（2017）苏01行终171号
裁判日期: 2017-05-16
公开日期: 2017-05-31
案件名称
樊爱连与南京市秦淮区城市管理行政执法局行政强制二审行政判决书
法院
江苏省南京市中级人民法院
所属地区
江苏省南京市
案件类型
行政案件
审理程序
二审
当事人
樊爱连,南京市秦淮区城市管理行政执法局
案由
法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》：第八十九条
全文
江苏省南京市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）苏01行终171号上诉人（原审原告）樊爱连，女，1964年1月5日生，汉族，住南京市秦淮区。委托代理人徐瑶（系上诉人女儿），女，1987年8月20日生，汉族，住南京市秦淮区。委托代理人张琨，北京在明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）南京市秦淮区城市管理行政执法局，住所地南京市秦淮区御道街33-29号。法定代表人冯尧，南京市秦淮区城市管理行政执法局局长。委托代理人苏昊，南京市秦淮区城市管理行政执法局工作人员。上诉人樊爱连因城建行政强制一案，不服南京铁路运输法院（2016）苏8602行初1095号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人樊爱连的委托代理人徐瑶、张琨，被上诉人南京市秦淮区城市管理行政执法局（以下简称秦淮区城管执法局）的委托代理人苏昊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，南京市秦淮区中和桥路133号-1存有多处建筑物，其中部分房屋领取了相关手续。樊爱连于1995年3月21日领取了《江苏省村镇工程建设许可证》，建设单位（××）为樊爱连，建设项目名称为住宅，建设位置为七桥村七二队，建设建筑面积为96㎡，建筑层数为贰，结构类型为砖混，室外檐高为6.4米，遵守事项第二点为：凡未取得本证或不按本证规定进行建设，均属违法建设。2016年1月5日，秦淮区城管执法局的执法人员对中和桥路133号-1建筑进行了调查与勘察，认为有一处建筑涉嫌违法建设，即秦淮区城管执法局提交的分户调查表中显示为①处的砖混二层楼，面积为160.72㎡，樊爱连未能提供相关合法建设手续。同日，秦淮区城管执法局执法人员对该处建筑进行了拍照取证。2016年3月7日，秦淮区城管执法局认定樊爱连在秦淮区中和桥路133号-1有一处建筑物面积为160.72㎡，樊爱连未能提供相应的建设工程规划许可手续，其行为违反《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款之规定，决定立案查处。2016年3月11日，秦淮区城管执法局向南京市秦淮区住房和建设局（以下简称秦淮区住建局）发送了《关于商请认定中和桥路133号-1建筑物性质的函》，同时附带提供了案件调查及现场勘验记录一份、分户调查表一份、现场证据照片一张。该函请求对涉案一处建筑的规划合法性进行核查，主要是：该处建筑是否取得建设工程规划许可手续，以及应办未办规划许可手续情况下，是否可以采取改正措施消除对规划实施的影响。2016年3月28日，秦淮区住建局向秦淮区城管执法局作出《关于商请认定中和桥路133号-1建筑物性质的复函》，称“经查档，我局未对来函所述建筑物核发建设工程规划许可证。根据《关于七桥工业园地块规划意见的复函》（宁规函字[2015]381号），来函所述建筑物属于无法采取改正措施消除影响情形。”2016年4月4日，秦淮区城管执法局认为经过调查，且经秦淮区住建局认定，涉案建筑未取得建设工程规划许可证，建议责令樊爱连自行拆除。2016年4月13日，秦淮区城管执法局作出并送达了《限期拆除告知书》。2016年4月21日，秦淮区城管执法局作出并送达了宁城法秦限拆字（2016）第364636号《限期拆除决定书》（以下简称《限期拆除决定书》），认定樊爱连在中和桥路133号-1面积为160.72㎡的一处建筑物，未取得建设工程规划许可证，违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定，依据《城乡规划法》第六十四条和《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》（以下简称《南京集中处罚办法》）第十五条的规定，限樊爱连在收到决定书之日起三日内自行拆除上述违法建设，同时交待了相关的复议、诉讼权利及期限。樊爱连收到后不服，向原审法院提起行政诉讼，请求撤销秦淮区城管执法局作出的《限期拆除决定书》。原审法院另查明，2015年8月28日，南京市规划局向南京市土地储备中心、南京市城市建设投资控股（集团）有限责任公司作出宁规函字[2015]381号《关于七桥工业园地块规划意见的复函》，附“七桥工业园拟征收地块规划用地范围和条件”。该函称：来函地块范围为北、东至外秦淮河，南至86379部队，西至响水河，总占地面积约52.7公顷（详见附图），拟征收范围符合城市规划要求。地块范围内怡水嘉园小区为保留用地。你单位可据此向有关部门依法申请征收并确定具体范围。本案一审庭审中，樊爱连方陈述称涉案建筑①系樊满明的前妻韩影于1995年左右在樊爱连的宅基地上建设。秦淮区城管执法局方陈述称其证据2中的见证人均系响水桥社区工作人员，姓名是雍钢和宋薇；樊爱连没有证据证明涉案房屋为他人建设。