（2017）辽01行终108号
裁判日期: 2017-05-17
公开日期: 2017-06-22
案件名称
胡春玲、薛桂芹、朱长军、杨树彦、马玉成与辽宁省国土资源厅履行土地违法行为查处职责二审判决书
法院
辽宁省沈阳市中级人民法院
所属地区
辽宁省沈阳市
案件类型
行政案件
审理程序
二审
当事人
胡春玲,薛桂芹,朱长军,杨树彦,马玉成,辽宁省国土资源厅
案由
法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》：第八十九条
全文
辽宁省沈阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）辽01行终108号上诉人（原审原告）胡春玲，女，1962年12月3日出生，汉族，住址辽宁省阜新蒙古族自治县。上诉人（原审原告）薛桂芹，女，1955年4月12日出生，汉族，住址辽宁省阜新蒙古族自治县。上诉人（原审原告）朱长军，男，1962年12月23日出生，汉族，住址辽宁省阜新蒙古族自治县。上诉人（原审原告）杨树彦，男，1960年1月20日出生，汉族，住址辽宁省阜新蒙古族自治县。上诉人（原审原告）马玉成，男，1951年9月9日出生，汉族，住址辽宁省阜新蒙古族自治县。五位上诉人委托代理人王玉臣，北京市中唐律师事务所律师。被上诉人（原审被告）辽宁省国土资源厅，住所地辽宁省沈阳市皇姑区北陵大街29号。法定代表人王桂芬，该单位厅长。委托代理人王楠，辽宁华轩律师事务所律师。委托代理人战士斌，该单位工作人员。上诉人胡春玲、薛桂芹、朱长军、杨树彦、马玉成诉被上诉人辽宁省国土资源厅履行土地违法行为查处职责一案，不服沈阳市和平区人民法院（2016）辽0102行初96号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了公开审理。现已审理终结。原审法院查明，2015年8月11日，胡春玲、薛桂芹、朱长军、杨树彦、马玉成作为申请人，向辽宁省国土资源厅递交《违法征地查处申请书》，要求依法查处“辽宁省阜新蒙古族自治县旧城区改建37号地、23号地”征地拆迁过程中存在的违法行为并将查处结果书面告知申请人。辽宁省国土资源厅收到该申请书后，于2015年8月24日以辽宁省国土资源厅执法监察局的名义作出辽国土监交字[2015]第065号《辽宁省国土资源厅土地违法案件交办单》，将举报材料转给阜新市国土资源局，要求其组织人员进行调查处理，并将查处结果书面告知申请人，同时上报省厅执法监察局。2015年10月22日，阜新市国土资源局作出《关于胡春玲等人反映阜蒙县旧城区征地拆迁过程中存在违法问题的调查报告》，上报省厅执法监察局，提出的处理意见为：阜蒙县人民政府2012年度第二十三批次建设用地征地行为适用法律正确，程序合法。2015年10月22日，阜蒙县国土资源局作出《关于阜蒙县旧城区征地拆迁过程中存在违法问题的答复意见》，并于2015年11月邮寄给五位申请人，答复意见与阜新市国土资源局的处理意见一致，即阜蒙县人民政府2012年度第二十三批次建设用地征地行为适用法律正确，程序合法。2015年11月5日，胡春玲、薛桂芹、朱长军、杨树彦、马玉成作为申请人，再次向辽宁省国土资源厅邮寄了《违法征地查处申请书》，要求依法查处“辽宁省阜新蒙古族自治县旧城区改建37号地、23号地”征地过程中存在的违法行为并将查处结果书面告知申请人。另查明，2012年12月24日，辽宁省人民政府作出辽政地字[2012]2028号《关于阜蒙县实施县级规划批次用地的批复》，批准阜新市人民政府将阜蒙县城区街道东关村部分集体土地予以征收，作为阜蒙县实施县级规划建设用地。原审认为，胡春玲等五人的诉讼请求有两项，其一是请求法院撤销阜蒙县国土资源局作出的答复意见，因该答复意见不是辽宁省国土资源厅作出，故辽宁省国土资源厅不是该请求的适格被告，且本院亦无对此请求的司法审查权，故对此项诉讼请求本院不予支持。胡春玲等五人认为该答复意见系按照辽宁省国土资源厅的交办指令作出，应属辽宁省国土资源厅作出的处理意见的观点，经审查，阜蒙县国土资源局接上级机关交办事项，仅属于启动案件调查处理程序的依据，阜蒙县国土资源局作出的答复意见，是其依职权进行调查后得出的结论性意见，该意见是阜蒙县国土资源局独立行使行政职权作出的行政行为，加盖了阜蒙县国土资源局的公章，该意见也未经过上级机关的批准，不能视为辽宁省国土资源厅作出的行政行为，此观点本院不予采纳。胡春玲等五人的诉讼请求之二是要求辽宁省国土资源厅履行违法征地的查处职责，这一请求属于本院审查范围，而审查的焦点在于此请求事项是否属于省级国土资源行政主管部门的管辖范围，以及辽宁省国土资源厅作为省级国土资源行政主管部门是否有权将案件交办给下级行政机关。