（2017）粤53行终14号
裁判日期: 2017-05-17
公开日期: 2017-10-24
案件名称
程全志、云浮新区土地储备中心资源行政管理:土地行政管理(土地)二审行政判决书
法院
广东省云浮市中级人民法院
所属地区
广东省云浮市
案件类型
行政案件
审理程序
二审
当事人
程全志,云浮新区土地储备中心,云浮新区国土规划局,叶庚新,陈朝晖
案由
法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》：第八十九条
全文
广东省云浮市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）粤53行终14号上诉人（原审原告）：程全志，男，汉族，1978年2月11日出生，住武汉市新洲市。委托代理人：徐杰兴，广东雄量律师事务所律师。委托代理人：雷建斌，男，汉族，1971年11月24日出生，住武汉市新洲区。被上诉人（原审被告）：云浮新区土地储备中心。住所地：云浮市云安区都杨镇厂镇云泰大道云浮新区管理委员会综合服务大楼。法定代表人：廖仲儒，主任。委托代理人：黄世权，云浮新区土地储备中心干部。被上诉人（原审被告）：云浮新区国土规划局。住所地：云浮市云安区都杨厂镇云浮新区。法定代表人：吴国全，局长。委托代理人：黄龙，云浮新区国土规划局干部。以上两被上诉人的共同委托代理人：梁家栋，广东翔浩律师事务所律师。原审第三人：叶庚新，男，汉族，1967年4月5日出生，住云浮市云安区。原审第三人：陈朝晖，女，汉族，1975年3月26日出生，住湖南省衡阳县。上诉人程全志因与被上诉人云浮新区土地储备中心（以下简称新区储备中心）、云浮新区国土规划局（以下简称新区国土局）、原审第三人叶庚新、陈朝晖土地行政征收纠纷一案，不服云安区人民法院（2015）云安法行初字第13号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人程全志的委托代理人徐杰兴、雷建斌，被上诉人新区储备中心的委托代理人黄世权、被上诉人新区国土局的委托代理人黄龙以及两被上诉人的共同委托代理人梁家栋，原审第三人叶庚新到庭参加诉讼。原审第三人陈朝晖经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院认定事实：2014年11月18日，云浮市人民政府作出云府函（2014）111《关于××商务区控制性详细规划的批复》，土地使用权证号为云府国用（2010）第×××1号、云府国用（2010）第×××2号、云府国用（2012）第×××7号的土地在××商务区的规划范围内。云府国用（2010）第×××1号、云府国用（2010）第×××2号、云府国用（2012）第×××7号的土地，土地使用权人为叶庚新、陈朝晖，以上土地均位于云浮市××镇原××××厂内。2015年2月11日佛山（云浮）产业转移工业园土地储备中心与叶庚新、陈朝晖签订《有偿收回原××××厂国有土地使用权及有关地上附着物协议书》，其中对所收回的国有土地使用权及有关地上附着物的补偿问题，以评估方式确定具体金额。佛山（云浮）产业转移工业园土地储备中心是云浮市新区管委会属下事业单位，负责对其所在辖区土地收购和储备等工作。《佛山（云浮）产业转移工业园土地储备中心公章移交协议书》载明在2015年6月17日前以“佛山（云浮）产业转移工业园土地储备中心”名义发生的所有权利、义务由新区储备中心负责。按××商务区控制性规划的要求，佛山（云浮）产业转移工业园土地储备中心于2014年12月1日向云浮市新区管理委员会提交园区土储呈（2014）33号《有关请求收购土地使用权人为叶庚新、陈朝晖3宗国有土地使用权及有关地上附着物的请示》，计划对位于云浮市××镇内原××××厂的土地使用权人为叶庚新、陈朝晖等3宗国有土地使用权及有关地上附着物进行收购。2015年1月20日，云浮市新区管理委员会作出云新区管函（2015）9号《关于同意有偿收回原××××厂国有土地使用权及地上附着物的批复》，批复的主要内容有：同意有偿收回位于云浮市××镇内原××××厂的土地使用权人为叶庚新、陈朝晖等3宗129619.4平方米的国有土地[云府国用（2010）第×××1号、云府国用（2010）第×××2号、云府国用（2012）第×××7号]及建筑面积约29499平方米的有关地上附着物，并按《有偿收回协议》的条款执行。