（2017）粤07行终58号

裁判日期: 2017-05-26

公开日期: 2017-06-19

案件名称

江门市乐盈金属制品有限公司、江门市新会区安全生产监督管理局质量监督检验检疫行政管理:质量监督行政管理(质量监督)二审行政判决书

法院

广东省江门市中级人民法院

所属地区

广东省江门市

案件类型

行政案件

审理程序

二审

当事人

江门市乐盈金属制品有限公司,江门市新会区安全生产监督管理局

案由

法律依据

《中华人民共和国行政诉讼法》：第八十九条

全文

广东省江门市中级人民法院行政判决书（2017）粤07行终58号上诉人（原审原告）江门市乐盈金属制品有限公司。住所地：广东省江门市新会区。法定代表人吴昆玉，经理。委托代理人梁当利，广东诺千律师事务所律师。委托代理人梁洁如，广东诺千律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）江门市新会区安全生产监督管理局。住所地：广东省江门市新会区。法定代表人何松根，局长。委托代理人欧国全，该局执法监察大队大队长。委托代理人谭天俊，广东广能律师事务所律师。上诉人江门市乐盈金属制品有限公司（以下简称“乐盈公司”）因与被上诉人江门市新会区安全生产监督管理局（以下简称“新会区安监局”）安全生产监督行政处罚纠纷一案,不服广东省江门市江海区人民法院（2016）粤0704行初238号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：乐盈公司成立于2009年6月15日，经营范围为生产销售金属制品。2016年4月27日，新会区安监局对乐盈公司的安全生产及职业病防治情况进行现场执法检查，发现乐盈公司在��全生产及职业病防治方面存在的10项问题为1、未能提供特种设备（叉车）相关检测报告及注册登记资料；2、热轧作业人员未佩戴劳保用品；3、作业现场未设置安全警示标志；4、未建立健全从业人员安全培训档案；5、未组织开展职业健康检查、建立职业健康监护档案；6、未及时、如实向安全生产监督管理部门申报职业病危害；7、未建立安全生产事故隐患排查治理等各项制度；8、未建立和制定安全生产责任制、规章制度和操作规程；9、未成立安全生产管理机构，未配备符合资质的安全生产管理人员；10、建设项目未开展职业卫生“三同时”，并制作《现场检查记录》，由乐盈公司的员工吴某壮签名确认。新会区安监局于当天发出SQ新安监管责改[2016]003号《责令限期整改指令书》，责令乐盈公司对前述10项问题于2016年5月6日前整改完毕，并告知其逾期不整改或达不到要求的，依法给予行政处罚。2016年5月9日，新会区安监局到乐盈公司复查整改情况并制作《现场检查记录》，有乐盈公司的生产主管邹某念签名确认。同日，新会区安监局作出《整改复查意见书》，提出的意见除前述10项问题中的第2项为“热轧作业现场没有人员作业”以及第3项为“作业现场已设置安全警示标志”外，其他8项均与前述一致。2016年5月10日，乐盈公司全权委托吴某壮处理该厂安全生产相关事宜。同日，吴某壮接受新会区安监局的询问，并在询问笔录中分别陈述为“贵局发出《责令限期整改指令书》（SQ新安监管责改[2016]003号）存在的10项安全隐患，其中已整改的有……。未整改有：……4、未及时、如实向安全生产监督管理部门申报职业病危害……”、“……我公司没有员工安全培训记录资料，未建立安全教育培训档案。”2016年5月26日，新会区安监局向��盈公司发出新安监管罚告[2016]48-1号《行政处罚告知书》及新安监管听告[2016]26号《听证告知书》，告知拟作出行政处罚的事实、理由和依据，以及乐盈公司享有的陈述和申辩权利，还有如要求举行听证，需在接到告知书之日起3日内提出书面听证申请。2016年5月31日，新会区安监局作出新安监管罚[2016]48-1号《行政处罚决定书（单位）》，认定乐盈公司未如实记录安全生产教育和培训情况以及未按照规定及时如实向安全生产监督管理部门申报产生职业病危害的项目的行为违反了《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第二十五条及《中华人民共和国职业病防治法》（以下简称《职业病防治法》）第十六条的规定，依据《安全生产法》第九十四条和《职业病防治法》第七十二条的规定，决定责令乐盈公司停产停业整顿，并处罚款120000元的行政处罚。