（2017）苏01行终446号
裁判日期: 2017-05-19
公开日期: 2017-06-26
案件名称
王金凤行政确认二审行政裁定书
法院
江苏省南京市中级人民法院
所属地区
江苏省南京市
案件类型
行政案件
审理程序
二审
当事人
王金凤
案由
法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》：第八十九条
全文
江苏省南京市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）苏01行终446号上诉人（原审起诉人）：王金凤，女，1981年6月13日生，汉族，住南京市秦淮区。上诉人王金凤因诉南京市秦淮区住房和建设局（以下简称秦淮住建局）确认行政行为违法纠纷一案，不服南京铁路运输法院（2017）苏8602行初494号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审查。上诉人王金凤的上诉请求：请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院依法立案。事实和理由：第一、秦淮住建局违法建设认定行为具有相对独立性。本案中，南京市秦淮区城市管理行政执法局（以下简称秦淮城管局）在作出针对上诉人的处罚决定之前，向秦淮住建局发出《商请函》，选择了让秦淮住建局对上诉人的涉案房屋进行认定。秦淮住建局在此情况下行使的规划违法行为认定权具有独立的法律效果。第二、秦淮住建局违法建设认定行为具有法律效果。根据城乡规划法和《南京市城乡规划条例》的规定，秦淮住建局是秦淮区行政区域内规划行政主管部门。在城市管理行政处罚权相对集中的背景下，法律赋予城市管理行政执法部门集中行使规划行政处罚权中的事实调查权和处罚决定权，但有条件地保留了规划管理部门的规划违法行为认定权。既然秦淮住建局出具的《复函》是其依法行使规划违法行为认定权的结果，那么，其所作出的违法建设认定行为就属于公法上的职权行为，实质上就是具有法律效力的认定，依法具有羁束力，秦淮城管局后续的处罚行为须以此为依据，并不具有对其进行审查甚至撤销的权力。正因为秦淮住建局拥有规划违法行为认定权，才可以复函秦淮城管局认定上诉人的建筑物属于无法采取改正措施消除影响情形，即必须进行拆除的情况。在该意见出具之前，尽管秦淮城管局已立案调查，但上诉人的建设行为是否属于违法建设，在法律上是没有定论的。秦淮城管局基于其专业所限，也只是认为该搭建行为涉嫌违法，并无确切的法律认定；而在秦淮住建局作出《复函》后，上诉人的建设行为在法律上已明确被认定为违法行为，这直接否定了上诉人对涉案建筑物拥有的权利，对上诉人的权利产生了直接影响。至于秦淮城管局之后作出的行政处罚决定对上诉人设定了新的义务，则是另一具体行政行为，行政处罚与规划认定行为对上诉人权利义务的影响是不同的。第三、秦淮住建局违法建设认定行为在行政诉讼受案范围内。秦淮住建局违法建设认定行为不属于内部行为。规划违法行为的认定是法律赋予规划行政管理部门应当履行的法定职责，是规划部门对外行使行政管理职责的行为。另外，根据行政处罚法第三十一条的规定，秦淮城管局在作出行政处罚决定之前，应当告知上诉人作出行政处罚决定的事实、理由及依据。而秦淮住建局出具的《复函》，是秦淮城管局作出行政处罚决定的主要依据，属于应当告知的内容。故在告知程序中，秦淮城管局应当告知上诉人，以使《复函》对上诉人产生法律效力。本案中城市管理行政执法部门未能依法将该《复函》告知上诉人，亦并不能否认规划认定行为的外部性，因为对于秦淮住建局而言，其《复函》意见已经成熟完整，构成了对外发生法律效力的城管行政处罚决定的直接的事实根据。且秦淮住建局违法建设认定行为并非行政指导行为，规划部门的认定行为是城市管理行政执法机构进一步作出处罚的必备依据，不管是对秦淮城管局还是上诉人都具有法律效果。第四、要合理考量规划部门违法建设认定行为的可诉性。规划部门违法建设认定行为构成城市管理行政执法部门所作处罚决定的前置行为。在行政处罚诉讼案件中，城市管理执法部门均将规划管理部门的认定意见作为证明其处罚决定合法性的主要证据，因司法审查的对象是城市管理执法部门作出的处罚决定，规划管理部门不是案件当事人，城市管理执法部门亦无需提交证明认定意见合法的证据，故在行政处罚诉讼案件中，人民法院实际上无法对规划部门出具的认定意见进行合法性审查。而且由于该认定意见属于公法上的职权行为，人民法院通常只能认可其效力。如果规划认定行为不具有可诉性，相当于从根本上剥夺了被处罚人的司法救济权。综上，一审裁定书认定事实错误，适用法律错误，应当予以撤销。本院认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起行政诉讼，但起诉应符合法定条件。本案中，秦淮住建局根据其行政职责向秦淮城管局发出的《关于商请认定中和桥路37号-1建筑物性质的复函》，属于政府机关内部公文往来，并未对外发生法律效力，对当事人的权利义务未产生实际影响，故上诉人王金凤的起诉依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上，对上诉人王金凤的上诉请求,本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 陈海英审判员 郑彦鹏审判员 韦 韬二〇一七年五月十九日书记员 贾 翠 更多数据：搜索“”来源：