2015年3月19日，新区国土局发出《关于委托办理云府国用（2010）第×××1号土地使用权的注销登记手续的函》和新区国土规函（2015）8号《关于委托办理云府国用（2012）第×××7号土地使用权的注销登记手续的函》，委托云浮市国土资源和城乡规划管理局云城分局将云府国用（2010）第×××1号和云府国用（2012）第×××7号土地使用权予以注销。2015年3月26日，云浮市国土资源和城乡规划管理局云城分局将以上的土地使用权予以注销。另查明，2014年7月1日，程全志与叶庚新签订了《土地租赁合同》。该合同有如下约定：1、叶庚新将坐落在××厂镇原××××厂的土地面积大约6000平方米土地的使用权出租给程全志使用。2、租赁期为2014年7月1日至2019年6月30日止，为期五年。10、在租赁期内，因不可抗拒的原因或者城市规划建设，致使双方解除合同，由此造成的经济损失，双方互不承担责任。以上《土地租赁合同》涉及的土地在新区储备中心收回的土地使用权人为叶庚新、陈朝晖的云府国用（2010）第×××1号、云府国用（2012）第×××7号《国有土地使用证》的范围内。以上合同签订后，程全志在所承租的土地部分出资搭建了铁皮棚、工人宿舍、厨房及卫生间、安装了水电及机电设备。2016年12月1日程全志认为在本案审理过程中，知道本案实施土地使用权有偿收回行政行为的单位实为新区国土局。为此，申请追加新区国土局为本案的被告，并主张新区国土局有偿收回涉案土地使用权的行政行为无效。在诉讼中，新区国土局认为程全志主张其有偿收回原土地使用权的行政行为无效的诉讼已超过法定的诉讼时效。原审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”新区国土局作为土地行政主管部门拥有收回国有土地使用权的职权。新区储备中心由佛山（云浮）产业转移工业园土地储备中心变更而来，两者均具有对其所在辖区土地收购和储备等工作的职能。2015年2月11日佛山（云浮）产业转移工业园土地储备中心与叶庚新、陈朝晖签订了《有偿收回原××××厂国有土地使用权及有关地上附着物协议书》，该协议书是因××商务区的城市建设需要收回涉案土地。该协议是行政主体与行政相对人订立关于民事权利义务的协议，以合同的方式来达到维护与增进公共利益的目的，应属于行政合同。行政合同除受行政法规约束外，还应符合《合同法》法律规范关于合同一般要件的规定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条的规定：为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。国家在征用或收回国有土地使用权的土地中，使用权人是法定的对象，新区储备中心已就补偿问题与叶庚新、陈朝晖签订补偿协议，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。佛山（云浮）产业转移工业园土地储备中心与叶庚新签订的《有偿收回原××××厂国有土地使用权及有关地上附着物协议书》，没有违反法律、法规的强制规定，是有效的行政合同。佛山（云浮）产业转移工业园土地储备中心与叶庚新、陈朝晖签订《有偿收回原××××厂国有土地使用权及有关地上附着物协议书》后，报经云浮市新区管理委员会批准。新区国土局发函给云浮市国土资源和城乡规划管理局云城分局，对上述土地使用权进行了注销登记。新区国土局对所涉土地有偿收回的行政行为，符合《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的法律规定。程全志认为新区储备中心、新区国土局的行为致使程全志与叶庚新签订的《土地租赁合同》无法继续履行的问题，以及程全志认为其在租赁地上所建造的设施没有得到合理的补偿的问题，程全志可另寻途径解决，程全志以此为由主张新区国土局有偿收回原××××厂国有土地使用权及地上附着物的行政行为违法，以及主张《有偿收回原××××厂国有土地使用权及地上附着物协议书》无效，原审法院不予支持。另新区国土局认为程全志主张其有偿收回原土地使用权的行政行为无效的诉讼已超过法定的诉讼时效的问题。