（2017）沪03行终143号
裁判日期: 2017-05-23
公开日期: 2017-06-15
案件名称
邬林峰与上海市交通委员会履行法定职责二审行政判决书
法院
上海市第三中级人民法院
所属地区
上海市
案件类型
行政案件
审理程序
二审
当事人
邬林峰,上海市交通委员会,上海沪洋高速公路发展有限公司
案由
法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》：第八十六条，第八十九条
全文
上海市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2017）沪03行终143号上诉人(原审原告)邬林峰，男，1967年3月24日生，汉族，住上海市浦东新区。被上诉人(原审被告)上海市交通委员会，住所地上海市浦东新区。法定代表人谢峰。委托代理人章炜。原审第三人上海沪洋高速公路发展有限公司，住所地上海市杨浦区。法定代表人黄国斌。委托代理人张伟庆，北京观韬中贸(上海)律师事务所律师。上诉人邬林峰因诉上海市交通委员会(以下简称“市交通委”)履行法定职责一案，不服上海市浦东新区人民法院(2015)浦行初字第679号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年3月13日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审认定，2015年5月22日，邬林峰驾驶一类小客车经由康桥收费站进入S2沪芦高速公路，并从沪南公路收费站驶出，被上海耐特高速公路收费结算有限公司(以下简称“耐特公司”)收取10元车辆通行费。2015年10月15日，邬林峰向市交通委邮寄提出履职申请，要求市交通委处理两项事项：1、S2沪芦高速公路康桥收费站至沪南公路收费站多收5元车辆通行费(2012年1月1日至2015年7月18日)；2、更正恢复S2沪芦高速公路沪南公路出口处附近两侧正确的里程标桩，40.5公里应更正恢复为40.2公里，40.7公里应更正恢复为40.4公里，40.9公里应更正恢复为40.6公里。市交通委于同年10月20日收到邬林峰的申请，将信件转由下属机构上海市路政局(以下简称“市路政局”)办理。2015年12月7日，市路政局就邬林峰申请作出答复(以下简称“涉诉答复”)，告知邬林峰，上海市沪洋高速公路发展有限公司(以下简称“沪洋公司”)依据沪建交联﹝2011﹞1350号《关于调整本市高速公路车辆通行费计价办法的通知》(以下简称《通知》)中确定的高速公路计费里程的原则，“计费里程为车辆实际行驶里程”，并于2011年12月中旬对梳理的收费里程上报上海高速公路联网结算中心(以下简称“路网结算中心”，目前该机构已变更为路网监测中心，隶属市路政局)。路网结算中心依据文件核定的计费办法，计算通行费为人民币8.04元，按10元标准收取(按逢3进5逢8进10原则)。因此康桥与沪南站之间收取10元通行费合法、依规。沪洋公司根据竣工图复核和实地车行测距，康桥主线(与S20交界点)至沪南公路出口(与沪南公路交界点)的S2沪芦高速车辆从康桥与沪南站之间实际行驶上、下行平均里程为13.4公里，S2沪芦高速是符合《公路法》第五十九条规定的收费公路，立交匝道也是由项目公司投资建设的收费公路的组成部分，只要是车辆实际行驶经过的，理应计入收费里程，这与原上海市城乡建设和交通委员会、上海市物价局、上海市财政局所确定的高速公路计价办法中“计费里程为车辆实际行驶里程”的原则相一致，也与国家和地方、以往和现行的各项法律、法规、政策性文件不相悖。针对邬林峰第二项履职要求，市交通委已更正了沪芦高速公路沪南公路出口处附近两侧存在误差的里程标桩。邬林峰收到上述答复后不服，遂向原审法院起诉要求市交通委履行法定职责：1、处理S2沪芦高速公路康桥收费站至沪南公路收费站于2015年5月22日多收邬林峰5元车辆通行费的事项。2、更正恢复S2沪芦高速公路沪南公路出口处附近两侧里程标桩，40.5公里更正为40.2公里，40.7公里更正为40.4公里，40.9公里更正为40.6公里。原审另查明，市路政局收到市交通委的转办件后，已经责成沪洋公司于2015年12月底前将S2沪芦高速公路沪南公路出口处存在误差的里程标桩进行了更正。