根据《国土资源行政处罚办法》第五条“国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外”的规定，第六条“省级、市级国土资源主管部门管辖本行政区域内重大、复杂和法律法规规定应当由其管辖的国土资源违法案件”的规定，第七条“国土资源部管辖全国范围内重大、复杂和法律法规规定应当由其管辖的国土资源违法案件”的规定，国土资源部制定的部门规章确立了国土资源违法案件的管辖体系，即以县级属地管辖为原则，以部、省、市级管辖为补充的管辖体系。对于管辖区域内重大、复杂的案件，应当按照案情的疑难和轻重程度、社会影响范围的大小、违法行为是否跨越行政区划等因素来确定。同时，《国土资源行政处罚办法》第八条规定，上级国土资源主管部门可以依法定情形管辖下级机关管辖的案件，也可以将本部门管辖的案件交由下级国土资源部门管辖，赋予了上级国土资源主管部门在确定级别管辖权范围上一定的裁量权。本案中，按照辽宁省人民政府批复的土地征收文件，涉及土地征收的地域仅限阜蒙县城区街道东关村，征地的面积5公顷左右，投诉人的举报事项主要针对超面积征地和补偿标准过低等方面，故本案的重大、复杂程度尚达不到《国土资源行政处罚办法》确定的省级国土资源部门管辖案件的标准，辽宁省国土资源厅依照上述法律规定，将案件交由下级机关阜新市国土资源局调查处理，并责令下级机关将处理结论上报本机关、回复举报人，这一做法符合法律规定，履行了自身的法律职责。关于五位原告提出其于2015年11月5日再次邮寄的举报材料，辽宁省国土资源厅并未履行相应的职责的观点，经审查，五位原告前后两次提出的申请事项在表述上是一致的，均是针对征收涉案地块存在违法行为提出的查处申请，依据的理由也基本一致，此时，阜新市国土资源局已经将交办事项的调查处理结果上报辽宁省国土资源厅，阜蒙县国土资源局也在五位申请人第二次举报后不久，将调查处理意见书面答复了申请人，据此，辽宁省国土资源厅已无必要再次针对相同的举报事项履行查处或者交办的职责。综上，胡春玲等五人提出的诉讼请求，没有事实依据和法律依据，不予支持，予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，原审判决：驳回原告胡春玲、薛桂芹、朱长军、杨树彦、马玉成的诉讼请求。案件受理费50元由五位原告共同负担。上诉人胡春玲、薛桂芹、朱长军、杨树彦、马玉成上诉称，一审判决认定事实错误，依法应予撤销。理由：第一、原审法院认定被诉答复意见是阜蒙县国土资源局作出的，不是辽宁省国土资源厅作出的，故辽宁省国土资源厅不是适格被告，系原审法院认定事实错误、适用法律错误。由于阜蒙县国土资源局是按照辽宁省国土资源厅的指令作出的，因而尽管被诉答辩意见加盖的是阜蒙县国土资源局的公章，应属辽宁省国土资源厅授权阜蒙县国土资源局的观点，且被上诉人除此之后并没有对上诉人作出加盖公章的答复意见，所以，一审被告是适格被告，且属于一审法院审查范围；第二、一审法院认定本案的重大、复杂程度未达到《国土资源行政处罚办法》确定的升级国土资源厅管辖案件的标准，系一审法院认定事实不清、适用法律错误。首先，一审法院认定本案上诉人要求查处之时间，涉及土地征收的地域仅限阜蒙县城区街道东关村征地面积5公顷左右等事实，系一审法院对上诉人要求查处的事实既没有理解也没有进行调查的结果。上诉人明确说明实际征地面积远远超过批准征地的面积，被上诉人也没有提供任何证据证明涉案地块实际征地面积没有超过涉案征地文件批准的面积，一审法院称征地面积5公顷左右又是从哪里得出的结论？根据《土地管理法》第七十六条的规定，超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。其次，一审法院对被上诉人是否具有对上诉人要求查处之事实具有查处职责，所依据的事实判断错误，且没有法律依据，属于臆断。再次，一审法院在认定被告履责的问题上，认为被告交由下级机关阜蒙县国土局处理，阜蒙县国土局作出答复即视为被告履责，但是同时认可将国土资源局受被告指令作出的答复视为被告的答复，明显前后矛盾，无法自圆其说。第四、一审法院认定，被上诉人在收到上诉人多次提出的内容不同的违法查处申请，作出一次答复即视为履责，系原审法院认定事实错误。综上，请求二审依法撤销原审判决，发回重审或依法改判。被上诉人辩称，被上诉人已经履行了自身的法定职责，并没有不履行查处职责的行为。原审判决正确，请求二审法院维持原审判决。