（2016）粤0606行初1076号

裁判日期: 2017-05-25

公开日期: 2018-07-14

案件名称

梁耀华与佛山市顺德区国土城建和水利局水利行政管理(水利)一审行政判决书

法院

佛山市顺德区人民法院

所属地区

佛山市

案件类型

行政案件

审理程序

一审

当事人

梁耀华,佛山市顺德区国土城建和水利局

案由

法律依据

《中华人民共和国行政诉讼法》：第六十九条

全文

广东省佛山市顺德区人民法院行政判决书（2016）粤0606行初1076号原告梁耀华，男，汉族，1944年8月28日出生，住佛山市顺德区。委托代理人黄子健，广东安华理达律师事务所律师。被告佛山市顺德区国土城建和水利局，住所地佛山市顺德区。法定代表人霍兆华，该局局长。委托代理人陈穗，佛山市顺德区国土城建和水利局科员。委托代理人卓文，佛山市顺德区国土城建和水利局科员。原告梁耀华不服被告佛山市顺德区国土城建和水利局政府信息公开行为，于2016年12月2日向本院提起诉讼。本院于同月5日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭,于2017年1月19日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人黄子健，被告的委托代理人陈穗、卓文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，何容、梁妹胜原为大良逢沙村xx队村民，何容于2006年7月去世，梁妹胜于1991年9月去世。原告是何容、梁妹胜的继承人。梁妹胜享有06××78号土地（下称“078号土地”）的权益。根据调查员梁鑑波于1988年11月出具的《宅基地调查表》，以及梁妹胜于1989年10月22日提交的《土地登记申请书》（编号：xx号）显示，该宅基地东至梁跃林，南至杂地，西至梁根胜，北至公路，土地面积213.03㎡。在梁妹胜去世后，何容于1992年7月继承了078号土地及上盖物的权益。梁妹胜享有06××04号土地（下称“504号土地”）的权益。根据权属人为何容、梁妹胜的《房地产权证》（粤房地证字第xx号）附记显示，“遗失土地证号06××04”，以及根据遗失前述土地证的申请书、报纸刊登的遗失公告等，均表明梁妹胜享有504号土地权益的事实。原告作为何容、梁妹胜的继承人，为了解078号土地及504号土地的相关信息，原告于2016年7月21向佛山市顺德区档案馆房地产档案室提出查阅、复制档案材料的申请，并据此查阅、复制了当中的一部分资料（档案号：D4-1-2015-61382）。通过查阅房地产档案室的资料，原告认为梁妹胜、何容享有078号土地及504号土地权益现状的事实明确，但无法据此了解两土地权益（权属）的历史形成过程，故申请顺德区档案馆房地产档案室公开两土地的全部档案资料。顺德区档案馆房地产档案室以078号土地上盖物的产权证（粤房字第××号）由顺德区人民政府核发为由，且认为504号土地所涉年代久远，认为原告可以向顺德区人民政府就两土地的档案申请信息公开。原告于2016年8月5日向顺德区人民政府办公室申��信息公开，并提交了《亲属关系证明》，以及上述可以证明何容、梁妹胜享有两土地权益的文件，据此要求顺德区人民政府办公室信息公开的内容包括：第一项，佛山市顺德区大良街道办事处xx村委会xx土地（土地证号：06××78号）及佛山市顺德区大良街道办事处xx村委会xx土地（土地证号：06××04号）的申请、审核、放线定界情况，两土地使用权初始登记情况及权属情况、宗地图（宗地号、座落、用地面积），两土地地上建筑物的报建（改建）申请、审批文件，两土地的用地许可证和建设许可证，两土地地上建筑物竣工验收情况及房地产权证（证号、权属人、房地座落、房屋建筑面积、宗地图等权证记载的内容）；第二项，涉及两土地的征地、两土地地上建筑物拆迁补偿的文件；第三项，《锦湖镇私人房屋扩建、改建申请表》所在档案的档案材料以及其他与两土地��两土地地上建筑物相关的档案材料。顺德区人民政府于2016年8月24日向原告作出《佛山市顺德区人民政府办公室关于政府信息公开申请的答复》，并告知原告上述第一项申请不属于顺德区人民政府公开范围，告知原告应向被告顺德区国土城建和水利局申请；上述第二项、第三项申请信息表述不清。原告于2016年9月8日向被告提交了《亲属关系证明》，以及上述可以证明何容、梁妹胜享有两土地权益的文件，并据此向被告申请了两次信息公开。被告作出了以下两次具体行政行为：1.被告于2016年9月21日作出顺建息开（2016）209号《政府信息公开告知书》，就原告申请公开“佛山市顺德区大良街道xx村委会xx15号及15号之一的房屋房地产收购协议书（2份）”告知原告应提供相关材料以证明申请事项与其自身存在关联性；2.