因程全志是在本案审理过程中才知道本案实施土地使用权有偿收回的行政行为的单位为新区国土局的。程全志主张新区国土局有偿收回涉案土地使用权的行政行为无效之诉没有超过法定的诉讼时效。综上所述，新区国土局有偿收回原××××厂国有土地使用权及地上附着物的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，对程全志请求确认被告有偿收回原××××厂国有土地使用权及地上附着物的行政行为违法的主张，以及确认《有偿收回原××××厂国有土地使用权及地上附着物协议书》无效的请求，应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第二款第（二）项的规定，判决：驳回程全志的诉讼请求。案件受理费50元，由程全志负担。上诉人程全志不服原审法院上述判决，向本院上诉称：原审判决认定事实不清，证据不足，实体处理错误。新区国土局实施的收回涉案土地使用权的行政行为违法，新区储备中心与叶庚新、陈朝晖所签订的协议亦无效，主要表现在：一、新区储备中心、新区国土局收回涉案国有土地使用权并无充分证据证明是为了公共利益的需要，其实质仅是国有土地使用权的有偿转让。根据新区储备中心、新区国土局提供的证据，新区储备中心、新区国土局的收回“仅仅是在原则上同意收回”，且是在“新区的三定方案尚未出台”的情况下实施的（详见2015年1月15日的《云浮新区主任办公会议纪要》）。因此，新区储备中心、新区国土局“为了公共利益的需要”而实施的收回行为并无充分证据予以证明，对此，新区储备中心、新区国土局应承担举证不能的法律后果。由于新区储备中心、新区国土局对叶庚新、陈朝晖土地收回的实质是国有土地使用权的有偿转让，在程全志与叶庚新、陈朝晖存在租赁关系的情况下，根据“买卖不破租赁”的原则，新区储备中心、新区国土局的收回行为明显有悖于法律的这一规定。二、据程全志了解，新区储备中心、新区国土局明知涉案的土地存在使用权上的争议，仍委托国土部门办理了云府国用（2010）第×××2号《国有土地使用证》的注销登记，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》及相关法律、法规的规定。此外，在涉案的8个租赁关系中，至少有邹锡委、程全志、唐汝梅所租赁的土地不在上述已注销的土地使用证范围内，换言之，这三位承租户所承租的土地并不包含在已注销登记的土地使用权范围之内，其与叶庚新、陈朝晖的租赁关系依然存在。在没有依法解除他们与叶庚新、陈朝晖之间的租赁关系的前提下所实施的收回行为依法应认定为无效。三、新区储备中心、新区国土局向原审法院提供的《有偿收回原××××厂国有土地用权及地上建筑物协议书》存在两个版本，一份是有签署时间，另一份无签署时间，明显存在不真实和矛盾之处。值得注意的是，该协议书的签署时间与程全志和叶庚新、陈朝晖之间的租赁关系存在利害关系。原审法院对新区储备中心、新区国土局提供的明显存在瑕疵的证据仍予采信，有违采信证据的相关规定。四、新区储备中心、新区国土局实施涉案土地的收回行为时，叶庚新、陈朝晖仍不断收取程全志依据《租赁合同》而支付的租金，证明程全志与叶庚新、陈朝晖的租赁关系依然存在，租赁合同仍未实质解除。但在这期间，新区储备中心、新区国土局以及叶庚新、陈朝晖对程全志作出了断水、断电、封路等不法行为，对程全志实行强制逼迁。更严重的是，本案纠纷在法院审理期间，他们仍未停止这些违法行为，这已明显侵犯了程全志的合法权益。五、新区储备中心、新区国土局在实施涉案的土地收回行为时，明知程全志与叶庚新、陈朝晖存在租赁关系，且租赁期限尚未届满，也明知程全志为此租赁已投入了大量的人力、物力、财力，但没有与程全志协商且作出合理补偿，此举已严重损害了程全志的合法权益，且有违于国家的相关规定，因此，其收回行为应认定为违法。六、根据现有证据，新区储备中心、新区国土局收回涉案土地使用权并未征得广东省国土资源厅的批准，程序上违法。综上，请求二审法院：1、依法撤销原审判决；2、改判依法确认新区国土局有偿收回原××××厂国有土地使用权及地上附着物的行政行为违法，判令新区储备中心与叶庚新、陈朝晖签订的《有偿收回原××××厂国有土地使用权及地上附着物协议书》无效。3、本案一、二审诉讼费用由新区储备中心、新区国土局承担。