-05-03

公开日期: 2018-07-20

案件名称

龚彬其、原行为机关暨复议机关）浙江省人民政府资源行政管理:土地行政管理(土地)二审行政判决书

法院

浙江省高级人民法院

所属地区

浙江省

案件类型

行政案件

审理程序

二审

当事人

龚彬其,原行为机关暨复议机关）浙江省人民政府

案由

法律依据

《中华人民共和国行政诉讼法》：第八十九条

全文

浙江省高级人民法院行政判决书（2017）浙行终233号上诉人（原审原告）龚彬其等24人（名单附后）。上诉人暨诉讼代表人（原审原告）龚彬其，男，汉族，1961年7月1日出生，住浙江省义乌市稠江街道新村村*组。上诉人暨诉讼代表人（原审原告）龚景德，男，汉族，1944年12月6日出生，住浙江省义乌市稠江街道新村村***号。上诉人暨诉讼代表人（原审原告）龚德星，男，汉族，1950年12月29日出生，住浙江省义乌市稠江街道新村村**号。上诉人暨诉讼代表人（原审原告）龚光明，男，汉族，1957年5月5日出生，住浙江省义乌市稠江街道新村村***号。上诉人暨诉讼代表人（原审原告）龚双龙，男，汉族，1973年9月11日出生，住浙江省义乌市稠江街道新村村*组。委托代理人周涛，北京在明律师事务所律师。被上诉人（原审被告、原行为机关暨复议机关）浙江省人民政府。住所地：浙江省杭州市省府路*号。法定代表人车俊，省长。委托代理人谢伟、廖琦，浙江省国土资源厅工作人员。龚彬其等24人诉浙江省人民政府土地行政批准及行政复议一案，金华市中级人民法院于2017年1月4日作出（2016）浙07行初198号行政判决。龚彬其等24人不服，向本院提出上诉。本院于2017年2月22日立案受理后依法组成合议庭,并于2017年4月20日公开开庭审理了本案。上诉人暨诉讼代表人龚彬其、龚景德、龚德星、龚光明、龚双龙及其委托代理人周涛，被上诉人浙江省人民政府的委托代理人谢伟、廖琦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明：为实施城市总体规划，义乌市人民政府拟申请2012年度计划第一批次建设用地33.3344公顷，其中存量建设用地0.744公顷，未利用地1.8064公顷、需办理农用地转用30.784公顷（耕地22.5139公顷，园地0.1129公顷，水域及水利设施用地1.2096公顷，林地2.8099公顷，其他农用地1.9936公顷，交通运输用地2.1441公顷），需征收集体土地33.3344公顷。该批次建设用地涉及征收24位原告所在的新村村集体土地18.6519公顷，拟用于浙江省经济开发区Y-01地块。根据义乌市稠江街道土地利用总体规划，上述地块用途用建设用地。上述地块征地范围涉及原告原使用的集体土地。2012年2月16日，义乌市建设局出具《规划说明》，认定上述地块建设项目选址符合城市规划要求。同年4月6日，义乌市国土资源局就上述地块土地征收事宜向新村村民委员会送达义土告听字[2012]2号《听证告知书》，告知拟征地块面积、地类、用途、补偿标准、安置方案及对征地补偿标准和安置方案在5个工作日有申请听证的权利等事项。同年4月13日，新村村村民委会出具放弃听证说明。同日，新村村村民委会与义乌市统一征地事务所签订义征[2012]2号《征地补偿协议》，对征地面积、地类、四至、安置标准、征地费用支付期限等事宜予以确定。湖北省国土测绘院义乌分院对涉案地块进行勘察定界，并于同年8月出具《义乌市五金工具科技��业园Y-01地块土地勘测定界图》。2012年8月29日，义乌市国土资源局编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案），经义乌市人民政府审核后上报审批。浙江省人民政府于同年9月20日作出浙土字A[2012]-0291号《浙江省建设用地审批意见书》，批准义乌市2012年度计划第一批次建设用地33.3344公顷（农用地转用30.784公顷；征收集体土地33.3344公顷）。2016年3月9日，24位原告不服上述审批意见，向浙江省人民政府申请行政复议。同年3月28日，经告知补正申请材料后，浙江省人民政府受理该行政复议申请。行政复议期间，浙江省人民政府分别于同年5月25日、6月6日、6月22日作出浙政复[2016]83号《行政复议决定延期通知书》《中止行政复议通知书》《恢复审理通知书》并送达原告。同年6月27日，浙江省人��政府作出浙政复[2016]83号行政复议决定，决定维持浙土字A[2012]-0291号《浙江省建设用地审批意见书》。