（2016）浙行申735号

裁判日期: 2017-05-19

公开日期: 2017-11-15

案件名称

邵国建与杭州市江干区住房和城乡建设局再审行政裁定书

法院

浙江省高级人民法院

所属地区

浙江省

案件类型

行政案件

审理程序

再审审查与审判监督

当事人

邵国建,杭州市江干区住房和城乡建设局,杭州市江干区普福社区综合改造指挥部

案由

法律依据

《中华人民共和国行政诉讼法》：第一百零一条；《中华人民共和国民事诉讼法》：第二百零四条

全文

浙江省高级人民法院行政裁定书（2016）浙行申735号再审申请人（一审原告、二审上诉人）邵国建，男，1974年6月30日出生，汉族，户籍地杭州市江干区，现住杭州市江干区。被申请人（一审被告、二审被上诉人）杭州市江干区住房和城乡建设局，住所地杭州市凤起东路51号。法定代表人袁雁飞，局长。委托代理人韩晓，该局工作人员。原审被上诉人（一审第三人）杭州市江干区普福社区综合改造指挥部，住所地杭州市江干区景昙路98-2号。法定代表人肖硕，主任。再审申请人邵国建因诉杭州市江干区住房和城乡建设局（以下简称江干区住建局）城建行政备案一案，不服杭州市中级人民法院于2016年2月16日作出（2016）浙01行终3号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。再审申请人邵国建申请再审时称：二审法院事实认定不清、法律适用错误，案涉批准备案行为应当被确认违法。1.缺少必备的备案文件，系形式违法。根据《备案管理办法》第五条的规定，办理竣工验收备案，应当提交竣工验收备案表、竣工验收报告、规划、环保、公安消防部门出具的认可文件、工程质量保修书、住宅质量保证书、住宅使用说明书以及法规、规章规定必须提交的其他文件。而根据《浙江省建设厅关于浙江省房屋建筑工程竣工验收备案管理实施细则（暂行）》（下称《备案管理实施细则》）第九条的规定，除了上述文件外，建设单位尚需提交“工程施工承包合同”。原审被上诉人杭州市江干区普福社区综合改造指挥部（下称普福指挥部）并未提供“工程施工承包合同”。被申请人为其办理备案的行为明显违法。2.未对备案材料进行实体审查即办理备案，系实体违法。普福指挥部的建设行为存在诸多违法之处，根据《备案管理办法》第七条、第八条的规定，备案机关在备案过程中应当比照工程质量监督报告对备案文件进行实体审查。本案中，规划、公安、消防部门出具的相关文件均晚于竣工验收日期，被申请人未进行任何实体审查，系实体违法。同时，一、二审法院所谓的“备案无需实体审查”的裁判理由系法律适用错误。3.未在规定的时间内备案，系程序违法。根据《建设工程质量管理条例》的规定，建设单位应当在竣工验收合格之日起15日内向备案机关备案。本案中，普福指挥部的备案时间明显超过15天，系程序违法。请求依法再审本案。被申请人江干区住建局答辩称：1.申请人称“缺少必备的备案文件，系形式违法”的理由不能成立。申请人依据《备案管理实施细则》第九条的规定，称建设单位在备案时尚需提交《工程施工承包合同》。普福指挥部并未提交《工程施工承包合同》，答辩人为其办理备案的行为明显违法。答辩人则认为：（1）《备案管理办法》）第五条明文列举的备案材料中并不包括《工程施工承包合同》。（2）《工程施工承包合同》不属于《备案管理办法》第五条第一款第六项规定的“法规、规章规定必须提供的其他文件”。依据《立法法》的有关规定，《备案管理实施细则》依法不属于“法规”或“规章”的范畴。因此，《备案管理实施细则》第九条提及的《工程施工承包合同》不属于《备案管理办法》第五条第一款第六项所规定的“法规、规章规定必须提供的其他文件”。（3）《管理办法》系上位法，又系新法，应当严格遵照执行。2000年4月4日，建设部发布《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》；2000年9月12日，浙江省建设厅发布《浙江省房屋建筑工程竣工验收备案管理实施细则(暂行)》；2009年10月19日，住房和城乡建设部发布《关于修改的决定》，在修改部分条文内容的同时，将该部门规章的名称修改为《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》，并一直沿用至今。据此，与《备案管理实施细则》相比，《备案管理办法》不但是上位法，而且还是新法，无论基于“上位法优先”原则，还是“新法优先”原则，本案都应该严格依据《管理办法》的有关规定执行。综上，《工程施工承包合同》并非申请工程竣工备案所必须提交的材料，申请人的该项再审理由缺乏事实和法律依据，依法不能成立。2.申请人称答辩人“未对备案材料进行实体审查即办理备案，系实体违法”的理由不能成立。《备案管理办法》第六条明确规定：“备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫”。第十三条规定：“竣工验收备案文件齐全，备案机关及其工作人员不办理备案手续的，由有关机关责令改正，对直接责任人员给予行政处分。”据此，在备案文件齐全的情况下，答辩人依法予以备案不但是答辩人的法定权力，更是答辩人的法定义务。《备案管理办法》仅赋予答辩人“验证文件齐全”的权力，并未赋予答辩人对文件进行实体审查的权力。3.