（2016）苏01行初680号

裁判日期: 2017-05-23

公开日期: 2017-06-26

案件名称

袁同华、宋家明等与南京市六合区人民政府、南京市人民政府一审行政判决书

法院

江苏省南京市中级人民法院

所属地区

江苏省南京市

案件类型

行政案件

审理程序

一审

当事人

袁同华,宋家明,沈朝财,王荣兰,杨太成,南京市六合区人民政府,南京市人民政府

案由

法律依据

《中华人民共和国行政诉讼法》：第六十九条

全文

江苏省南京市中级人民法院行政判决书（2016）苏01行初680号原告袁同华，男，1971年8月31日生，汉族，户籍地南京市沿江工业开发区，现住南京市。原告宋家明，男，1952年7月16日生，汉族，户籍地南京市沿江工业开发区，现住南京市。原告沈朝财，男，1952年9月6日生，汉族，户籍地南京市沿江工业开发区，现住南京市。原告王荣兰，女，1963年8月26日生，汉族，户籍地南京市沿江工业开发区，现住南京市。原告杨太成，男，1965年3月1日，汉族，户籍地南京市沿江工业开发区，现住南京市。上列五原告的委托代理人张琨，北京在明律师事务所律师。被告南京市六合区人民政府，住所地南京市六合区雄州镇南路268号。法定代表人戴华杰，南京市合区人民政府区长。委托代理人冯珉，南京市合区人民政府办公室工作人员。被告南京市人民政府，住所地南京市玄武区北京东路41号。法定代表人缪瑞林，南京市人民政府市长。委托代理人申士清、朱正，南京市人民政府法制办公室工作人员。原告袁同华、宋家明、沈朝财、王荣兰、杨太成不服被告南京市六合区人民政府（以下简称六合区政府）作出的政府信息公开答复以及被告南京市人民政府（以下简称市政府）的行政复议决定，于2016年12月21日向本院提起行政诉讼。本院于2016年12月29日收到其邮寄的起诉材料并于同日立案，本院在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年3月9日公开开庭审理了本案。原告袁同华、宋家明、王荣兰、杨太成及五原告共同的委托代理人张琨，被告六合区政府的委托代理人冯珉，被告市政府的委托代理人朱正到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告六合区政府于2016年5月12日就五原告申请公开的“2010年，长芦片区社会主义新农村环境整治工程，葛桥八组、普桥十组房屋拆迁安置房屋”政府信息公开申请作出政府信息公开申请答复（以下简称《答复》），认为：1、根据政府信息公开条例的规定，政府信息由制作或保存该政府信息的行政机关负责公开，六合区政府未制作、保存原告方申请公开的政府信息。2、原告方于2016年4月24日就相同的内容向六合区政府长芦街道办事处（以下简称长芦街道办事处）申请政府信息公开。长芦街道办事处向宋家明、沈朝财、王荣兰、杨太成告知其申请的政府信息不存在，向袁同华告知其申请政府信息公开的行为系滥用申请权，不符合政府信息公开条例关于保障社会公众依法获知政府信息的立法目的。3、五原告明知其申请政府信息的公开机关为长芦街道办事处，再向六合区政府申请公开相同的信息，属于滥用信息公开申请权的行为，不符合政府信息公开条例关于保障社会公众依法获取政府信息的立法目的。五原告不服该《答复》，向市政府申请行政复议。市政府于2016年11月28日作出《行政复议决定》（[2016]宁行复第87号，以下简称《决定》），维持六合区政府作出《答复》的行政行为。原告袁同华、宋家明、沈朝财、王荣兰、杨太成诉称，六合区政府作出的《答复》存在以下违法之处：长芦街道办事处于2010年9月26日作出的《关于南京化学工业园区内化工企业周围群众房屋拆迁的请示》（六长街字[2010]49号）中明确房屋拆迁补偿的政策：执行六合区政府“六政发[2005]19号”文件。六合区政府作出《区政府关于同意长芦片区环境综合整治工程实施非征地拆迁的批复》（六政复[2010]36号）同意长芦街道办事处按照“六政发[2005]19号”文件进行拆迁补偿安置。