原审法院认为，关于原告的起诉是否超过起诉期限的问题，被告所提交证据仅是两份工作人员张贴公告的说明，缺乏其它证据印证，不足以证明本案原告在2012年即已知晓涉案审批行为的事实。对被告提出的原告的起诉已超过起诉期限的主张不予支持。依照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条之规定，被告浙江省人民政府具有作出涉案建设用地审批的法定职权。因涉案建设用地审批涉及农用地转用和征收集体土地，义乌国土资源局依法拟定了《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》，包括建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案和土地征收方案，其中明确了用地面积、规划用途、征地及补偿安置等内容，均符合相关法律规定的要求，经义乌市人民政府审查后上报审批。根据被告提供的土地利用总体规划局部图、勘测定界图、规划说明等证据，也可以确认该建设项目用地符合义乌市土地利用总体规划和城市总体规划。关于义乌市国土资源局是否按照《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十四条规定，就征地事宜进行告知的问题，被告提供了听证告知书、听证告知书送达回执、放弃听证说明、村民会议纪要等证据证实，上述文件均有新村村民委员会签章。并且，综合原告所提供的义乌市稠江街道新村村两委会议记录册中2012年1月18日、4月19日、4月20日会议纪录均有涉及物流中心征地事项议题，而新村村已于2012年4月13日已签订《征地补偿协议》等事实，可以证明义乌市国土资源局在上报审批前，已就征地事宜向新村村进行告知。据此，被告作出的涉案建设用地审批具有相��的事实和法律依据。被告针对原告就涉案审批行为提出的行政复议申请，经依法受理并审查后，作出维持涉案审批行为的复议决定，程序合法。综上，原告提出的诉讼请求均不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告龚彬其等24人的诉讼请求。龚彬其等24人上诉称：一、被上诉人作出涉案征地批复违反法律实体性规定。1、被上诉人未提供证据证明涉案土地具体用途，也未证明其具有审批的主体资格。《土地管理法》第四十五条规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；”本案征收的上诉人的承包地共计超过33公顷，其中包含了上诉人所在村集体的基本农田，但是被上诉人并未提供上诉人所在村庄的基本农田规划红线图，一审法院对此也没有作出审查和认定。在批复中是否涉及基本农田，关系到被上诉人是否具有审批主体资格。2、被上诉人提供的“一书三方案”不符合法律规定。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条规定，市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。本案被上诉人提交的《建设用地项目呈报说明书》中没有金华市人民政府土地行政主管部门审查意见、金华市人民政府的审核意见，属越级上报。被上诉人提供的《农用地转用方案》“拟转用区位及面积”中未明确具体的村庄名称。《补充耕地方案》中补充耕地的面积与要求新增耕地的面积不一致。3、被上诉人未提供证据证明土地征收和转用符合法定批准条件。对此，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条、《浙江省实施办法》第十九条均有明确规定要求，而被上诉人未提供案涉土地符合上述法定条件的证据。二、被上诉人作出涉案征地批复违反法定程序。1、征收单位未履行征地报批前的告知、调查、确认程序。本案中，征收单位在报批前未将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民，更未进行调查、确认，没有将被征地农民知情、确认的材料作为征地报批的必备材料。上诉人作为被征收人完全不知道征地的相关情况。2、征收单位未履行听证告知程序。3、一审法院在不认可被上诉人提交的工作人员出具张贴证明的情况下，却认为被上诉人土地征收决定程序合法，显然是自相矛盾。4、浙江省国土资源厅并未到现场进行踏勘，未提出审查报告，违反法定程序。本案中，浙江省国土资源厅作为有批准权的人民政府的土地行政主管部门却未能依照《浙江省实施办法》第二十条第一款第（二）项规定要求，组织现场踏勘，违反法律规定。5、涉案土地未批先征，程序同样严重违法。