被告于2016年9月30日作出顺建息开（2016）219号《政府信息公开告知书》，就原告申请公开“大良街道xx村委会xx土地（土地证号：06××78、土地证号：06××04号）的档案资料”告知原告应向顺德区档案馆房地产档案室进行查询。关于顺建息开（2016）209号《政府信息公开告知书》，原告已于2016年10月13日向被告发出《关于：的复函》，明确函告被告，原告提交的证明材料已充分有理。但被告至今仍未向原告公开信息，甚至怠于作出答复，已构成行政不作为。原告认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条及第十三条，原告作为078号土地、504号土地原权属人何容、梁妹胜的继承人，有权了解两土地的权益现状及历史形成过程，两土地权益也涉及到原告切身利益。原告已依法向被告申请了信息公开，按照顺德区人民政府办公室的回复，被告理应履行信息公开的法定义务。因此，原告提起行政诉讼，请求：1.判决撤销被告于2016年9月30日作出的顺建息开〔2016〕219号《政府信息公开告知书》；2.判决被告履行政府信息公开的法定义务，立即向原告公开“大良街道xx村委会xx土地（土地证号：06××04、06××78号）的档案资料”；3.判决被告承担本案诉讼费。原告在庭审中陈述：一、顺德区人民政府办公室是区政府信息公开工作主管部门，原告在向被告申请前已经向办公室进行了申请，办公室明确复函告知原告，应该向被告申请信息公开，故被告首先是办公室确定的承担义务的部门。二、被告的做法已经违反行政合理性原则。理由是：1.区政府部门多达17个，政府办公室告知原告应向被告申请，被告告知原告应向档案局申请，如此来回反复属于行政不当。2.原告申请信息公开的日期是9月8日，国务院办公厅下文的日期是9月18日，即原告当时提起信息公开是合法有据的，如被告认为原告的申请与之后下发的文件有抵触，理应将原告的申请移送有权机关而不是让原告再次申请。3.司法解释第一条立法的目的并非是以所谓指引性告知的形式来规避行政诉讼的风险，按照被告的说法，每个部门均以指引性方式来进行答复，是否意味原告需要进行多达17次的信息公开。4.原告本次申请的是两土地的档案资料，由于原告无法知道档案具体文件，故以宅基地的一般流程所需材料予以申请，被告在本案中认为原告应向档案局申请，但在1077号案中，其又未对此作出反驳，反而承认两协议是由被告保管，由此可见，无论是被告还是档案局都可以将材料提供给被告。5.即使被告只承担指引性义务，也应当保证是正确的指引，显然政府办公室告知被告指向的部门不同，被告无法保证其合理完��了指引性告知义务。6.如本次诉讼法院认为承担信息公开的主体不是被告，原告请法院释明应向哪个部门通过何种方式获取信息。原告向本院提供如下证据：1.行政起诉状原件一份，用以证明原告依法起诉被告，诉求被告撤销顺建息开〔2016〕219号《政府信息公开告知书》并依法公开相关信息。2.亲属关系证明原件一份，用以证明原告是078号土地及504号土地原权属人何容、梁妹胜的继承人。3.宅基地调查表原件一份，土地登记申请书原件一份，继承房屋产权证书原件一份，顺德县房屋产权登记查丈草表原件一份，广东省顺德县房屋产权登记申请书原件一份，房屋所有权证（编号：xx号）原件一份，用以证明原告曾向顺德区档案局房地产档案室查询，梁妹胜享有078号土地的权益，梁妹胜去世后，何容继承了078号土地及上盖物的权��。4.《房地产权证》（证号xx）原件一份，广东省顺德市私人房地产权登记申请书原件一份，遗失声明原件一份，补办土地使用证申请书原件一份，用以证明梁妹胜享有504号土地权益。5.政府信息公开申请收件回执原件一份，佛山市顺德区人民政府办公室关于政府信息公开申请的答复原件一份，用以证明原告依法向顺德区人民政府办公室申请了信息公开。6.网页下载文件原件一份，用以证明顺德区人民政府办公室的职能范围。7.佛山市顺德区国土城建和水利局政府信息公开申请表原件一份，顺建息开〔2016〕209号《政府信息公开告知书》原件一份，用以证明原告向被告依法申请了信息公开。8.佛山市顺德区国土城建和水利局政府信息公开申请表原件一份，顺建息开〔2016〕219号《政府信息公开告知书》原件一份，用以证明原告向被告依法申请了信息公开。9.《关于：〈政府信息公开告知书〉的复函》原件一份，快递单据原件两份，用以证明原告敦请被告依法履行信息公开义务。被告辩称，一、被告具有作出顺建息开〔2016〕219号《政府信息公开告知书》（下称“219号告知书”）的法定职权。《政府信息公开条例》第四条规定：“各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构（以下统称政府信息公开工作机构）负责本行政机关政府信息公开的日常工作。政府信息公开工作机构的具体职责是：（一）具体承办本行政机关的政府信息公开事宜……”因此，被告作为县区级政府部门，对原告梁耀华要求公开的政府信息申请，有权作出219号告知书。