（2017）苏01行终181号
裁判日期: 2017-05-22
公开日期: 2017-06-24
案件名称
陈永与南京市规划局江宁分局、南京市规划局不履行法定职责二审行政判决书
法院
江苏省南京市中级人民法院
所属地区
江苏省南京市
案件类型
行政案件
审理程序
二审
当事人
南京市规划局江宁分局,南京市规划局,陈永
案由
法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》：第八十九条
全文
江苏省南京市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）苏01行终181号上诉人（原审被告）南京市规划局江宁分局，住所地在南京市江宁区天元东路2999号。法定代表人王德家，南京市规划局江宁分局局长。委托代理人李琛，南京市规划局江宁分局工作人员。委托代理人金维，北京大成（南京）律师事务所律师。上诉人（原审被告）南京市规划局，住所地在南京市鼓楼区高家酒馆15号。法定代表人叶斌，南京市规划局局长。委托代理人周振东，南京市规划局工作人员。委托代理人冯现芹，北京大成（南京）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）陈永，男，1966年2月2日生，汉族，住南京市江宁区。委托代理人徐雨（系陈永之妻），女，1968年6月3日生，汉族，住南京市江宁区。上诉人南京市规划局江宁分局（以下简称江宁规划分局）、南京市规划局（以下简称市规划局）因与被上诉人陈永不履行规划管理法定职责一案，不服南京市江宁区人民法院（2016）苏0115行初58号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年2月24日受理后，依法组成合议庭，于2017年3月27日公开开庭审理了本案。上诉人江宁规划分局的委托代理人李琛、金维，上诉人市规划局的委托代理人周振东、冯现芹，被上诉人陈永的委托代理人徐雨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2013年8月15日，南京市江宁区城市管理行政执法局（以下简称江宁区城管局）接到举报，反映陈永经营的养殖场（位于南京市江宁区谷里街道公塘社区山后村16号）中房屋未办理相关合法手续。江宁区城管局进行了立案调查，并向江宁规划分局发函征询意见。2013年9月27日，江宁规划分局作出复函，确认养殖场建设的房屋未经规划审批，属于违法建设工程。2013年10月10日，江宁区城管局向陈永送达了《限期拆除告知书》，责令其于2013年10月14日之前自行拆除所搭建的违法建设。2013年10月15日，江宁区城管局的执法人员经核查发现，陈永未在规定期限内自行拆除该违法建设，且无正当理由，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，江宁区城管局于2013年10月29日对陈永作出《强制拆除决定书》。期间，陈永的妻子徐雨向南京市江宁区谷里街道办事处（以下简称谷里街道）提出要求对陈永养殖场的猪舍进行认定，如是违建给予书面告知书，如是合法建筑发放合法建房许可证。谷里街道收到信访件后，认为陈永养殖场早在信访前已建设完毕，且没有向街道建设管理服务所提供任何材料，属于私自建盖，故无法办理建设许可证，于2013年10月28日作出《关于江宁信访转字（2013）365号信访事项答复意见书》。徐雨向南京市江宁区人民政府（以下简称江宁区政府）提出复查申请，江宁区政府经复查后，作出《关于徐雨信访事项的复查意见》，驳回徐雨的信访复查请求。徐雨向南京市人民政府（以下简称市政府）提出复核申请，市政府经复核，作出《关于徐雨信访事项的复核意见》，维持江宁区政府的复查意见。2014年4月2日，陈永向江宁规划分局提出书面申请，认为其养殖场在翻建时，即向所在公塘社区提出批地建房养猪的申请报告，由所在公塘社区转交至政府及相关职能部门，该申请明确记载了请求政府职能部门批地建房养猪，并要求将扣押的建设工程规划许可证发放给陈永。江宁规划分局接到申请后，于2014年4月23日作出江宁规访不再受理告（2014）第001号《不再受理信访事项告知书》，认为申请人关于提出申请办理养殖场建房规划许可证的信访事项已分别由江宁区政府和市政府做出复查、复核意见，应予终结，决定不再受理。陈永不服，提起行政诉讼，要求江宁规划分局和市规划局办理养殖场的建设工程规划许可证。陈永曾向南京市江宁区人民法院提起行政诉讼，要求撤销江宁区城管局作出的宁城执江强拆字第[2013]第谷06号《强制拆除决定书》，南京市江宁区人民法院于2014年3月20日作出（2014）江宁行初字第1号行政判决，判决驳回陈永的诉讼请求。