申请人称“未在规定的时间内备案，系程序违法”的理由亦不能成立。《备案管理办法》第九条规定：“建设单位在工程竣工验收合格之日起15日内未办理工程竣工验收备案的，备案机关责令限期改正，处20万元以上50万元以下罚款。”答辩人认为：法律并未规定备案机关在超期申请的情况下，有权拒绝予以备案（仅规定有权责令限期改正）。所以答辩人在面对超期申请、但申请文件齐全的情况下，依法仍然必须给予备案，否则就构成行政不作为。因此，建设单位超期申请备案不影响答辩人备案行政行为的合法性。4.答辩人的备案行为符合法律规定，并无违法之处，一、二审分别驳回申请人的诉讼请求、上诉正确。（1）答辩人依法具有对涉案工程的竣工验收备案的行政权力。《备案管理办法》第三条规定：“县级以上地方人民政府建设主管部门负责本行政区域内工程的竣工验收备案管理工作”。（2）备案申请人提交了符合法律规定的备案文件。依据《备案管理办法》第五条、《杭州市城市绿化管理条例实施细则》第十四条的规定，答辩人在收到备案申请人普福指挥部提交的竣工验收备案文件后，对文件依法进行了审查。经审查，备案申请人提交了工程竣工验收备案表、工程竣工验收报告、勘察单位质量检查报告、设计单位工程质量检查报告、施工单位工程质量竣工（质量检查）报告、监理单位工程质量评估报告、工程质量保修书、住宅使用说明书、住宅质量保证书、工程施工许可证、工程规划核实确认书、工程竣工验收消防备案凭证、杭州市环境保护局建设项目环保“三同时”检查意见书、杭州市气象局建设项目竣工验收意见书、杭州市建设项目配套绿化检查单、履约评价表、杭州市城市建设档案馆建设工程竣工档案认可意见书等文件。申请文件齐全，符合工程竣工备案的法定条件。（3）答辩人的备案行为完全符合法律规定。《备案管理办法》第六条规定：“备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫”。据此，答辩人在验证备案文件齐全后，为其办理竣工备案完全符合法律规定，并无不妥。综上，申请人的申请再审理由依法不能成立，答辩人的备案行为完全符合法律规定，一、二审判决并无不当。请求依法驳回申请人的再审申请。根据一、二审审理情况，结合再审申请人邵国建申请再审的理由及被申请人江干区住建局的答辩意见，本案主要存在以下争议，1.关于被诉备案行为是否缺少相关备案文件的问题。申请人称：根据《备案管理实施细则》第九条的规定，除应提交《备案管理办法》规定的文件外，建设单位尚需提交“工程施工承包合同”。被申请人普福指挥部并未提供“工程施工承包合同”，被申请人江干区住建局予以备案不当。被申请人则称：《管理办法》第五条列举的备案材料中并不包括《工程施工承包合同》，《工程施工承包合同》亦不属于《备案管理办法》第五条第一款第六项规定的“法规、规章规定必须提供的其他文件”。本院认为，对备案管理行为应当严格按照法律、法规、规章规定的条件实施，《工程施工承包合同》不属于《备案管理办法》第五条明确规定的备案申请人必须提供的其他文件。2.对申请人提交的备案材料应否进行实体审查的问题。申请人称：普福指挥部的建设行为存在诸多违法之处，根据《备案管理办法》第七条、第八条的规定，备案机关在备案过程中应当比照工程质量监督报告对备案文件进行实体审查。本案中，规划、公安、消防部门出具的相关文件均晚于竣工验收日期，被申请人未进行任何实体审查，系实体违法。被申请人则认为，《备案管理办法》第六条明确规定：“备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫”。第十三条规定：“竣工验收备案文件齐全，备案机关及其工作人员不办理备案手续的，由有关机关责令改正，对直接责任人员给予行政处分。”据此，在备案文件齐全的情况下，被申请人应当依法予以备案。《备案管理办法》仅赋予被申请人“验证文件齐全”的权力，并未赋予被申请人对文件进行实体审查的权力。本院认为，根据《备案管理办法》第六条的规定，备案机关的职责是“验证文件齐全”，法律、行政法规、规章并未明确规定备案机关具有对备案申请人提交的竣工验收备案文件进行合法性审查的职责。3.对备案申请人超过规定的申请备案期限是否应予备案的问题。申请人称：根据《建设工程质量管理条例》的规定，建设单位应当在竣工验收合格之日起15日内向备案机关备案。本案中普福指挥部的备案时间明显超过15天，程序违法。被申请人则称：《备案管理办法》第九条规定：“建设单位在工程竣工验收合格之日起15日内未办理工程竣工验收备案的，备案机关责令限期改正，处20万元以上50万元以下罚款。”根据该规定，《备案管理办法》并未规定备案机关在超期申请的情况下，有权拒绝予以备案（仅规定有权责令限期改正）。被申请人在备案申请人超期申请、但申请文件齐全的情况下，依法仍然必须给予备案。本院认为，对备案申请人超期申请备案的情形，《备案管理办法》仅规定了责令限期改正、予以罚款处罚，但并没有相应的不予备案的规定，被申请人予以备案并不违法。据此，原一、二审判决分别驳回申请人的诉讼请求、上诉正确。申请人申请再审的理由不能成立。综上，再审申请人邵国建的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：驳回再审申请人邵国建的再审申请。审　判　长　　马国贤代理审判员　　戴文波代理审判员　　楼缙东二〇一七年五月十九日书　记　员　　刘　芳