二、被告作出219号告知书事实清楚、法律依��正确、程序合法。原告梁耀华于2016年9月8日向被告申请公开“大良街道xx村委会xx土地（土地证号为06××04、06××78）的档案材料”等政府信息，并提交以下材料：1.梁耀华的身份证复印件；2.亲属关系证明；3.房地产权证存根（粤房地证字第xx号）；4.房屋所有权证（粤房字第××号）。被告受理申请后，认为原告申请公开的政府信息内容属于不动产登记业务查询事项，被告已分别于1992年和2015年8月将该2宗土地档案资料移交顺德区档案局。根据《政府信息公开条例》第十七条、《物权法》第十八条、《不动产登记暂行条例》第二十七条和第二十八条、《不动产登记暂行条例实施细则》（国土资源部令第63号）第九十七条至第一百零二条的规定，参照《国务院信息公开办的答复》（国办公开��函[2016]206号）,法律、法规对不动产登记信息的公开权限另有规定，原告如需获取该类政府信息的，可直接到国家档案馆按照相关规定查阅，遂于2016年9月30日作出“219号告知书”，告知原告梁耀华可根据《不动产登记暂行条例》及《不动产登记暂行条例实施细则》的相关规定，前往顺德区档案局房地产档案室查询，并将告知书邮寄送达原告。三、被告作出219号告知书的行为不属于行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）第一条第二款规定：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”。被告作出219号告知书的行为属于指引性告知行为，并��会对申请人的权利义务产生实际的影响，不属于行政诉讼受案范围，原告的起诉没有事实和法律依据。综上所述，被告有权作出219号告知书，且认定事实清楚、法律依据正确、程序合法，被告作出219号告知书的行为不属于行政诉讼的受案范围，请求法院依法驳回原告的起诉。被告向本院提供其作出具体行政行为的证据如下：1.申请人申请信息公开提交的材料：(1)梁耀华的身份证复印件（1页）；(2)亲属关系证明（1页）；(3)房地产权证存根（粤房地证字第xx号）（2页）；(4)房屋所有权证（粤房字第××号）(3页)。用以证明原告申请公开“大良街道逢沙村委会逢沙大道土地（土地证号为06××04、06××78）的档案材料”的信息，被告受理其申请符合法律规定。2.顺建息开〔2016〕219号《政府信息公开告知书》原件及邮寄送达快递单复印件一份（3页），用以证明被告依法作出219号告知书并邮寄送达给原告，事实清楚、程序合法。3.证明原件（1页），《顺德区机构编制委员会关于印发的通知》（顺机编[2013]12号）（5页），用以证明原告向被告申请公开的大良街道xx村委会xx土地（土地证号为06××78、06××04）的两宗档案材料已分别于1992年和2015年8月移交给区档案局房产档案室，区档案局房产档案室有接收、保管房地产档案和对外提供房产档案利用服务的职能，被告指引其到区档案馆房地产档案室依照相关规定进行查询是正确的。被告向本院提供如下法律、法规、规章、文件依据：1.国务院办公厅政府信息与政务公开办公室对《关于不动产登记资料依申请公开问题的函》的答复（国办公开办函[2016]206号）（1页）。2.《政府信息公开条例》第四条、第十七条。3.《中华人民共和国物权法》第十八条。4.《不动产登记暂行条例》第二十七条、第二十八条。5.《不动产登记暂行条例实施细则》第九十七条至第一百零二条。6.《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）第一条。用以证明相关法律、法规、规章及规范性文件对不动产登记信息的公开权限另有规定，原告申请公开土地证号06××78、06××04的两宗不动产档案材料属不动产登记业务查询事项。经庭审质证，本院对以上证据作如下确认：原告提供的证据1、2、8，证据真实、来源合法，与本案具有关联性，本院予以采纳。原告提供��证据3-5，被告对其真实性没有异议，本院对其真实性予以确认。原告提供的证据6、7、9，与本案被诉行政行为不具有关联性，本院不予采纳。被告提供的证据1-3，证据真实，来源合法，与本案具有关联性，本院予以采纳。被告提供的法律、法规、规章、文件依据，是否适用于本案，将在后文阐述。经审理查明,2016年9月8日，原告向被告提交政府信息公开申请，请求公开、复制、查阅“佛山市顺德区大良街道办事处xx村委会xx土地（土地证号：06××04、06××78）的档案材料，包括（1）上述两土地的申请、审核、放线界定情况，两土地使用权初始登记情况及权属情况，宗地图（宗地号、坐落、用地面积）；（2）两土地地上建筑物的报建（改建）中的审批文件，两土地的用地许可证和建设许可证，两土地地上建筑物竣工验收情况及房地产权证（证号、��属人、房地坐落、房屋建筑面积、宗地图等权证记载的内容）”，并提交以下材料：1.