（2016）湘0281行初48号

裁判日期: 2017-05-24

公开日期: 2017-10-25

案件名称

原告ＸＸ诉被告醴陵市明月镇人民政府不履行法定职责一案一审行政判决书

法院

醴陵市人民法院

所属地区

醴陵市

案件类型

行政案件

审理程序

一审

当事人

ＸＸ,醴陵市明月镇人民政府

案由

法律依据

《中华人民共和国农村土地承包法》：第二条，第五十一条第一款；《中华人民共和国行政诉讼法》：第六十九条

全文

湖南省醴陵市人民法院行政判决书（2016）湘0281行初48号原告ＸＸ，男，汉族，1969年1月2日生，住湖南省醴陵市明月镇汪家垅村长塘组**号，公民身份号码：4302811969********。被告醴陵市明月镇人民政府，单位地址：醴陵市明月镇。法定代表人张铝，镇长。本次诉讼负责人程正良，醴陵市明月镇人民政府副镇长。委托代理人黄军良，男，汉族，1964年10月2日生，住湖南省醴陵市嘉树乡枫林村双桂组**号，公民身份号码：4302811964********。委托权限：特别授权，即承认、放弃、变更请求，进行调解、和解。原告ＸＸ诉被告醴陵市明月镇人民政府不履行法定职责一案，本院于2016年11月16日立案后，依法向被告醴陵市明月镇人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。期间因原告ＸＸ受到刑事处罚被判处拘役五个月，无法参加本案诉讼，本院于2017年4月6日中止了本案诉讼。原告刑满释放后口头向本院申请恢复案件审理，2017年5月11日，本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告ＸＸ，被告醴陵市明月镇人民政府本次诉讼负责人程正良及委托代理人黄军良到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，2009年4月18日原告与汪家垅村、申明村的各组及明月镇人民政府一起签订了《湖南省醴陵市大障镇争光林场承包协议合同》，原告取得争光林场的整体承包经营使用权。2014年2月1日发生森林火灾，烧毁杉林，2014年3月18日，原告取得林木采伐许可证，原告有权砍伐树木。2014年2月3日下午起汪桂山等开始侵权不断砍伐树木，原告不断的报警。从2014年2月3日起原告多次口头和书面向大障镇人民政府领导报告汪桂山侵权一事，要求政府对争光林场林地使用权争议进行调解处理，可政府没有作出处理决定。2014年3月14日，原告为了争光林场林地使用权争议一事到醴陵市信访局上访，并于当日向大障镇人民政府递交了《大障镇争光林场林地使用权争议调解处理申请书》，请求政府作出具体的处理决定。2014年6月15日上午，大障镇政府委派工作人员在汪家垅村委会组织调解，但调解未果。2014年9月1日，由于政府对争光林场林地使用权争议没有及时作出处理，汪桂山等持刀阻拦原告运树下山，与原告发生了刑事案件。三年来原告多次去醴陵市信访局上访，要求信访局督促镇政府对争光林场林地使用权争议作出具体的处理决定，镇政府至今也没有向原告和醴陵市信访局作出书面答复。请求法院判令明月镇人民政府履行法定职责，对争光林场林地使用权争议作出具体的处理决定。原告向本院提交了以下证据：证据1、2009年3月28日签订的《湖南省醴陵市大障镇争光林场转让承包协议书》，拟证明原大障镇人民政府同意汪书文将争光林场的林地使用权整体转让给原告；证据2、2009年4月18日签订的《湖南省醴陵市大障镇争光林场承包协议合同》，拟证明原告依法取得争光林场的整体林地使用权；证据3、2012年2月8日申请的《大障镇争光林场权属证明》，拟证明原告依法取得的林木权权属没有争议；证据4、2013年8月14日申请采伐树木的《报告》，拟证明原告依法取得林地使用权没有争议；证据5、2013年9月4日取得的《林木采伐许可证》，拟证明原告合法取得林地使用权；证据6、2014年2月4日申请采伐树木的《报告》，拟证明原告合法取得林地使用权；证据7、2014年3月18日取得的《林木采伐许可证》，拟证明原告合法取得林地使用权；证明8、2014年3月14日申请的《大障镇争光林场林地使用权争议调解处理申请书》，拟证明原告取得的林地使用权发生了争议；证明9、2016年5月30日和11月2日醴陵市信访局开具的信访条2张，拟证明原告取得的争光林场林地使用权发生争议；证据10、2016年11月8日明月镇人民政府回复的《关于明月镇争光林场林地使用权争议调解处理的说明》，拟证明被告只作调解没有作出处理决定，没有履行法定职责；证据11、2016年11月9日汪家垅村村民委员会出具的《关于争光林场林地使用权争议调解处理的情况说明》，拟证明被告只作调解没有作出处理决定，没有履行法定职责。