对此，邬林峰在原审中予以认可，并当庭撤回第二项诉请，原审法院依法裁定予以准许。原审再查明，S2沪芦高速公路全长42.309公里，属于本市经营性收费高速公路，实际经营者和收费主体为沪洋公司，沪洋公司委托耐特公司统一收取车辆通行费，之后再行结算。收费起始日期为2004年12月29日。涉案路段邬林峰通行当日收取通行费10元，自2015年6月15日采用重新核定的计费里程之后，对一类小客车收取车辆通行费5元。2011年12月18日沪洋公司向路网结算中心提交了《关于调整S2沪芦高速公路收费里程的报告》，该报告写明：根据5部委清理收费公路的收费里程的规定，收费里程按照建设里程来收费，并将S2全线的收费站的里程按照建设里程进行梳理。其中S2沪芦高速公路涉案路段的计费里程为13.4公里，全程为42.309公里。沪洋公司将重新梳理的计费里程上报路网结算中心，并经公路管理机构核定。核定后的S2沪芦高速公路各个收费站点计费里程为：康桥收费站到沪南公路收费站为13.4公里，沪南公路收费站到大叶公路收费站为4.765公里，大叶公路收费站到新四平公路收费站为6.235公里，新四平公路收费站到南芦公路收费站为10.323公里，南芦公路收费站到临港收费站为7.586公里，总的计费里程为42.309公里，与《上海市人民政府关于同意本市高速公路收费站点设置及收费信息公开的批复》(沪府﹝2012﹞1号)(以下简称《批复》)核定的S2沪芦高速公路的总计费里程一致。2012年1月1日起，涉案路段按照13.4公里作为计费里程收取车辆通行费。2014年7月4日，市路政局曾对上海市价格监督检查与反垄断局“关于商请明确S2沪芦高速康桥收费站至沪南公路收费站计费里程的函”进行复函称，根据《通知》确定的标准，涉案路段的计费里程为车辆的实际行驶里程。本市高速公路采取联网收费模式，各项目公司按照招商合同中确定的本路段收费总里程，以及路段各收费站区间节点里程上报路网结算中心，由路网结算中心根据相关规定，核算并下发联网收费的费率表，并将费率表报交通主管部门及价格主管部门备案，项目公司依据下发的费率表收取车辆通行费。针对涉案路段的计费里程，市路政局会同沪洋公司到现场实地调查核实，并调取高速公路竣工图进行复核，具体为：上行康桥收费站至沪南公路收费站实际行驶里程为13.28261公里，下行沪南收费站至康桥收费站实际行驶里程为13.57875公里，由于上下行实际行驶里程不一致，平均里程约为13.4公里。2014年8月25日，上海弘博公路科技咨询有限公司(以下简称“弘博公司”)对沪芦高速公路康桥收费站至沪南公路收费站之间距离进行测算，得出实际距离：上行(康桥至沪南)方向行驶里程(含匝道)为13.269公里，下行(沪南至康桥)方向行驶里程(含匝道)为13.564公里，平均距离约为13.4公里。2015年5月，市路政局委托弘博公司对全市收费高速公路的收费区间里程进行重新测定，由其出具的《上海市收费高速公路收费区间里程复核报告》显示，康桥收费站的计费特征点是27.5公里，沪南公路收费站的计费特征点是40.402公里，两者相减为12.902公里。经市路政局核定，S2沪芦高速公路各段计费里程为：康桥收费站到沪南公路收费站为12.902公里，沪南公路收费站到大叶公路收费站为5.262公里，大叶公路收费站到新四平公路收费站为6.236公里，新四平公路收费站到南芦公路收费站为9.338公里，南芦公路收费站到临港收费站为8.571公里，总的计费里程为42.309公里。涉案路段于2015年6月15日按照重新核定的计费里程即12.9公里作为收费依据，对一类小客车收取车辆通行费5元。根据《通知》规定，通行费的计算方式为：分车型的每车公里单价*计费里程，计费里程为车辆的实际行驶里程。通行费实行5元起价，不足5元按5元收取，超过5元的以每5元为一个累进单位(3元以内舍去，3元及以上的按5元进级收取)。邬林峰驾驶的第一类小客车单价为每公里0.60元，按照13.4公里作为计费里程应收取通行费10元。上述规定对计费里程按照何种计费特征点进行确定未予明确，市路政局于2015年6月15日印发《本市高速公路车辆通行费计费里程核定细则》(沪路政网﹝2015﹞131号)(以下简称《核定细则》)对计费特征点予以明确，通行费的计算方式与上述规定一致。