原审原告向原审法院提交的证据有：1、2015年11月5日五位原告提交的《违法征地查处申请书》；2、邮单及查单，邮单号1083914462513；3、五位原告身份证复印件、房产证、个体户工商执照；上述证据证明五位原告向被告邮寄了请求查处违法征地事项的申请书；4、2012年12月24日辽宁省人民政府辽政地字[2012]2028号《关于阜蒙县实施县级规划批次用地的批复》，2012年7月14日阜新蒙古族自治县发展和改革局阜蒙发改发[2012]105号《关于辽宁爱铭房地产开发有限公司建设阜蒙县鑫鼎广场商住小区工程项目核准的批复》，证明存在违法使用土地的行为。原审被告向原审法院提的证据有：1、《辽宁省国土资源厅土地违法案件交办单》；2、2015年10月22日阜新市国土资源局向省厅执法局报送的《关于胡春玲等人反映阜蒙县旧城区征地拆迁过程中存在违法问题的调查报告》；3、2015年10月22日阜蒙县国土资源局给胡春玲等五人出具的《关于阜蒙县旧城区征地拆迁过程中存在违法问题的答复意见》；上述证据用以证明被告依法履行了职责；4、辽宁省人民政府辽政地字[2012]2028号《关于阜蒙县实施县级规划批次用地的批复》，证明该地经省政府批准征收；5、阜蒙县国土资源局给原告邮寄答复意见的快递单，证明给予原告的答复已经签收；6、2015年8月11日五位原告提交的《违法征地查处申请书》及五位原告的身份证复印件，证明原告就查处土地违法行为的事项在2015年8月份向被告提出过申请，2015年11月原告再次就同一事项提出申请，因被告已经履行职责，不再重复处理。上述证据材料均已随卷移送本院。经原审庭审质证，原审法院对双方证据作如下认证：对被告提供的证据1交办单，加盖有辽宁省国土资源厅执法监察局的印章，交办时间为2015年8月24日，结合被告当庭提交的证据6，五位原告提交的查处申请的时间是2015年8月11日，能够证明被告于2015年8月收到了五位原告提交的申请材料，证据1、6具有真实性，予以采信；对被告提供的证据2，系阜新市国土资源局向辽宁省国土资源局执法局提交的调查报告，加盖有机关公章，具有真实性，予以采信；对被告提供的证据3、5，系阜蒙县国土资源局对五位原告作出的答复，加盖有机关公章，具有真实性，予以采信；对被告提供的证据4，原告对证据的真实性予以认可，予以采信。对原告提交的证据，因被告没有异议，予以采信。经审查，本院认为，原审法院对双方提供的证据认证正确。本院经审理查明的事实，与原审查明的事实一致。本院认为，《国土资源行政处罚办法》第二条规定，县级以上国土资源主管部门依照法定职权和程序，对自然人、法人或者其他组织违反国土资源管理法律法规的行为实施行政处罚，适用本办法。据此，被上诉人具有对土地违法行为履行查处的法定职责。上诉人本次诉讼的诉讼请求是要求依法撤销《关于阜蒙县旧城区征地拆迁过程中存在违法问题的答复意见》，并判令被上诉人依法履行违法征地查处职责。因《关于阜蒙县旧城区征地拆迁过程中存在违法问题的答复意见》并非被上诉人所为，而是由阜新市国土资源局接收被上诉人移交的土地违法案件查处申请后由阜蒙县国土资源局所出具的，故该《答复意见》不是本案的审查客体，原审对此不予审理并无不当。《国土资源行政处罚办法》第八条规定，上级国土资源主管部门可以将本级管辖的案件交由下级国土资源主管部门管辖。被上诉人在收到上诉人提出的查处申请后将该申请交由其下级国土资源部门即阜新市国土资源局管辖，符合该项规定，并无不妥。随着被上诉人将其管辖的案件交由其下级国土资源主管部门管辖的行为，被上诉人依法负有的查处职责也因此转移给了阜新市国土资源局。负有对上诉人的申请进行查处的责任主体是阜新市国土资源局。关于上诉人提出的其于2015年11月5日再次提交的《违法征地查处申请书》与其于2015年8月邮寄的《违法征地查处申请书》不同，属于一个新的请求，被上诉人应履行查处法定职责。但从上诉人邮寄的两份申请内容看，申请事项完全相同，即“要求依法查处辽宁省阜新蒙古族自治县旧城区改建37号地、23号地征地过程中存在的违法行为并将查处结果书面告知申请人”。故上诉人于2015年11月5日提交的《违法征地查处申请书》属于重复申请，被上诉人未予处理并无不当。综上，原审判决驳回上诉人的诉讼请求，事实清楚，证据充分，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人承担。本判决为终审判决。审判长 龙国华审判员 陈桂艳审判员 白凤岐二〇一七年五月十七日书记员 雷 阳本案判决所依据的相关法律《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条规定：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； 微信公众号“”