陈永不服，提起上诉。南京市中级人民法院于2014年6月19日作出（2014）宁行终字第117号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。原审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定：“县级以上人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”，第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位和个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”。故市规划局具有在辖区内核发建设工程规划许可证的法定职责。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十二条规定：“行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理：（一）申请事项依法不需要取得行政许可的，应当即时告知申请人不受理；…（四）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理；…”江宁规划分局作为市规划局的派出机构，应当对申请人提出的有关规划许可等涉及法定职责的事项进行审查，对材料不齐全或不符合法定形式的，应当进行释明后要求申请人在规定期限内予以补正，并根据申请人提供的材料，依照法律法规予以办理。本案中，陈永向江宁规划分局所提出的书面申请，虽然存在着表述不当的情形，但该书面申请附有工商及税务登记材料。江宁规划分局在作出的《不再受理信访事项告知书》中也明确载明“您关于提出申请办理养殖场建房规划许可证的信访事项…”，因此，江宁规划分局对陈永提出书面申请是要求办理建设工程规划许可证的真实意思表示是明知的，且该事项系江宁规划分局的法定职责，但江宁规划分局既未对申请人进行释明或要求申请人进行补正，也未报市规划局受理陈永的申请，而是以信访答复的形式作出不再受理的告知，不符合法律规定，该行政行为违法。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，陈永在建设养殖场房屋时，应当向规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。本案中，陈永在翻建养殖场的房屋时，并未向所在辖区规划主管部门提出办理建设工程规划许可证的申请，而是在江宁区城管局对其房屋认定为违法建筑，并作出《强制拆除决定书》后，再向江宁规划分局提出申请，要求规划部门履行法定职责给予其办理建设工程规划许可证，于法无据。陈永提出的其于2007年在翻建养殖场房屋时，就向所在社区提交建房申请，由所在社区转交政府相关职能部门的主张，因其未能提供充分的证据予以证明，且该主张的事实也与起诉时陈永妻子徐雨陈述的事实不符。陈永养殖场建设的房屋已被江宁区城管局认定为违法建设，不具备补发或重新申领建设工程规划许可证的条件，故对陈永提出的要求办理养殖场建设工程规划许可证的主张，不予支持。据此，依照《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款、第四十条第一款、《中华人民共和国行政许可法》第三十二条以及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决：一、确认江宁规划分局作出的江宁规访不再受理告（2014）第001号《不再受理信访事项告知书》违法；二、驳回陈永的其他诉讼请求。案件受理费50元，由陈永负担25元、南京市规划局负担25元。上诉人江宁规划分局上诉称：一、一审认定被告主体资格错误。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、《南京市城乡规划条例》第五条的规定，市规划局是南京市的城乡规划行政主管部门。江宁规划分局是市规划局的派出机构，具体负责江宁区部分地区的规划管理工作，其所有涉及规划管理的具体行政行为均以市规划局的名义作出。江宁规划分局不具有作出规划管理具体行政行为的独立主体资格，一审将市规划局和江宁规划分局列为共同被告，明显属于主体资格认定错误。二、一审认定被上诉人是向江宁规划分局申请核发建设工程规划许可证，与事实不符、证据不足。根据被上诉人提交的申请，并不能得出被上诉人向江宁规划分局申请新的建设工程规划许可证，而是被上诉人反复强调其建设工程规划许可证被扣押了。申请新的建设工程规划许可证和申请发还被扣押的建设工程规划许可证，两者所依据的事实、法律不同，所产生的法律后果也不同。