原审认为，根据《上海市高速公路管理办法》第三条规定，市交通行政管理部门是本市高速公路的主管部门，其所属的市公路管理机构具体承担高速公路行政管理职责。市交通委系高速公路的主管部门，市路政局是本市的公路管理机构，具有对邬林峰要求履职事项进行处理的法定职权。因此，邬林峰要求市交通委履行法定职责，市交通委将邬林峰的履职申请交由市路政局办理，并未违反相关法律规定。市交通委有无履行相应的法定职责，邬林峰主张能否得到支持，可以从以下几个方面考量：首先，邬林峰要求市交通委履职处理多收费事项的实质指向，是针对公路管理机构2011年底对计费里程的核定行为。邬林峰要求市交通委处理涉案路段多收费的事项，庭审中，邬林峰表示对市交通委会同相关部门制定的收费标准不持异议，仅认为涉案路段的计费里程不应计算为13.4公里。那么邬林峰要求履职的实际指向是对2011年底公路管理机构关于涉案路段的计费里程的核定行为存有异议，邬林峰原系沪洋公司下属公司的员工，对该路段计费里程确定为13.4公里应当早已知晓。根据法律规定，邬林峰应当在知道且应当知道的两年内提起诉讼，邬林峰迟至2015年底提起本案诉讼，明显超过了法定的起诉期限。同时，邬林峰对该核定行为不服，也不属于本案的审查范围。其次，邬林峰通行当日被收取10元通行费，是否违反当时核定的计费里程和依据的收费标准。邬林峰与市交通委最主要的分歧在于，邬林峰车辆通行当日S2沪芦高速公路康桥收费站到沪南公路收费站之间的计费里程究竟核定为13.4公里还是12.9公里。根据本案在案证据，市交通委提供的2014年弘博公司关于此路段的检测报告，测得的结论是13.4公里。同时邬林峰提供的沪洋公司关于计费里程的报告，也表明沪洋公司2011年就S2全线的计费里程进行了重新梳理，该路段的计费里程列明为13.4公里，并上报路网结算中心，经过公路管理机构核定并以此作为计费里程。从以上证据，可以看出邬林峰通行当日，涉案路段的计费里程实际按照13.4公里计算。根据原上海市城乡建设和交通委员会、上海市物价局、上海市财政局联合下发的《通知》规定，计费里程为车辆实际行驶里程，2014年涉案路段经第三方机构实地测算，实际行驶里程为13.4公里，市路政局据此确定该路段的收费标准，并未违反《收费公路管理条例》以及其他相关规定。2011年沪洋公司测定该路段的计费里程为13.4公里，上报路网结算中心，并经公路管理机构核定，核定后确定为该路段的计费里程，也未违反相关规定。市路政局于2015年6月15日下发了《核定细则》，该文第五条、第六条规定，计费里程原则上是车辆的实际行驶里程，计费里程由行驶路径中相邻的计费特征点之间的基本里程单元累加所得。计费特征点指高速公路路网内每条高速公路的收费起讫点、互通立交以及收费站对应在主线的具体桩号，相邻计费特征点构成基本里程单元。该文将计费里程的标准进一步细化，涉案路段的计费里程也重新核定为12.902公里，目前涉案路段已经采用重新核定的计费里程，对一类小客车收取车辆通行费5元。而邬林峰车辆通行当日，重新核定的计费里程还未启用，耐特公司按照市路政局路网监测中心公布的计费里程和计费标准，对邬林峰收取10元通行费，并未违反相关规定。再次，市交通委及其下属机构市路政局在本案中的履职是否依法并且充分。根据《收费公路管理条例》第十五条规定，经营性公路的收费标准，由省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门会同同级价格主管部门审核后，报本级人民政府审查批准。市交通委作为本市交通主管部门，其前身原上海市城乡建设和交通委员会在2011年制定了相关的收费标准，市交通委在2015年责成市路政局制定了细化的收费核定细则。根据《上海市高速公路管理办法》第三条规定，市交通行政管理部门是本市高速公路的主管部门，其所属的市公路管理机构具体承担高速公路行政管理职责。第九条规定，市公路管理机构应当建立全市高速公路路网管理信息系统。第二十九条规定，高速公路经营管理者应当按照国家和本市的有关规定，向市公路管理机构及时提供收费、还贷、路况、交通流量、养护和管理等有关信息资料。从以上规定可以看出，对高速公路承担具体行政管理职责的是公路管理机构即市路政局，相关高速公路的路网建设和收费信息收集均由市路政局负责。