2016年6月3日，新会区安监局将该《行政处罚决定书》送达乐盈公司。乐盈公司不服，向原审法院提起诉讼。原审法院另查明，2016年5月31日，新会区安监局作出新安监管罚[2016]48-2号《行政处罚决定书（个人）》，决定对吴某壮处罚款10000元。吴某壮不服，向原审法院提起行政诉讼。原审法院已立案受理，案号为（2016）粤0704行初239号。原审法院认为，本案系安全生产监督行政处罚纠纷。《安全生产法》第九条第一款规定：“国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。”《职业病防治法》第九条第三款规定：“县级以上地方人民政府安全生产监督管理部门、卫生行政部门、劳动保障行政部门依据各自职��，负责本行政区域内职业病防治的监督管理工作。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责职业病防治的有关监督管理工作。”第七十二条规定：“用人单位违反本法规定，有下列行为之一的，由安全生产监督管理部门责令限期改正，给予警告，可以并处五万元以上十万元以下的罚款：（一）未按照规定及时、如实向安全生产监督管理部门申报产生职业病危害的项目的；……。”新会区安监局作为县级以上安全监管管理部门，享有对违反安全生产法律法规规定以及未按照规定及时、如实向安全生产监督管理部门申报产生职业病危害的项目的违法行为予以行政处罚的法定职权。因此，新会区安监局在本案中，执法主体适格，原审法院予以确认。本案的争议焦点是新会区安监局作出的涉案《行政处罚决定书》是否合法。《安全生产��》第二十五条第四款规定：“生产经营单位应当建立安全生产教育和培训档案，如实记录安全生产教育和培训的时间、内容、参加人员以及考核结果等情况。”第九十四条第一款规定：“生产经营单位有下列行为之一的，责令限期改正，可以处五万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处五万元以上十万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上二万元以下的罚款：……（四）未如实记录安全生产教育和培训情况的；……。”《职业病防治法》第十六条第二款规定：“用人单位工作场所存在职业病目录所列职业病的危害因素的，应当及时、如实向所在地安全生产监督管理部门申报危害项目，接受监督。”第七十二条规定：“用人单位违反本法规定，有下列行为之一的，由安全生产监督管理部门责令限期改正，给予警告，可以并处五万元以上十万元以下的罚款：（一）未按照规定及时、如实向安全生产监督管理部门申报产生职业病危害的项目的；……。”由此可知，生产经营单位应当建立安全生产教育和培训档案，如实记录安全生产教育和培训的时间、内容、参加人员以及考核结果等情况。生产经营单位未如实记录安全生产教育和培训情况的，县级以上安全监管管理部门应当责令限期改正，生产经营单位逾期未改正的，应当责令停产停业整顿，并根据情节处五万元以上十万元以下的罚款。同时，用人单位的工作场所存在职业病目录所列职业病的危害因素的，应当及时、如实向所在地县级以上安全生产监督管理部门申报危害项目，接受监督，如未按照规定及时、如实申报产生职业病危害的项目的，由县级以上安全监管管理部门责令限期改正，给予警告，可以并处五万元以上十万元��下的罚款。根据本案现有证据，新会区安监局在检查过程中，发现乐盈公司存在未建立健全从业人员安全培训档案资料，未及时、如实向安全生产监督管理部门申报职业病危害等多项行为，于是发出限期整改指令。新会区安监局在整改期限届满后进行了复查，发现乐盈公司未按照指令要求完成所有整改，经调查取证，在作出行政处罚前履行听证告知程序，其后作出行政处罚决定并送达乐盈公司且告知其救济的途径，其执法程序未违反法律规定。另外，新会区安监局认定乐盈公司存在经责令整改未建立健全从业人员安全培训档案资料以及未及时、如实向安全生产监督管理部门申报职业病危害的两项行为，乐盈公司在行政程序中以及庭审中对此皆无异议，且有新会区安监局提供的两份《现场检查记录》、《责令限期整改指令书》、《整改复查意见书》以及盖有乐盈公司公章的《委托书》、签有乐盈公司安全生产负责人吴某壮名字的《询问笔录》等证据予以证实，证据之间相互印证，足以证明乐盈公司存在前述行为的事实。