征收单位在被诉行政行为作出前就已经签订《征地补偿协议》，程序明显违法。三、一审法院在明知被上诉人提供的证据涉嫌伪造或不具证明力的情况下，违法予以采纳。一审时，上诉人申请的证人出庭，并提交龚景寿的书面证言，以证明被上诉人提交的村民（代表）会议纪要系伪造的事实。同时，被上诉人提供的义乌市国土资源局听证告知书系2012年4月6日作出，并于同日送达，而村民（代表）会议也是同一天召开，且三个书面材料的书写字体完全相同，被上诉人提供的上述证据显然缺乏真实性。被上诉人提供的证据表明，其先签订补偿安置协议、后告知听证权利并由村民放弃听证，该程序显然不符合逻辑。另外，一��法院据以认定事实的证据村民（代表）会议纪要中2012年1月18日、4月19日、4月20日的会议记录，其中涉及的物流中心征地事项，其实是2011年另一项目的征地补偿事项，该事实在2012年1月18日的会议记录内容中可以判断，一审法院予以忽略，也未经严格审查即认定上述三次会议所讨论的征地事项系涉案征地事项，并据此作出一审判决显然缺乏合法性和公正性。请求撤销一审判决，撤销被上诉人浙江省人民政府浙政复[2016]83号《行政复议决定书》，确认被上诉人浙江省人民政府浙土字A[2012]-0291《浙江省建设用地审批意见书》违法。浙江省人民政府答辩称：一、浙土字A[2012]-0291号建设用地审批决定事实清楚、依据充分、符合法定程序。为实施城市总体规划，义乌市人民政府拟申请2012年度计划第一批次建设用地33.3344公顷，其中存量建设用地0.7440公顷、未利用地1.8064公顷、需办理农用地转用30.7840公顷（耕地22.5139公顷，园地0.1129公顷，水域及水利设施用地1.2096公顷，林地2.8099公顷，其他农用地1.9936公顷，交通运输用地2.1441公顷），需征收集体土地33.3344公顷。该批次建设用地涉及征收上诉人所在的稠江街道新村村集体土地18.6519公顷，拟用于浙江省经济开发区Y-Ol地块。根据义乌市稠江街道土地利用总体规划，上述地块规划用途为建设用地。上述地块征地，范围涉及上诉人原使用的集体土地。2012年2月16日，义乌市建设局出具《规划说明》，认定上述地块建设项目选址符合城市规划要求。同年4月6日，义乌市国土资源局就上述地块土地征收事宜向新村村村民委员会送达义土听告字[2012]2号《听证告知书》，告知拟征地块的面积、地类、用途、补偿标准、安置方案及对征地补偿标准和安置方案在5个工作日内有申请听证的权利等事项。同日，新村村就涉案地块征收事宜召开村民代表会议并形成《村民（代表）会议纪要》。同年4月13日，新村村村民委员会与义乌市统一征地事务所签订义征字[2012]2号《征地补偿协议》，对征地面积、地类、四至、补偿安置标准、征地费用支付期限等事宜予以确定，其中土地补偿费、安置补助费按“区片综合价”一级区片标准计算计962.7876万元。受义乌市国土资源局委托，湖北省国土测绘院义乌分院对涉案地块进行勘察定界，并于同年8月出具《义乌市五金工具科技产业园Y-Ol地块土地勘测定界图》。2012年8月29日，义乌市国土资源局编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案），经义乌市人民政府审核后上报审批。经省国土资源厅审查，答辩人于同年9月20日作出浙土字A[2012l-0291号《浙江省建��用地审批意见书》，批准义乌市2012年度计划第一批次建设用地33.3344公顷（农用地转用30.7840公顷；征收集体土地33.3344公顷）。同时查明，上述地块的被征地农民社会保障资金需政府承担部分已落实到位。2014年4月30日，义乌市统一征地办公室已向稠江街道新村村经济合作社支付征地补偿款1506.1266万元（含其他批次征地补偿款）。上述建设用地审批意见符合《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条的审批权限和程序。建设项目用地选址符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条规定的土地利用总体规划和城镇规划要求。征收土地补偿符合《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定的标准。二、答辩人作出浙政复[2016]83号行政复议决定程序合法。2016年3月9日，上诉人不服浙土字A[2012]-0291��建设用地审批意见申请行政复议，因材料不齐全，于同年3月28日补正后，答辩人予以受理。因案情复杂，行政复议期限延长30日。