（2017）豫1522行审283号

裁判日期: 2017-05-24

公开日期: 2018-07-19

案件名称

光山县国土资源局、周林友执行裁定书

法院

光山县人民法院

所属地区

光山县

案件类型

行政案件

审理程序

其他

当事人

光山县国土资源局,周林友,周宪党,周修良

案由

法律依据

《中华人民共和国行政强制法》：第五十八条第一款；最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释：第九十三条

全文

河南省光山县人民法院执 行 裁 定 书(2017)豫1522行审283号申请执行人光山县国土资源局，单位代码00609720-2。法定代表人丁文生，男，该局局长。委托代理人付明志，男，该局工作人员。被执行人周林友，男，住，系该组村民。被执行人周宪党，男，住，系该组村民。被执行人周修良，男，住，系该组村民。申请执行人光山县国土资源局向本院申请强制执行光国土资罚决字（2016）第185号行政处罚决定。本院依法进行了审查，本案现已审查终结。申请执行人在处罚中认定，被执行人在未经县级以上人民政府批准，未取得合法有效用地手续的情况下，擅自占用白雀镇双轮村周湾组322㎡土地建房（其中周修良98㎡；周林友、周宪党每人均占112㎡）。该宗地占地类型为一般耕地，用地符合土地利用总体规划。其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款之规定，已构成非法占地。申请执行人依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条及《河南省实施办法》第六十六条之规定，作出了光国土资罚决字（2016）第185号行政处罚决定：责令被执行人自接到处罚决定书之日起十五日内退还非法占用的土地；没收被执行人在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施；处罚款3220元（其中周修良980元；周林友、周宪党每人均1120元）。该决定书已依法送达。审查查明，申行人在处罚中认定的事实基本属实。在法定期间期限内被执行人未申请复议，也未提起诉讼，该行政处罚决定书已发生法律效力。申请执行人向被执行人送达了催告通知书，被执行人仍未履行义务。另查明，被执行人均系白雀镇双轮村周湾组村民。被执行人的违法建筑在处罚时地基建完，在申请执行人向本院申请执行前已经完成建设。本院认为，任何法的制定和实施皆有民生考量，《中华人民共和国土地管理法》也不例外。该法针对不同的违法主体，规定了不同的处罚措施，实践中执法机关应准确的把握立法的本意，以利法律准确得以实施。该法第七十六条是针对未经批准或者采取欺骗手段骗取批准或者超过批准的数量非法占用土地的处罚的一般性规定，其违法主体涵盖了单位和个人。此条规定的违法行为概括起来主要包括以下情形：(1)建设单位或者个人未经用地审批或者采取欺骗手段骗取批准而占用土地的；(2)举办乡镇企业未经批准使用农民集体所有的土地的；(3)乡(镇)、村公共设施和公益事业建设未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，占用农民集体所有的土地进行建设的；(4)建设项目施工和地质勘查未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的；(5)城镇非农业户口的居民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，占用土地建住宅的;涉及农用地改为建设用地，未取得农用地转用审批或者采取欺骗手段骗取农用地转用审批的，等。此外，根据本条第二款的规定，属于超过批准的数量占用土地的，多占的土地以非法占用土地论处，因而，建设单位或者个人的这种超占行为，也构成本条规定的违法行为。针对上述规定的违法行为，土地行政主管部门应分别情况，依法作出行政处罚（含罚款），还有义务将案件相关材料移交，让相关人员承担行政处分和刑事责任（含罚金）。