即六合区政府作为对原告房屋实施拆迁行政行为的批准机关，原告的政府信息公开申请事项系六合区政府职责范围内的政府信息，六合区政府应当告知原告获取该政府信息的方式和途径。六合区政府作出的《答复》无事实和法律依据，违反了政府信息公开条例的有关规定，损害了原告的合法权益。市政府作出的《决定》，维持六合区政府作出的《答复》，属认定事实错误，适用法律法规错误。请求法院依法判决撤销六合区政府作出的《答复》及市政府作出《决定》。原告袁同华、宋家明、沈朝财、王荣兰、杨太成向本院提交了以下证据：1、《政府信息公开申请表》，证明五原告向被告六合区政府申请公开案涉地块房屋拆迁安置方案信息。2、《政府信息公开申请答复书》，证明被诉行政行为存在且违法。3、《关于南京化学工业园区内化企业周围群众房屋拆迁的请示》（六长街字[2010]49号）、《区政府关于同意长芦片区环境综合整治工程实施非征地拆迁的批复》（六政复[2010]36号）、《南京市六合区人民政府关于长芦片区社会主义新农村环境整治工程房屋拆迁的通告》、南京市国土资源局化学工业园分局、长芦街道办事处于2010年10月12日作出的《房屋拆迁公告》，证明案涉地块的拆迁由六合区政府批准，被告六合区政府为原告申请公开的信息的制作者或保存者。4、南京市国土资源局《信息公开不存在告知书》（宁国土资公开告知[2012]20号），证明原告向南京市国土资源局申请过本案所涉及的房屋拆迁安置方案，该局告知原告向六合区政府申请公开该文件。5、《行政复议申请书》、《行政复议决定书》（[2016]宁行复第87号），证明原告申请行政复议，被诉《决定》违法。6、五原告的《房屋拆迁安置补偿协议》及四张附表、“六甲社区2009年分田到户表”、杨太成的《承包经营权证书》、袁传书的《村镇房屋所有权证》和《土地使用证》、长芦街道办事处六甲社区居委会出具的袁传书与袁同华系父子关系的《证明》，证明五原告与本案所涉的信息有利害关系，五原告具有本案原告诉讼主体资格。被告六合区政府辩称，1、六合区政府在法定期限内对原告的政府信息公开申请作出《答复》，该《答复》合法，已经履行了法定职责，程序合法。2、原告袁同华明知其申请政府信息的公开机关，且明知其申请的政府信息不存在，再和其他4名原告向六合区政府申请公开政府信息，其目的并非为了获取相关政府信息，属于滥用政府信息公开申请权行为，不符合政府信息公开条例的立法宗旨和目的。3、行政诉讼的目的在于公民、法人和其他组织认为行政机关或机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益时，向其提供权利救济的渠道。原告在明知其申请政府信息的公开机关，向非公开义务机关提出政府信息公开申请，且明知其申请的政府信息不存在后，并就《答复》提起行政诉讼，请求法院责令六合区政府公开本不存在的信息，缺乏诉的利益，耗费行政资源，增加司法运行成本，该起诉不符合行政诉讼法保障公民、法人和其他组织合法权益的立法目的，不符合法定起诉条件。请求法院依法驳回原告的起诉。被告六合区政府向本院提交了以下证据：1、《政府信息公开申请表》，证明五原告申请公开的政府信息的内容。2、《政府信息公开申请答复书》，证明六合区政府的《答复》符合法律法规的规定。3、邮寄凭证，证明六合区政府作出《答复》的程序合法。4、五原告就同一信息向长芦街道办事处提交的《政府信息公开申请表》。证据5、长芦街道办事处作出的《政府信息公开申请答复书》两份。证据6、邮寄凭证。证据4-6证明申请人明知其申请的信息不存在。被告市政府辩称，1、根据中共南京市委、市政府印发的《关于实施综合改革工程的意见》，自2012年5月14日起，六合区长芦街道已整建制由南京化学工业园区委托管理。且根据政府信息公开条例第十条的规定，六合区政府并非原告申请公开信息的制作或保存机关，不具备公开相关政府信息的法定职责，且六合区政府已告知原告其所申请的政府信息公开机关为长芦街道办事处，符合法律规定。