因案件涉及法律适用问题需要有权机关作出解释，答辩人于同年6月6日作出中止审理决定。行政复议中止原因消除后，答辩人于同年6月22日决定恢复审理，并于同年6月27日作出浙政复[2016]83号行政复议决定。上述行政复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条的规定。综上所述，浙土字A[2012]-0291号建设用地审批意见和浙政复[2016]83号行政复议决定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请驳回上诉，维持原判。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。庭审时，双方当事人围绕着��上诉人浙江省人民政府浙土字A[2012]-0291号《浙江省建设用地审批意见书》的合法性及浙政复[2016]83号《行政复议决定书》的程序合法性等审理重点，进行了质证、辩论。经审查，本院对原审判决认定的基本事实予以确认。本院认为，本案系上诉人龚彬其等24人不服被上诉人浙江省人民政府浙土字A[2012]-0291号《浙江省建设用地审批意见书》及浙政复[2016]83号《行政复议决定书》提起的诉讼。被诉建设用地审批意见书同意义乌市2012年度计划第一批次建设用地33.3344公顷（农用地转用30.7840公顷；征收集体土地33.3344公顷）。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定，征收基本农田、基本农田以外的耕地超过三十五公顷、其他土地超过七十公顷的审批权限属于国务院。征收除此之外的土地，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案��《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条第一款规定，在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：（一）市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。（二）有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准。（三）农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。本案中，被诉审批意见书批准征收的土地系上诉人所在村集体建设用地，且面积仅为33.3344公顷，故被上诉人依法具有作出被诉行政批准行为的职权。由于涉案土地被征收后系拟用于义乌国际陆港物流园区建设，该用地性质符合义乌市稠江街道土地利用总体规划和义乌市城市规划要求。在对涉案土地呈报被上诉人批准征收前，义乌市国土资源局已就拟征收涉案地块的用途、面积、征地补偿标准及其依据、征地涉及农业人口数、安置补偿方式及其依据等事宜，向上诉人所在的新村村村民委员会送达征地听证告知书，告知其申请听证的权利等事宜。新村村亦就此召开村民（代表）会议，形成《村民（代表）会议纪要》，同意义乌市国土资源局拟定的征收补偿标准和安置方式，并出具《放弃听证说明》。随后，义乌市统一征地事务所与新村村签订义征字[2012]2号《征地补偿协议》，明确被征地面积、四至、补偿标准及具体款额、农业人口及劳动力人口安置数及安置方式，并约定相关土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费和地上附着物等四项均包括于征地总费用926.7876万元之内。且对义乌市2012年度计划第一批次建设用地33.3344公顷的征收已经对需要安置的农业人口273人全部落实社会保障措施。义乌市国土资源局据此编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》，经义乌市人民政府审核后呈报被上诉人审批。被上诉人据此作出浙土字A[2012]-0291号《浙江省建设用地审批意见书》，符合相关法律规定及其审批程序。原审据此认定该被诉审批意见书具有相应的事实和法律依据正确，并判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当。对于被上诉人浙政复[2016]83号行政复议决定的程序合法性问题，上诉人并未提出异议，本院经审查予以确认。