被上诉人新区储备中心辩称：一、新区储备中心、新区国土局的行政行为合法。首先，新区储备中心作为实施行政行为的主体合法。新区储备中心具有行政主体资格，是能以自己的名义独立承担法律责任的行政事业单位。新区储备中心、新区国土局是在法定的职权范围内实施土地使用权有偿收回行为的。其次，行政行为的内容合法、适当。新区储备中心、新区国土局是依照《关于××商务区控制性详细规划的批复》进行土地收回的，且收回国有土地使用权的行为经过云浮市人民政府、云浮新区管理委员会的同意，符合《中华人民共和国土地管理法》第五十八条以及《土地储备管理办法》第十三条的规定。二、程全志无本案的原告主体资格，其提起本案诉讼已超过法定的起诉期限。合同土地所有权人为叶庚新、陈朝晖并非程全志，程全志是否有损失还不能确定。如果程全志有损失，其损失也并非由新区储备中心的行政行为造成。国有土地使用证证号为云府国有（2010）第×××1号、云府国有（2010）第×××2号、云府国有（2012）第×××7号的三宗土地的使用权人为叶庚新、陈朝晖两人共有，新区储备中心收回国有土地使用权的行政行为的相对人为叶庚新、陈朝晖二人。收回国有土地使用权的《有偿收回原××××厂国有土地使用权及地上附着物协议书》是新区储备中心与叶庚新、陈朝晖签订的行政合同，与程全志无关。三、土地赔偿是程全志与叶庚新、陈朝晖双方的民事合同问题，与新区储备中心、新区国土局的行政行为无关。新区储备中心已经与叶庚新、陈朝晖签订了《有偿收回原××××厂国有土地使用权及地上附着物协议书》并已经将有偿收回国有土地使用权的补偿支付给土地使用权人叶庚新、陈朝晖。新区储备中心、新区国土局的有偿收回土地使用权的义务已经履行完毕，对于程全志未拿到补偿款，属于程全志与叶庚新、陈朝晖双方的民事纠纷，程全志因双方的民事纠纷问题提起行政诉讼，并以此作为被诉行政行为违法的依据是错误的。四、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求依法维持原审判决，驳回程全志的上诉请求。理由如下：（一）通过新区储备中心提交的证据一（《关于请求收购土地使用权人为叶庚新、陈朝晖等3宗国有土地使用权及有关地上附着物的请示》）、证据四（2014年第4期《云浮新区主任办公会议纪要》、云浮市人民政府《关于××商务区控制性详细规划的批复》）、证据五（云浮市人民政府《关于××商务区控制性详细规划图》）以及叶庚新、陈朝晖提交的证据一[（2016）粤民申2411号广东省高级人民法院民事判决书]均可认定本案是基于公共利益的需要而进行的有偿收回。（二）邹锡委、程全志、唐汝梅认为其承租的土地没有在云府国用（2010）第×××2号《国有土地使用证》范围内的说法缺乏证据证明，若有证据证明的话反而证明上述三人是没有起诉的资格，因为本案审查的就是涉案国有土地使用证范围内的土地收回行为，若三人承租的范围不在涉案国有土地使用证的范围内的话根本没有资格起诉，其主张的承租土地不在涉案国有土地使用证范围内与其起诉的行为是相互矛盾的。（三）关于上诉人提出《有偿回收原××××厂国有土地用权及地上建筑物协议书》有两个版本的问题，其中无日期的版本是在资金尚未明确时提交的，待资金明确后再补填时间，并不存在协议书造假的问题。（四）对叶庚新、陈朝晖是否有收取程全志的租金与新区储备中心、新区国土局无关。（五）根据法律规定有偿收回的补偿对象是土地证使用权人，因此新区储备中心、新区国土局已经通过法定的程序对土地使用权人合法支付收回的对价。叶庚新、陈朝晖与程全志的补偿问题属于民事纠纷，与新区储备中心、新区国土局无关，且叶庚新、陈朝晖与程全志在《土地租赁合同》亦有相关的约定。被上诉人新区国土局、原审第三人叶庚新的答辩意见与被上诉人新区储备中心的答辩意见一致。原审第三人陈朝晖没有向本院提交书面意见。经审理查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。另查明，2015年3、4月间，涉案土地因被收回作为政府储备用地，云府国用（2010）第×××1号、云府国用（2010）第×××2号、云府国用（2012）第×××7号《国有土地使用证》均被注销。本院认为：本案是土地行政征收纠纷。本案二审的争议焦点是：1、程全志是否具有本案的原告主体资格。