该法第七十七条是对农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准或者超过批准的数量非法占用土地建住宅的处罚的规定。此条规定的违法行为就是违反《土地管理法》第六十二条规定的行为，包括1.农村村民建房的住宅用地未经乡(镇)人民政府审核及县级人民政府批准的行为；2.农村村民占地建住宅，对涉及占用农用地的，未办理或者采取欺骗手段办理农用地转用审批手续的行为；3.农村村民骗取批准，占地建住宅的行为。骗取批准，在实际生活中可以表现为许多不同的方式，例如，故意弃耕，以使耕地荒芜，然后将耕地谎称为非农用地，以此“绕”过农用地转用审批，这种行为应当属于骗取批准的行为。此外，根据本条的规定，对超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占土地建房的，以非法占用土地论处。因此，农村村民超占土地建住宅的，也是本条规定的违法行为。对上述农村村民的违法行为的处罚只规定了“限期拆除”的行政处罚方式（“责令退还土地”是行政命令的一种而非行政处罚），并且没有规定“罚款”，由此可见，如果适用本条法律必须把握：第一是违法主体必是“农村村民”，如果是“城镇非农户口的居民”或“单位”应该适用该法第七十六条；第二、违法行为必须是“建住宅”，如果是农村村民建企业、办工厂，也应适用该法第七十六条；第三、适用本条进行处罚，只能是“限期拆除”且不能同时处以罚款。由上述分析可知，相对于《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的一般性规定，该法第七十七条是“农村村民”作为一类特殊违法主体“非法占用土地建住宅”的特殊规定，两者是一般条款和特殊条款的关系，因此对村民非法占用土地建住宅这种违法行为的处罚在适用上很显然要依照《中华人民共和国立法法》第八十三条“特别法优于一般法”的规定，优先适用第七十七条规定。《中华人民共和国土地管理法》只所以有第七十六条和第七十七条的分别规定，立法时是经过充分的利益考量的。这是农村耕地保护的需要，更是农村民生保护的需要。对违法占用集体土地新建住房的农村村民，由于对国家的土地法规和政策不熟悉和不了解，倾其所有建起一栋房屋，有的甚至为此负债累累。如果采取“没收“的处罚方式，势必会引起被执行人产生极大的抵触情绪，影响社会的和谐稳定。因此该法对此类违法主体规定了“限制拆除”的处罚方式，拆除的对象包括地基和主体。之所以这样规定，是因为《中华人民共和国土地管理法》的一些中央和地方配套法规、规章对“限制拆除”处罚规定了辅助执法手段，用以防止违法行为的继续，防止违法结果的扩大，如《土地监察暂行规定》第十四条第一款第四项规定“对依法受到期限拆除新建的建筑物和其他设施处罚但继续施工的单位和个人的设备、建筑材料等予以查封”；又如《河南省土地监察条例》第三十条第一款规定“对依法受到限期拆除新建建筑物和其他设施处罚的单位和个人，继续施工的，土地管理部门有权制止，对继续施工的设备、建筑材料予以查封”，有了上述措施，土地管理部门在发现农村村民违法行为后，只要不是在实施罚款后放任违法行为继续，而是积极采取上述措施，就能使违法建筑不成为既成事实，违法结果不会扩大，就会最大限度减轻违法的农村村民因违法行为产生的损害。《中华人民共和国土地管理法》第七十七条对农村村民此种违法行为没有采取罚款的行政处罚，不以罚款为目的也是基于对农村村民民生的保护考量。具体到本案中，被执行人非法占用土地建住宅事实清楚，但申请执行人在执法中对土地保护和民生考量不足，没有及时依法依规采取措施；特别是在处罚中适用《中华人民共和国土地管理法》第七十六条作出“没收”的处罚，是错误的。依据《中华人民共和国行政强制法》第五十八条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十三条之规定，裁定如下：对光山县国土资源局作出的光国土资罚决字（2016）第185号行政处罚决定不准予执行。申请执行人如不服本裁定，可以在收到裁定书之日起十五日内，通过本院向信阳市中级人民法院申请复议，也可以直接向信阳市中级人民法院申请复议。审　判　长　　左忠志助理审判员　　鲁冬冬人民陪审员　　陈德谟二〇一七年五月二十四日书　记　员　　方曾明 来源：百度搜索“”