上诉人提出的上诉理由均不能成立，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之��定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人龚彬其等24人共同负担。本判决为终审判决。审　判　长　　惠　忆审　判　员　　唐维琳代理审判员　　蔡成杯二〇一七年五月三日书　记　员　　徐一菁附：上诉人（原审原告）龚彬其等24人名单：上诉人（原审原告）龚彬其，男，汉族，1961年7月1日出生，住浙江省义乌市稠江街道新村村7组，身份证号码330725196107012239。上诉人（原审原告）龚景德，男，汉族，1944年12月6日出生，住浙江省义乌市稠江街道新村村288号，身份证号码330725194412062233。上诉人（原审原告）龚德星，男，汉族，1950年12月29日出生，住浙江省义乌市稠江街道新村村18号，身份证号码330725195012292210。上诉人（原审原告）龚光明，男，汉族，1957年5月5日出生，住浙江省义乌市稠江街道新村村256号，身份证号码330725195705052236。上诉人（原审原告）龚双龙，男，汉族，1973年9月11日出生，家住浙江省义乌市稠江街道新村村1组，身份证号码330725197309112216。上诉人（原审原告）龚彬高，男，汉族，1961年3月24日出生，住浙江省义乌市稠江街道新村村4组，身份证号码330725196103242213。上诉人（原审原告）龚彬贤，男，汉族，1954年11月20日出生，住浙江省义乌市稠江街道新村村6组，身份证号码330725195411202235。上诉人（原审原告）龚君锋，男，汉族，1978年10月10日出生，住浙江省义乌市稠江街道新村村6组，身份证号码330725197810102214。上诉人（原审原告）龚有奶，男，汉族，1951年10月3日出生，住浙江省义乌市稠江��道新村村33号，身份证号码33072519511003221X。上诉人（原审原告）龚敬钟，男，汉族，1956年5月16日出生，住浙江省义乌市稠江街道新村村2号，身份证号码330725195605162235。上诉人（原审原告）龚彬远，男，汉族，1963年10月7日出生，住浙江省义乌市稠江街道新村村8组，身份证号码330725196310072210。上诉人（原审原告）龚英清，男，汉族，1952年12月28日出生，住浙江省义乌市稠江街道新村村128号，身份证号码33072519521228221X。上诉人（原审原告）龚英成，男，汉族，1952年3月29日出生，住浙江省义乌市稠江街道新村村8组，身份证号码330725195203292213。上诉人（原审原告）龚英杰，男，汉族，1937年5月4日出生，住浙江省义乌市稠江街道新村村379号，身份证号码330725193705042215。上诉人（原审原告）楼苏玲，女，1940年9月9��出生，住浙江省义乌市稠江街道新村村389号，身份证号码330725194009092221。上诉人（原审原告）龚香琴，女，汉族，1947年10月9日出生，住浙江省义乌市稠江街道新村村381号，身份证号码33072519471009222X。上诉人（原审原告）龚景徐，男，汉族，1951年12月6日出生，住浙江省义乌市稠江街道新村村283号，身份证号码330725195112062236。上诉人（原审原告）龚云生，男，汉族，1971年11月29日出生，住浙江省义乌市稠江街道新村村261号，身份证号码330725197111292215。上诉人（原审原告）龚小竹香，女，汉族，1944年8月7日出生，住浙江省义乌市稠江街道新村村256号，身份证号码330725194408072228。上诉人（原审原告）龚景荣，男，汉族，1952年10月28日出生，住浙江省义乌市稠江街道新村村430号，身份证号码330725195210282216。上诉��（原审原告）龚京牛，男，汉族，1944年3月26日出生，住浙江省义乌市稠江街道新村村280号，身份证号码330725194403262217。上诉人（原审原告）龚日余，男，汉族，1969年10月3日出生，住浙江省义乌市稠江街道新村村286号，身份证号码330725196910032212。上诉人（原审原告）龚纪寿，男，汉族，1961年4月23日出生，住浙江省义乌市稠江街道新村村2组，身份证号码33072519610423221X。上诉人（原审原告）龚金明，男，汉族，1958年9月9日出生，住浙江省义乌市稠江街道新村村447号，身份证号码330725195809092216。搜索“”