2、程全志起诉主张新区国土局有偿收回土地使用权的行政行为无效是否已超过了法定起诉期限。3、新区国土局作出的收回土地行政行为是否合法以及《有偿回收原××××厂国有土地用权及地上建筑物协议书》是否有效。关于程全志是否具有本案原告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”在本案中，程全志所承租的土地使用权位于云浮新区土地储备中心收回的土地使用权人为叶庚新、陈朝晖的土地使用权及地上附着物范围内。程全志作为承租人在涉案土地上出资搭建了铁皮棚、工人宿舍等建筑物，故其对房屋征收补偿可能享有可保护的合法权益。因此，程全志与云浮新区土地储备中心收回涉案国有土地使用权的行政行为具有法律上的利害关系。根据上述法律规定，程全志有权提起本案行政诉讼。关于程全志起诉主张新区国土局有偿收回土地使用权的行政行为无效是否已超过了法定期限的问题。由于程全志是在本案审理过程中才知道本案实施土地使用权有偿收回行政行为的单位是新区国土局的，因此，原审法院认为程全志主张新区国土局有偿收回涉案土地使用权的行政行为违法之诉没有超过法定起诉期限并无不当。关于两被诉行政行为的问题。《土地储备管理办法》第二条第二款规定：“土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担。”在本案中，新区储备中心由佛山（云浮）产业转移工业园土地储备中心变更而来，根据上述规定，两者均具有对其所在辖区的土地进行收购和储备等的职能。2015年2月11日佛山（云浮）产业转移工业园土地储备中心与叶庚新、陈朝晖签订了《有偿收回原××××厂国有土地使用权及有关地上附着物协议书》，因××商务区的城市建设需要收回涉案土地。该协议是行政主体与行政相对人订立的关于民事权利义务的协议，其以合同的方式来达到维护与增进公共利益的目的，应属于行政合同。行政合同除受行政法规约束外，还应符合《中华人民共和国合同法》关于合同一般要件的规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”根据上述规定，在征用或收回国有土地使用权的过程中，土地使用权人是法定的补偿对象，而新区储备中心已就补偿问题与叶庚新、陈朝晖签订补偿协议，符合上述法规规定。因此，原审法院认为《有偿收回原××××厂国有土地使用权及有关地上附着物协议书》没有违反法律、法规的强制性规定，是有效的行政合同并无不当。2014年11月18日，云浮市人民政府作出了云府函（2014）111《关于××商务区控制性详细规划的批复》，涉案土地位于××商务区的规划范围内。之后，涉案土地的收回行为经过了云浮市新区管理委员会批准，佛山（云浮）产业转移工业园土地储备中心亦与叶庚新、陈朝晖签订了《有偿收回原××××厂国有土地使用权及有关地上附着物协议书》。之后，新区国土局发函给云浮市国土资源和城乡规划管理局云城分局，对上述土地使用权进行了注销登记。因此，新区国土局对涉案土地的有偿收回行政行为，符合《中华人民共和国土地管理法》第五十八条：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；……依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”的规定。至于程全志认为新区储备中心、新区国土局收回涉案土地的行为致使其与叶庚新签订的《土地租赁合同》无法继续履行，以及程全志认为其在租赁地上所建造的设施没有得到合理的补偿的问题。本院认为，对于合同的履行问题以及相关补偿问题，程全志可另寻法律途径解决，程全志以此为由主张新区国土局有偿收回涉案土地使用权及地上附着物的行政行为违法并主张《有偿收回原××××厂国有土地使用权及地上附着物协议书》无效的理据不足，原审法院不予支持并无不当。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序。上诉人程全志的上诉理由不成立，其上诉请求本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人程全志负担。本判决为终审判决。审判长 黄海燕审判员 陆汉容审判员 李婉婉二〇一七年五月十七日书记员 陈辉财 百度搜索“”