同时，新会区安监局认定乐盈公司前述两项行为分别违反了《安全生产法》第二十五条、《职业病防治法》第十六条的规定，根据《安全生产法》第九十四条、《职业病防治法》第七十二条的规定，对乐盈公司分别裁量为责令停产停业整顿、在法定幅度范围内处以罚款60000元；责令限期改正、给予警告在法定幅度范围内处以罚款60000元。最终，新会区安监局决定合并处罚为责令停产停业整顿并罚款120000元，适用法律依据及行政处罚方式、数额未违反法律规定。此外，乐盈公司关于新会区安监局没有告知其可能产生何种职业病、给予整改的时间太短、询问笔录不符合法定程序、不听取其陈述、申辩意见、针对性执法等主张，事实与法律依据不足，原审法院不予支持。综上所述，原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回乐盈公司的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由乐盈公司负担。上诉人乐盈公司不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1、撤销原审判决；2、撤销新会区安监局作出的新安监管罚[2016]48-1号《行政处罚决定书（单位）》；3、一、二审案件受理费由新会区安监局承担。主要事实和理由：一审法院回避了新会区安监局执法过程的违法行为，认定新会区安监局执法程序合法错误，属于事实认定错误。新会区安监局作出新安监管罚[2016]48-1号《行政处罚决定书（单位）》的基本依据是以乐盈公司未按其SQ新安监管责改[2016]003号《责令限期整改指令书》期限内整改完毕，适用《安全生产法》第九十四��第一款规定而认定乐盈公司“逾期未改正”而从重处罚。然而，强制性指令实质就属于具体行政行为，SQ新安监管责改[2016]003号《责令限期整改指令书》就是行政处罚行为，但新会区安监局在该指令书仅告知乐盈公司行政复议和行政诉讼权利，并没有告知整改的法律依据和整改要达到的标准。依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”的规定，该指令明显属于非法行政指令，是无效的行政行为。因此，新会区安监局以乐盈公司“逾期未改正”而作出加重处罚完全违背事实。政府向行政相对人作出整改行政指令时，应当告知整改依据和标准。同理，新会区安监局要求乐盈公司整改申报危害项目，但SQ新安监管责改[2016]003号《责令限期整改��令书》也没有告知乐盈公司指令整改的依据和标准，不存在不及时申报职业病危害项目行为。因此，新会区安监局以《职业病防治法》第十六条第二款、第七十二条对乐盈公司作出处罚也是违法的。但是，一审法院对新会区安监局上述违法行为均没有查明和认定，所作出判决依据的事实都是片面的、不完整的，在此情况下作出的判决当然主观臆断之错误判决。此外，《安全生产法》第九十四条规定的“责令停产停业整顿”执行时必须有具体的整顿时间和标准，否则不存在整顿问题，法律直接规定作出停业决定即可，整顿实质就是纠错行为，必须有纠错时间和标准。新会区安监局新安监管罚[2016]48-1号《行政处罚决定书（单位）》作出没有整顿时间和标准的“责令停产停业整顿”处罚，实质是永久停止乐盈公司的经营，明显与法理相违背。尤如《中华人民共和国侵权��任法》中规定承担侵权责任方式有“消除影响、恢复名誉”一样，法院不会直接判决侵权人“消除影响、恢复名誉”。因此，新会区安监局作出新安监管罚[2016]48-1号《行政处罚决定书（单位）》违法，一审法院在没有查清新会区安监局处罚行为违法性，以及行政处罚决定不合理性，导致作出错误的判决。为保障乐盈公司的合法经营权，请求二审法院依法查明事实，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）、（二）项，第八十九条第一款第（三）项之规定，作出撤销一审判决、撤销新会区安监局作出的新安监管罚[2016]48-1号《行政处罚决定书（单位）》。被上诉人新会区安监局辩称：一审判决认定事实清楚，法律适用准确，请二审法院予以维持。（一）乐盈公司安全生产违法行为事实清楚，证据充足。2016年4月27日，新会区安监局依法对��盈公司进行执法检查。