原告的身份证复印件及申请书；2.亲属关系证明；3.房地产权证存根（粤房地证字第xx号）；4.房屋所有权证（粤房字第××号）。经核查，土地证号为06××04、06××78的两宗不动产登记档案材料已分别于1992年和2015年8月移交佛山市顺德区档案馆房地产档案室。2016年9月30日，被告对原告作出顺建息开〔2016〕219号《政府信息公开告知书》，告知原告查询上述不动产登记信息，可根据《不动产登记暂行条例》及《不动产登记暂行条例实施细则》的相关规定，前往区档案关房地产档案室查询，并告知原告该档案室的地址和联系电话。原告收到了上述《政府信息公开告知书》。原告不服，向本院提起行政诉讼。本院认为，本案的争议焦点是：一、被告所作顺建息开〔2016〕219号《政府信息公开告知书》是否属于行政诉讼受案范围，原告起诉是否符合法定起诉条件；二、对原告的政府信息公开申请，被告对原告作出的顺建息开〔2016〕219号《政府信息公开告知书》是否合法，原告的诉讼请求应否得到支持？关于争议焦点一。根据《政府信息公开条例》第四条的规定，被告作为地方人民政府部门，对当事人的政府信息公开申请具有作出处理和答复的职责。被告对原告所作顺建息开〔2016〕219号《政府信息公开告知书》，告知原告相应的不动产登记信息的查询机关和联系方式，对原告的权利义务产生了实际影响，属于行政诉讼受案范围。被告认为该告知书对原告的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围，理由不成立，本院不予支持。关于争议焦点二。首先，程序方面。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条规定：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。申请公开的政府信息涉及第三方权益的，行政机关征求第三方意见所需时间不计算在本条第二款规定的期限内”，第二十六条中规定：“行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供”。本案中，被告2016年9月8日在收到原告提交的政府信息公开申请后，经调查核实，于同月30日对原告作出顺建息开〔2016〕219号《政府信息公开告知书》并送达给原告，没有超过《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条所规定的15个工作日的答复期限，符合上述法规规定，��序合法。其次，内容方面。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条对行政机关处理政府信息公开申请的方式作了明确规定。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充”。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定”。《国务院办公厅关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》（国办发〔2008〕36号）第（八）项规定：“已经移交档案馆及档案工作机构的政府信息的管理，依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行。”参照国务院办公厅政府信息与政务公开办公室对《关于不动产登记资料依申请公开问题的函》的答复意见（国办公开办函[2016]206号），不动产登记资料查询，属于特定行政管理领域的业务查询事项，当事人依据《政府信息公开条例》申请这类业务查询的，告知其依据相应的法律法规规定办理。本案中，原告申请公开、复制、查阅的土地证号为06××04、06××78的两宗不动产登记档案材料已分别于1992年��2015年8月移交佛山市顺德区档案馆房地产档案室。被告对原告作出顺建息开〔2016〕219号《政府信息公开告知书》，告知原告查询上述不动产登记信息，可根据《不动产登记暂行条例》及《不动产登记暂行条例实施细则》的相关规定，前往区档案馆房地产档案室查询，并告知原告该档案室的地址和联系电话，具有相应的事实和法律依据。原告请求撤销被告所作涉案《政府信息公开告知书》，并提出其他诉讼请求，理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告梁耀华的诉讼请求。本案受理费50元（原告已预交），由原告梁耀华负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。（此页无正文）审　判　长　　刘晓霞人民陪审员　　范惠贞人民陪审员　　高莹莹二〇一七年五月二十五日书　记　员　　孔令锋搜索“”