证据12，湖南省醴陵市人民法院（2016）湘0281民初1410号民事判决书，拟证明原告于2009年4月18日签订的《湖南省醴陵市大障镇争光林场承包协议合同》合法有效。被告醴陵市明月镇人民政府辩称，一、原马恋镇人民政府于2002年4月12日将争光林场森林抚育管理权承包给汪家垅村汪初夫、汪书文、汪开科、汪桂山、汪中爱、汪长全六位村民，承包期自2002年4月15日至2022年4月14日止，为20年。2009年3月28日之前，六位村民中有五人同意（汪桂山不同意）将承包的争光林场转让给汪书文，再由汪书文转让给原告ＸＸ，并签订了转让承包协议。同年4月18日，原告ＸＸ又与汪家垅村委会、申明村委会所涉及16个村民小组签订了承包协议合同。2010年10月间，ＸＸ与原承包人汪桂山为承包权属发生争议，在ＸＸ组织挖机修路、挖界过程中造成汪桂山摔伤住院治疗，花医疗费近万元。后经醴陵市林业公安、醴陵市人民法院、汪家垅村委会一同调解，由ＸＸ给付汪桂山医疗费8千元。二、2013年8月14日林场发生火灾，同年9月4日原告ＸＸ书面申请取得《森林采伐许可证》，2014年2月间原告为砍伐杉树再与汪桂山发生纠纷，汪桂山伤后住院。同年3月14日ＸＸ向大障镇人民政府书面申请调解，大障镇政府委派了分管林业的党委委员程正良、司法所汪细许于2014年6月15日在汪家垅村村委会召集当事人双方和村书记、村主任一同调解未果（汪桂山住院治疗未参加）。根据镇村两级参加调解人的说明，均对该纠纷只有调解权，没有处理决定权。三、2014年2月间，汪桂山受伤后向人民法院提起了要ＸＸ承担刑事附带民事的诉讼，人民法院受理后作出了判决。综上所述，是权属纠纷造成当事人汪桂山两次受伤，该承担全部法律责任的是原告。人民政府的职能是服务机构，只有调解权，对原告提出的林地使用权没有作出具体决定的责任，应该是县级人民政府或人民法院才有权作出裁定和决定。根据行政诉讼法的有关规定，依法请予驳回原告的诉讼请求。被告醴陵市明月镇人民政府未向本院提交证据。经庭审质证，被告对原告提交的全部证据均无异议。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。经审理查明，原醴陵市马恋镇人民政府（之后因区划调整合并为醴陵市大障镇人民政府，2015年醴陵市大障镇人民政府因撤乡并镇与醴陵市贺家桥乡人民政府合并成立醴陵市明月镇人民政府）于2002年将争光林场森林抚育管理权承包给汪家垅村的汪初夫、汪书文、汪开科、汪桂山、汪中爱、汪长全六位村民。之后，汪初夫、汪书文、汪开科、汪中爱、汪长全同意（汪桂山不同意）将共同承包的争光林场转让给汪书文，再由汪书文转让给原告ＸＸ。2009年3月28日，原告ＸＸ与汪书文签订了《湖南省醴陵市大障镇争光林场转让承包协议书》，协议约定汪书文将争光林场林地经营管理权及使用权和林场所有财产全部转让给ＸＸ承包经营管理使用，承包期为2002年至2022年，转让价格为12000元，林场所出售树木分红按原协议10%分到各组，其他所有未订事宜均按与马恋镇政府2002年争光林场承包协议书为准。2009年4月18日，原告ＸＸ（乙方）与汪家垅村委会、申明村委会及两村下属的象形组、洋山组等16组（甲方）签订了《湖南省醴陵市大障镇争光林场承包协议合同》，合同约定甲方以争光林场内所有山地和林场所有财产，全部承包给乙方即原告ＸＸ，乙方拥有承包经营管理使用权，承包期为2009年至2069年12月31日，乙方在砍伐树木前，必须村组负责人到场，商议分红后才可砍伐。原醴陵市大障镇人民政府在上述协议书和合同上均加盖了公章。2013年8月和2014年2月，原告两次向林业部门申请采伐争光林场树木，均取得林木采伐许可证。2014年2月开始，原告与汪桂山因为采伐争光林场的树木多次发生纠纷。2014年3月14日，原告ＸＸ向原大障镇人民政府书面申请调解处理ＸＸ与汪桂山之间关于争光林场林地使用权的争议。原大障镇政府委派了分管林业的党委委员程正良、司法所汪细许组织当事双方、村干部等人进行调解，调解未果之后，原大障镇政府认为镇政府对该纠纷只有调解权，没有处理决定权，没有对ＸＸ和汪桂山之间的争议作出处理决定。之后，原告ＸＸ向醴陵市信访部门上访要求政府出面解决争议。醴陵市明月镇人民调解委员会和醴陵市明月镇汪家垅村村民委员会均出具说明，均认为明月镇政府对林地使用权争议只有调解权，没有处理决定权，故明月镇政府至今对争光林场林地使用权争议没有作出具体的处理决定。