经检查，发现乐盈公司存在：“未建立健全从业人员安全培训档案；未及时、如实向安全生产监督管理部门申报职业病危害”等隐患，新会区安监局依法向乐盈公司发出SQ新安监管责改[2016]003号《责令限期整改指令书》，限于2016年5月6日前整改完毕。该《责令限期整改指令书》当天由乐盈公司的安全管理人员、受委托人吴某壮签收确认。签收该执法文书后，乐盈公司没有向新会区安监局提交延期整改申请，亦没有就整改事项向新会区安监局提出请示或要求。2016年5月9日，新会区安监局依法对乐盈公司进行复查。经复查，该公司对“未建立健全从业人员安全培训档案；未及时、如实向安全生产监督管理部门申报职业病危害”等隐患未进行整改，新会区安监局向乐盈公司发出SQ新安监管复查[2016]003号《整改复查意见书》，该《整改复查意见书》当天由吴某壮签收确认。以上事实，有吴某壮等人签名确认的《现场检查记录》及新会区安监局于2016年5月10日对吴某壮所做的询问笔录等证据予以证实。（二）行政处罚所适用的法律准确。针对乐盈公司存在“未建立健全从业人员安全培训档案：未及时、如实向安全生产监督管理部门申报职业病危害”等隐患，并且经新会区安监局责令限期改正后，其仍逾期未改正的违法行为，新会区安监局经调查，依据《安全生产法》第九十四条规定：“生产经营单位有下列行为之一的，责令限期改正，可以处五万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处五万元以上十万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上二万元以下的罚款：……（四）未如实记录安全生产教育和培训情况的……”的规定，对乐盈公司作出责令停产停业整顿，并处六万元罚款的行政处罚；依据《职业病防治法》第七十二条：“用人单位违反本法规定，有下列行为之一的，由安全生产监督管理部门责令限期改正，给予警告，可以并处五万元以上十万元以下的罚款：“（一）未按照规定及时、如实向安全生产监督管理部门申报产生职业病危害的项目的……”的规定，对乐盈公司作出责令限期改正，给予警告，并处六万元罚款的行政处罚。新会区安监局在本案行政处罚中所适用的法律准确。（三）新会区安监局对乐盈公司所作行政处罚决定的办理程序完全符合法律规定。针对乐盈公司存在的安全生产违法行为，新会区安监局完全依据《中国人民共和国行政处罚法》等法律规定的有关案件办理程序，其中于2016年5月26日向乐盈公司送达《行政处罚告知书》及《听证告知书》，分别告知其有向新会区安监局进行陈述和申辩的权利，以及3日内有权要求举行听证的权利。在充分保障了乐盈公司陈述和申辩的权利以及申请听证权利的基础上，新会区安监局才向乐盈公司发出《行政处罚决定书》。因此，新会区安监局作出的本案行政处罚决定完全符合《中国人民共和国行政处罚法》等法律规定的程序要求。（四）乐盈公司的上诉理由不成立。本案中，新会区安监局于2016年4月27日依法向乐盈公司发出SQ新安监管责改[2016]003号《责令限期整改指令书》，该指令书详细记载了乐盈公司需要整改的时间、项目和享有的救济权利等内容，乐盈公司在法定期限内并没有针对该责令限期整改指令提起行政复议或行政诉讼，因此乐盈公司在上诉时才以新会区安监局所作的SQ新安监管责改[2016]003号《责令限期整改指令书》有瑕疵为由请求撤回行政处罚决定是没有事实和法律依据的，该上诉理由不成立。同时，新会区安监��于新安监管罚[2016]48-l号《行政处罚决定书（单位）》中责令乐盈公司停产停业整顿，这并非要求乐盈公司永久停止经营，只是基于乐盈公司的违法行为而依据法律暂时责令其停产停业整顿，目的是要求乐盈公司按照法律规定进行整顿，乐盈公司刻意曲解法律的规定，其该项上诉理由同样不成立。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案系安全生产监督行政处罚纠纷。《安全生产法》第九条第一款规定：“国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。”《职业病防治法》第九条第三款规定：“县级以上地方人民政府安全生产监督管理部门、卫生行政部门、劳动保障行政部门依据各自职责，负责本行政区域内职业病防治的监督管理工作。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责职业病防治的有关监督管理工作。”