因此，市交通委在收到原告履职申请后，将信件交由负有具体行政管理职责的市路政局办理，符合相关法律规定。而市路政局在2015年对全市收费高速公路的计费里程委托第三方进行了重新测定，同时也重新制定了高速公路收费核定细则，将实际行驶里程的原则性规定进行了细化，并按照重新核定的计费里程作为依据进行收费。在邬林峰申请履职后，市路政局对误差的里程标桩进行了更正，也对邬林峰要求处理多收费的事项，经调查核实后，对邬林峰作出了书面答复。因此，市交通委和市路政局按照法律规定履行了相应的法定职责。值得指出的是，市路政局应当以局的名义作出答复，而非以路政局办公室的名义作出。综上，邬林峰要求市交通委履行法定职责，对其当日通行路段高速公路多收费的问题进行处理。市交通委接到邬林峰的履职申请之后，审慎对待，将邬林峰的申请转给具体承担高速公路管理职责的公路管理机构即市路政局办理，市路政局经调查核实后书面告知邬林峰，并未违反相关法律规定。市交通委并不存在不履行法定职责的情形。原审法院于2016年12月14日依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回邬林峰的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由邬林峰负担。判决后，邬林峰不服，上诉于本院。上诉人邬林峰上诉称，2015年12月7日市路政局作出的涉诉答复不能认定市交通委履行了法定职责。上诉人是要求市交通委对于沪洋公司多收费的情况进行处理，并不是信访。S2沪芦高速公路在2002年通车时计费里程就是12.9公里和2015年6月15日市路政局重新核定计费里程特征点相一致。2011年12月沪洋公司上报路网结算中心时，变更了计费里程多收了费。请求撤销原审判决，改判支持上诉人的原审诉讼请求。被上诉人市交通委辩称，根据《通知》规定，争议路段计费里程计费为10元，后根据《核定细则》进行了调整，于2015年6月开始按5元标准收取。上诉人要求处理多收其通行费情况发生时间为2015年5月22日，高速公路经营者按照原标准收取其10元通行费，并无不当。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。请求法院驳回上诉、维持原判。原审第三人沪洋公司述称，有关涉案路段收费里程是上报路网结算中心备案的，第三人不存在多收取通行费的情形。经审理查明，原审判决认定事实清楚，本院依法予以确认。本院认为，根据查明的相关事实，市路政局是市交通委下属的公路管理机构，并具体承担高速公路行政管理职责。被上诉人市交通委收到上诉人邬林峰履职申请后，将该申请交由市路政局办理，符合相关法律规定。市路政局针对上诉人的申请事项，调查核实，作出书面答复，该答复并无不当，可以视为被上诉人已履行了相应的法定职责。根据上诉人的陈述，上诉人在原审中的诉讼请求是要求被上诉人处理2015年5月22日S2沪芦高速公路康桥收费站至沪南公路收费站多收上诉人5元车辆通行费的事项。根据查明的相关事实，涉案路段根据《批复》从2012年1月1日起按照13.4公里作为计费里程收取车辆通行费，上诉人通行当日依据《通知》应收取的通行费为10元。虽然2015年6月15日按照《核定细则》涉案路段的通行费予以调整后为5元，但上诉人通行当日被收取10元通行费并不违反当时相关的收费标准。需要指出，公路管理机构2011年底对涉案路段计费里程的核定行为，并不属于本案的审查范围。综上，上诉人的上诉请求和理由均不能成立。原审判决意见合法，本院予以确认，不再赘述。原审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，应予维持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人邬林峰负担。本判决为终审判决。审 判 长 张文忠审 判 员 沈莉萍代理审判员 高 凌二〇一七年五月二十三日书 记 员 林博宸附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条经民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；…… 来自