2016年6月，原告向本院起诉醴陵市明月镇汪家垅村村民委员会、醴陵市明月镇申明村村民委员会、醴陵市明月镇人民政府，要求确认《湖南省醴陵市大障镇争光林场承包协议合同》有效。2016年12月2日，本院作出（2016）湘0281民初1410号民事判决书，确认ＸＸ与醴陵市明月镇汪家垅村村民委员会、醴陵市明月镇申明村村民委员会于2009年4月18日签订的《湖南省醴陵市大障镇争光林场承包协议合同》有效。2016年11月16日，原告ＸＸ向本院提起行政诉讼，请求法院判令明月镇人民政府履行法定职责、对原告承包的争光林场林地使用权争议作出具体的处理决定。本院认为，原告ＸＸ通过与案外人汪书文签订转让承包协议获得争光林场的承包经营权，再通过与争光林场所属村组签订承包协议合同进一步明确原告对争光林场拥有承包经营管理使用权，原告与发包方即争光林场所属村组按协议分成收益，因此，原告ＸＸ与案外人汪桂山之间的纠纷实际上系因农村土地承包经营权转包引起的纠纷。《中华人民共和国农村土地承包法》第二条规定，本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。《中华人民共和国森林法》规定了乡级人民政府有权处理决定个人之间发生的林木所有权和林地使用权争议，而《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定乡级人民政府有权调解因土地承包经营发生的纠纷，未赋予乡级人民政府处理决定权。《农村土地承包法》是关于农村土地的新的规定，而《森林法》相对于《农村土地承包法》来讲，是关于森林资源的旧法的规定，根据法的适用规则之一新法优于旧法，本案应当适用《农村土地承包法》的相关规定。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。根据该规定，因土地承包经营发生纠纷，乡镇人民政府仅有权予以调解解决，无权作出行政处理决定。因此，被告作为乡镇人民政府对原告与案外人汪桂山之间的林地承包经营权纠纷仅可以调解，无权作出具体的处理决定。至于原告与案外人汪桂山之间的纠纷，在调解不成的情况下，当事人可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，根据《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条的规定，农村土地承包仲裁委员会调解仲裁的农村土地承包经营纠纷包括因农村土地承包经营权转包、出租、互换、转让、入股等流转发生的纠纷；当事人也可以向人民法院起诉，根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》(法释［2005］6号)第一条第三项的规定，农村土地承包经营权流转纠纷，属于人民法院应当依法受理的范围。因此，原告与案外人汪桂山之间的纠纷可以通过上述法律或者司法解释规定的途径予以解决，而非将林地承包经营权纠纷转化为林地使用权争议要求乡镇人民政府作出处理决定。综上，原告关于要求判令明月镇人民政府履行法定职责、对原告承包的争光林场林地使用权争议作出具体处理决定的诉求，本院不予支持。另外，需要指出的是，被告作为乡镇人民政府，理应明确自身在处理农村土地承包经营权纠纷和土地权属争议纠纷中的职责定位，正确行使行政职权，以免再发生不必要的争议。据此，依照《中华人民共和国农村土地承包法》第二条、第五十一条和《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告ＸＸ的诉讼请求。案件受理费50元，由原告ＸＸ承担。如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省株洲市中级人民法院。提起上诉的，应在递交上诉状后七日内，按照不服本判决部分上诉请求数额向株洲市中级人民法院缴纳案件受理费。现金缴纳的，直接向农业银行株洲市荷塘支行驻株洲市中级人民法院收费点缴纳。汇款或转账的，开户行：农业银行株洲市荷塘支行，收款单位：代收法院诉讼费财政专户，帐号：18-161101040002686。逾期未缴纳的，将承担按自动撤回上诉处理的后果。审　判　长　张　慎代理审判员　游　双人民陪审员　吴同玉二〇一七年五月二十四日书　记　员　刘　丽附本案法律条文：《中华人民共和国农村土地承包法》第二条本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。第五十一条因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。关注公众号“”