第七十二条规定：“用人单位违反本法规定，有下列行为之一的，由安全生产监督管理部门责令限期改正，给予警告，可以并处五万元以上十万元以下的罚款：（一）未按照规定及时、如实向安全生产监督管理部门申报产生职业病危害的项目的；……。”新会区安监局作为县级以上安全监管管理部门，享有对违反安全生产法律法规规定以及未按照规定及时、如实向安全生产监督管理部门申报产生职业病危害的项目的违法行为予以行政处罚的法定职权。新会区安监局作出涉案《行政处罚决定书（单位）》，执法主体适格，本院予以确认。根据双方当事人的诉辩意见，本案二审的争议焦点��：新会区安监局作出的涉案《行政处罚决定书》是否合法。《安全生产法》第二十五条第四款规定：“生产经营单位应当建立安全生产教育和培训档案，如实记录安全生产教育和培训的时间、内容、参加人员以及考核结果等情况。”第九十四条第一款规定：“生产经营单位有下列行为之一的，责令限期改正，可以处五万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处五万元以上十万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上二万元以下的罚款：……（四）未如实记录安全生产教育和培训情况的；……。”《职业病防治法》第十六条第二款规定：“用人单位工作场所存在职业病目录所列职业病的危害因素的，应当及时、如实向所在地安全生产监督管理部门申报危害项目，接受监督。”第七十二条规定：“用人单位违��本法规定，有下列行为之一的，由安全生产监督管理部门责令限期改正，给予警告，可以并处五万元以上十万元以下的罚款：（一）未按照规定及时、如实向安全生产监督管理部门申报产生职业病危害的项目的；……。”由此可知，生产经营单位应当建立安全生产教育和培训档案，如实记录安全生产教育和培训的时间、内容、参加人员以及考核结果等情况。生产经营单位未如实记录安全生产教育和培训情况的，县级以上安全监管管理部门应当责令限期改正，生产经营单位逾期未改正的，应当责令停产停业整顿，并根据情节处五万元以上十万元以下的罚款。同时，用人单位的工作场所存在职业病目录所列职业病的危害因素的，应当及时、如实向所在地县级以上安全生产监督管理部门申报危害项目，接受监督，如未按照规定及时、如实申报产生职业病危害的项目的，��县级以上安全监管管理部门责令限期改正，给予警告，可以并处五万元以上十万元以下的罚款。本案中，新会区安监局对乐盈公司进行检查后，就其未建立健全从业人员安全培训档案资料，未及时、如实向安全生产监督管理部门申报职业病危害等多项行为发出限期整改指令，并于整改期限届满后进行整改复查，发现乐盈公司未按照整改指令的要求完成整改，经调查取证，在作出行政处罚前向其送达听证告知书，履行听证告知程序，后作出行政处罚决定并送达乐盈公司并告知其救济的途径，新会区安监局执法程序合法。此外，根据现有证据，乐盈公司在行政程序及庭审中对其存在未建立健全从业人员安全培训档案资料，未及时、如实向安全生产监督管理部门申报职业病危害的行为并无异议，且有新会区安监局提供的两份《现场检查记录》、《责令限期整改指令书》、《整改复查意见书》以及盖有乐盈公司公章的《委托书》、签有乐盈公司安全生产负责人吴某壮名字的《询问笔录》等证据予以证实，证据之间相互印证，新会区安监局认定事实清楚，证据确实、充分。同时，涉案行政处罚认定乐盈公司前述两项行为分别违反了《安全生产法》第二十五条、《职业病防治法》第十六条的规定，根据《安全生产法》第九十四条、《职业病防治法》第七十二条的规定，对乐盈公司分别裁量为责令停产停业整顿、在法定幅度范围内处以罚款60000元；责令限期改正、给予警告在法定幅度范围内处以罚款60000元。最终，新会区安监局决定合并处罚为责令停产停业整顿并罚款120000元，适用法律准确，处罚方式及款额未违反法律规定。乐盈公司主张新会区安监局没有告知其可能产生何种职业病、给予整改的时间太短、询问笔录不符合法定程序、不听取其陈述、申辩意见、针对性执法等，理据不足，本院不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人江门市乐盈金属制品有限公司负担。本判决为终审判决。审　判　长　邓　球审　判　员　陈　健代理审判员　周　奇二〇一七年五月二十六日书　记　员　黄咏仪关注公众号“”