前者是申请人依据法律规定并提交用地证明、规划图纸等材料，向城乡规划主管部门申请新的行政许可，城乡规划主管部门经审查后作出是否许可的决定；而后者则是在城乡规划主管部门已经作出规划许可，但扣押了该许可证未予发放的情况下，相对人要求发放。两者之间无论表述还是内涵都完全不同，无法得出被上诉人申请核发建设工程规划许可证的意思表示。三、行政相对人申请城乡规划许可必须明确具体，其申请的表述能够直观地让城乡规划主管部门知晓其意图是申请城乡规划许可。城乡规划主管部门只能根据相对人的明确表意作出是否许可的决定，而不可能在相对人的表意不明确甚至根本就不是申请城乡规划许可的情况下作出是否许可的决定。江宁规划分局不负有分析、揣摩、归纳、整理被上诉人表意的义务，更不可能将文字表达的意思理解为其他的意思甚至是相反的意思。一审苛责江宁规划分局将申请理解为行政许可申请，要求江宁规划分局按照行政许可法的规定办理，不当地增加了江宁规划分局的义务。四、被上诉人的申请本质上是信访投诉，江宁规划分局的处理并无不当。被上诉人向江宁规划分局提交申请，是因为其建设的猪舍被城管部门认定为违建，而违建未得到处理前不能申请补发建设工程规划许可证。被上诉人要求发放被扣押的许可证，是以此对抗城管部门的执法活动。江宁规划分局基于整体案情，认定该申请为信访事项，并无不当。综上所述，江宁规划分局作出信访答复处理正确，一审判决认定事实不清，适用法律错误。请求二审法院撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求，并判令被上诉人承担本案诉讼费用。上诉人市规划局上诉称：一、根据法律和法规的规定，市规划局是南京市的城乡规划行政主管部门，江宁规划分局是市规划局的派出机构。江宁规划分局不具有作出规划管理具体行政行为的独立主体资格，其所有涉及规划管理的具体行政行为均以市规划局的名义作出。一审法院将市规划局和江宁规划分局列为共同被告，属于主体资格认定错误。二、被上诉人起诉的理由是要求市规划局及江宁规划分局履行法定职责，发放其自认为被扣押的建设工程规划许可证，但市规划局自始至终从未收到过被上诉人对此的任何行政许可申请，市规划局当然不存在不履行法定职责的事实。三、被上诉人向江宁规划分局提交的申请属于典型的信访事项，谷里街道、江宁区政府、市政府对此事项均依法进行了答复、复查、复核，被上诉人在上述一系列的救济途径穷尽后，转而以同样的理由向江宁规划分局提出发放被扣押的许可证，同样属于信访事项，江宁规划分局的答复符合规定。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求，并判令被上诉人承担本案诉讼费用。被上诉人陈永辩称：一、一审确定的被告符合法律规定。二、江宁规划分局在《不再受理信访事项告知书》中已经明确载明被上诉人“申请办理养殖场建房规划许可证”，江宁规划分局并未对被上诉人的申请事项提出质疑，依法视为“逾期不告知即已受理”。三、根据法律规定，核发建设工程规划许可证是城乡规划主管部门的职权，江宁规划分局以信访事项处理被上诉人的行政许可申请于法不符。综上，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”市规划局作为南京市人民政府城乡规划主管部门，负有对本行政区域内的建设工程规划许可证进行核发和管理的法定职责。江宁规划分局作为市规划局的派出机构，对于涉及建设工程规划许可证的事项应当预先审查，并以市规划局的名义进行相应处理。本案中，陈永向江宁规划分局所提申请明确表述为“将扣押的建设工程规划许可证发放给南京市江宁区陈永养殖场”，该申请并非要求核发新的建设工程规划许可证，而是要求发放已经办理完毕的建设工程规划许可证。由于城乡规划部门对于涉及建设工程规划许可证的事项均具有相应的法定职责，故江宁规划分局应当向陈永直接明确是否存在已经办理完毕的建设工程规划许可证，以及是否可以发放，江宁规划分局将该申请作信访处理，不符合法律规定。一审判决确认江宁规划分局所作的信访答复违法，并无不当。陈永自称曾向社区提交过申请，并认为该申请已转交市规划局，但市规划局对此予以否认。因陈永未能提供证据证明其所提申请确为市规划局收取，故陈永的该理由不能成立，其要求市规划局履行法定职责无事实依据。一审判决驳回陈永对市规划局的诉讼请求，并无不当。综上，上诉人的上诉请求依法不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。一审案件受理费50元，由陈永和南京市规划局江宁分局各负担25元。二审案件受理费50元，由南京市规划局江宁分局负担。本判决为终审判决。审 判 长 郝莉坤审 判 员 魏法永代理审判员 周 磊二〇一七年五月二十二日书 记 员 曹 洁