2、市政府核实了相关证据的合法性、真实性和关联性。因对该案的行政复议审查需以另案为依据，市政府中止了行政复议程序，在另案审结后及时恢复行政复议程序，并作出《决定》。《决定》认定事实清楚，适用法律正确。程序合法。请求法院依法维持市政府作出的《决定》。被告市政府向本院提交了以下证据：1、《行政复议受理通知书》及邮寄凭证，证明市政府依法受理原告提出的行政复议申请并告知原告。2、《行政复议中止告知书》及邮寄凭证，证明因市政府的行政复议审查需以法院的审理结果为依据，故决定中止行政复议程序并告知原告。3、江苏省高级人民法院《行政裁定书》[（2016）苏行终739号]、《行政复议恢复审理通知书》，证明法院对另案作出裁定，市政府中止行政复议程序的理由消失，市政府恢复行政复议程序并告知原告。4、《行政复议决定书》，证明市政府已履行行政复议职责，在法定期限内针对原告行政复议请求作出决定。5、邮寄凭证及邮寄情况网页截图，证明市政府向原告送达《行政复议决定书》及《行政复议恢复审理通知书》。6、《行政复议申请书》，证明原告向市政府申请行政复议的时间和请求。经庭审质证，五原告对被告六合区政府提交证据的质证意见为：对证据1的真实性、合法性、关联性、证明目的均予以认可。对证据2的关联性予以认可，对其内容的真实性、内容的合法性、证明目的不予认可。根据原告提供的证据4，对涉案地块的拆迁是由长芦街道办事处申请，六合区政府批准后实施的，六合区政府不可能没有原告申请公开的政府信息。对证据3的真实性、合法性、关联性、证明目的均予以认可。对证据4、6的真实性、合法性、关联性予以认可，对其证明目的不予认可。上述证据证明拆迁项目实施单位没有保存安置方案，批准单位六合区政府应该保存有相关安置方案。对证据5的内容的真实性、合法性不予认可。五原告对被告市政府提交证据的质证意见为：对证据1-3的真实性、合法性、关联性、证明目的均予以认可。对证据4形式的真实性、关联性予以认可，对其合法性、证明目的不予认可。对证据5、6的真实性、合法性、关联性、证明目的均予以认可。六合区政府、市政府对五原告提交证据的质证意见为：对证据1的真实性、关联性予以认可，对其合法性不予认可。该份申请属于滥用信息公开申请权，不符合政府信息公开的立法宗旨。证据2的真实性、合法性、关联性予以认可，对其证明目的不予认可。对证据3中《关于南京化学工业园区内化企业周围群众房屋拆迁的请示》、《区政府关于同意长芦片区环境综合整治工程实施非征地拆迁的批复》、《南京市六合区人民政府关于长芦片区社会主义新农村环境整治工程房屋拆迁的通告》的真实性、合法性、关联性均予以认可，对《区政府关于同意长芦片区环境综合整治工程实施非征地拆迁的批复》、《南京市六合区人民政府关于长芦片区社会主义新农村环境整治工程房屋拆迁的通告》的证明目的不予认可。对证据3中的《房屋拆迁公告》的真实性、合法性、关联性均予以认可，但该公告有两个单位落款，但是只有长芦街道办事处加盖公章，即该公告系长芦街道办事处发布的。对证据4的真实性、关联性予以认可，对其合法性、证明目的不予认可。南京市国土资源局并不清楚具体的拆迁实施情况，原告向其申请信息公开不符合法律规定。对证据5中《行政复议申请书》的真实性、关联性予以认可，对其合法性不予认可。原告滥用行政复议申请权，不符合行政复议法的立法宗旨。对证据5中《行政复议决定书》的真实性、合法性、关联性均予以认可。对证据6的真实性、合法性、关联性予以认可，对其证明目的不予认可。该组证据中的《房屋拆迁安置补偿协议》由五原告和拆迁实施单位签订，原告应当知道其申请公开信息的制作和保存单位。原告属滥用信息公开申请权，既而滥用行政诉权，所以不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。市政府对六合区政府提交证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均予以认可。六合区政府对市政府提交证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均予以认可。本院对上述证据认证如下：五原告提交的证据1、2、4-6及证据3中的《关于南京化学工业园区内化企业周围群众房屋拆迁的请示》、《区政府关于同意长芦片区环境综合整治工程实施非征地拆迁的批复》，六合区政府及市政府的全部证据真实、合法，与本案有关联性，本院予以采信。五原告提交的证据3中的《南京市六合区人民政府关于长芦片区社会主义新农村环境整治工程房屋拆迁的通告》、《房屋拆迁公告》与本案无关联性，本院不予采信。经审理查明，2010年9月26日，长芦街道办事处向六合区政府提出《关于南京化学工业园区内化企业周围群众房屋拆迁的请示》，提出该街道普东社区、六甲社区等部分组地处于南京化学工业园区化工企业的包围之中，影响群众的生产生活，群众多次向该街道办事处等反映，要求拆迁。根据有关会议精神，拟定具体实施方案，提请六合区政府批示。该文件写明：拆迁事由：社会主义新农村建设和环境综合整治进行非征地拆迁；拆迁的范围包括：普东社区普桥十组、六甲社区葛桥八组等，共403户、910人；拆迁原则：群众自愿、土地性质不变；拆迁补偿政策：执行六合区政府六政发[2005]19号文件。2010年10月14日，六合区政府向长芦街道办事处作出《区政府关于同意长芦片区环境综合整治工程实施非征地拆迁的批复》，该文件写明：原则同意长芦街道普东社区和六甲社区部分组实施非征地拆迁；补偿安置政策按照六合区政府六政发[2005]19号文件执行。此后，长芦街道征地拆迁安置办公室分别与五原告订立了《房屋拆迁补偿协议》。该协议约定五原告同意拆除其位于六甲社区或普东社区的相应房屋，协议中亦写明了各项补偿款的数额等事宜。2012年，原告袁同华曾向南京市国土资源局申请公开“长芦片区社会主义新农村环境整治工程房屋拆迁补偿标准、房屋拆迁安置方案”。南京市国土资源局向其作出政府信息公开答复，告知其申请的该信息不是由该局产生，不属于该局公开范围，并告知上述环境整治工程拆迁实施方案由六合区政府作出，补偿政策执行六合区政府颁布的六政发[2005]19号文件，建议袁同华向六合区政府申请政府信息公开。2016年4月24日，五原告向六合区政府提出政府信息公开申请，请求公开“2010年，长芦片区社会主义新农村环境整治工程，葛桥八组、普桥十组房屋拆迁安置房屋”六合区政府于4月26日收到五原告提出的该申请，于5月12日作出《答复》，并于同日将《答复书》送达五原告。五原告不服六合区政府作出的该《答复》，向市政府申请行政复议。市政府于2016年6月27日收到该行政复议申请，并于同日受理。在行政复议过程中，市政府因认为该行政复议需以法院对相关案件[袁同华诉六合区政府政府信息公开案，（2016）苏行终739号]的审理结果为依据，故于8月23日决定中止行政复议程序。11月18日，江苏省高级人民法院对该案作出终审裁定，市政府遂于11月27日恢复行政复议程序，于2016年11月28日作出《决定》。原告方于12月7日收到该决定书。五原告仍不服，向本院提起本案诉讼。另查明，五原告于2016年4月24日向长芦街道办事处申请公开“2010年，葛桥八组、普桥十组房屋拆迁安置方案”，长芦街道办事处于5月11日向袁同华及王荣兰、宋家明、沈朝财、杨太成分别作出两份政府信息公开申请答复。向袁同华作出的政府信息公开申请答复写明：长芦街道办事处于2015年3月19日告知袁同华其申请的葛桥八组房屋拆迁安置方案的政府信息不存在，袁同华应知同一批次的普桥十组也不存在同类信息，袁同华再次和他人共同申请上述政府信息的行为，属于滥用信息公开申请权的行为，不符合政府信息公开条例关于保障社会公众获取政府信息知情权的立法目的。向王荣兰等四人作出的政府信息公开申请答复写明：其申请公开的信息不存在。审理中，原、被告双方均认可，五原告在本案中申请六合区政府公开的信息并非六政发[2005]19号文件。五原告主张，因其房屋被拆迁系经六合区政府批准，故六合区政府应当有相应的拆迁补偿安置方案。六合区政府主张：因案涉地块系非征地拆迁，及以相关权利人自愿为原则拆迁，故没有成文的拆迁安置补偿方案；袁同华之前曾向长芦街道办事处申请公开葛桥八组房屋拆迁安置方案，葛桥八组与普桥十组紧邻，故袁同华应当知道普桥十组的相关房屋拆迁安置方案的政府信息也不存在，因此，袁同华在向六合区政府及长芦街道办事处提出本次政府信息公开申请前应当已经知悉相关信息不存在。本院认为，根据政府信息公开条例的规定，行政机关负有对向其提出的政府信息公开申请作出相应答复、处理的法定职责。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”第二十四条规定：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。申请公开的政府信息涉及第三方权益的，行政机关征求第三方意见所需时间不计算在本条第二款规定的期限内。”本案中，六合区政府于2016年4月26日收到五原告提出政府信息公开申请，因六合区政府未制作、保存五原告申请公开的信息，于5月12日作出《答复》，并于同日将答复书送达五原告。六合区政府关于其未制作、保存五原告申请公开的信息的告知行为及程序符合政府信息公开条例的上述规定。五原告主张六合区政府应当有其申请公开的信息，但未能举证证明，该主张本院不予采纳。《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条规定：“行政复议期间有下列情形之一，影响行政复议案件审理的，行政复议中止：（一）作为申请人的自然人死亡，其近亲属尚未确定是否参加行政复议的；（二）作为申请人的自然人丧失参加行政复议的能力，尚未确定法定代理人参加行政复议的；（三）作为申请人的法人或者其他组织终止，尚未确定权利义务承受人的；（四）作为申请人的自然人下落不明或者被宣告失踪的；（五）申请人、被申请人因不可抗力，不能参加行政复议的；（六）案件涉及法律适用问题，需要有权机关作出解释或者确认的；（七）案件审理需要以其他案件的审理结果为依据，而其他案件尚未审结的；（八）其他需要中止行政复议的情形。行政复议中止的原因消除后，应当及时恢复行政复议案件的审理。行政复议机构中止、恢复行政复议案件的审理，应当告知有关当事人。”本案中，五原告对于六合区政府作出的《答复》不服，向市政府申请行政复议，市政府负有进行审查并作出行政复议决定的法定职责。市政府受理了五原告提出的行政复议申请后，因该行政复议需以江苏省高级人民法院有关案件审理结果为依据，故中止行政复议程序，该案审结后，市政府恢复行政复议程序，并在法定期限内作出《决定》，其行政复议程序符合行政复议法及行政复议法实施条例规定的程序。需要指出的是，袁同华曾于2012年向南京市国土资源局申请公开相应信息，该局建议袁同华向六合区政府提出政府信息公开申请。六合区政府作出的《答复》中认为五原告明知其申请政府信息的公开机关为长芦街道办事处，再向六合区政府申请公开相同的信息，属于滥用信息公开申请权的行为。该部分内容属六合区政府认识错误，应在今后工作中注意改进。五原告虽于同一日分别向六合区政府及长芦街道办事处申请公开有关政府信息，但亦不能仅据此认定五原告明知该信息的公开义务机关为长芦街道办事处以及五原告明知相应政府信息不存在。综上，五原告的诉讼请求依据不足，本院不予支持。六合区政府关于五原告不具备提起本案诉讼主体资格的主张亦依据不足，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告袁同华、宋家明、沈朝财、王荣兰、杨太成的诉讼请求。案件受理费50元，由原告袁同华、宋家明、沈朝财、王荣兰、杨太成负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。审　判　长　　路　兴审　判　员　　李丹丹代理审判员　　王玉刚二〇一七年五月二十三日书　记　员　　赵和玉微信公众号“”