樊爱连、秦淮区城管执法局均认可涉案建筑所在地块处于南部新城项目征收范围。原审法院认为，本案的争议焦点系秦淮区城管执法局作出《限期拆除决定书》是否具有法定职权、认定事实是否清楚、适用法律是否正确、涉案建筑是否应限期拆除。一、秦淮区城管执法局是否具有作出《限期拆除决定书》的法定职权。根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第十六条、《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第十七条第二款、国法函（2001）42号《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》第一条和《南京集中处罚办法》第三条第一款、第五条、第十五条的规定，被告作为独立的行政执法主体，负责秦淮区划范围内的相对集中处罚权工作，对辖区内未取得建设工程规划许可证件建设建筑物、构筑物及其他设施的，具有进行调查、处理的法定职权。本案中，涉案建筑位于本市秦淮区中和桥路133号-1，处于南京市秦淮区行政区划内，属秦淮区城管执法局管理、调查处理范围，其具有相应决定的法定职权。二、秦淮区城管执法局作出的《限期拆除决定书》认定事实是否清楚。本案中，秦淮区城管执法局执法人员针对樊爱连位于本市秦淮区中和桥路133号-1的一处建筑物，进行了调查勘验并取证拍照，核定该处建筑面积共计约为160.72㎡。樊爱连未能向秦淮区城管执法局提供该处建筑的审批手续，无法证明该建筑的合法性。秦淮区城管执法局经向辖区建设规划部门征询并确认该处建筑未办理相关规划许可手续后，认为其违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定，认定事实清楚，定性并无不当。本案中，涉案建筑在樊爱连宅基地上，虽有证据显示樊爱连领取了《江苏省村镇工程建设许可证》，但本案所涉建筑与该有证建筑并非同一处，不能据此认定涉案建筑也具有相关审批手续。三、秦淮区城管执法局作出的《限期拆除决定书》适用法律是否正确。樊爱连陈述涉案建筑的建设年代为1995年左右。1990年4月7日施行的、当时有效的《南京市城市规划条例》第二条规定，该条例所称城市规划区即南京市行政区域。根据1990年4月1日起施行、当时有效的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者××在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。2008年1月1日施行的《城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者××应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。本案中，直至秦淮区城管执法局对涉案建筑进行查处时，樊爱连仍未能办理或补办相关审核、批准、许可手续，故其违法建设行为虽始于《中华人民共和国城市规划法》实施之际、《城乡规划法》实施之前，但其违法状态持续至《城乡规划法》实施之后，且依然不符合《城乡规划法》的上述规定。秦淮区城管执法局在2016年对其进行查处时，依据现行有效的《城乡规划法》进行处理，适用法律并无不当。樊爱连提出秦淮区城管执法局适用《城乡规划法》认定涉案建筑为违法建筑缺乏法律依据的主张，原审法院不予采纳。四、涉案建筑是否应决定予以限期拆除。根据《城乡规划法》第六十四条之规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。本案中，涉案一处建筑位于秦淮区中和桥路133号-1，结合庭审中双方当事人均认可涉案建筑目前处于征收过程中的事实，以及南京市规划局出具的宁规函字[2015]381号《关于七桥工业园地块规划意见的复函》的内容，可以得出涉案一处建筑所处地块目前正处于征收过程中。同时，秦淮区的建设规划主管部门即秦淮区住建局也根据被告的商请作出《关于商请认定中和桥路133号-1建筑物性质的复函》，称秦淮区城管执法局来函所述建筑物属于无法采取改正措施消除影响的情形。在此情况下，秦淮区城管执法局依据《城乡规划法》第六十四条和《南京集中处罚办法》第十五条的规定，对樊爱连作出限期拆除涉案建筑的决定，符合上述法律规定。综上，秦淮区城管执法局作出的《限期拆除决定书》并无不当。樊爱连请求撤销该《限期拆除决定书》的诉讼请求，缺乏事实与法律依据，不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，原审法院判决：驳回樊爱连的诉讼请求。案件受理费50元，由樊爱连承担。上诉人樊爱连上诉称，首先，被上诉人没有对涉案房屋进行过勘察。其次，适用法律错误。一审判决认定被上诉人具有作出《限期拆除决定书》法定职权法律依法的基础是《行政处罚法》。2012年12月19日，国法秘研函[2012]665号《对陕西省人民政府法制办公室〈关于“责令限期拆除”是否属于行政处罚行政的请示〉的复函》中明确，《城乡规划法》第六十四条规定的“限期拆除”、第六十八条规定的“责令限期拆除”不应该当理解为行政处罚行为。再次，一审判决所依据的证据不足。一审判决依据南京市规划局的复函进行认定是错误的。另外，被上诉人作出《限期拆除决定书》错列行政相对人，涉案的房屋系上诉人弟弟的樊满明前妻韩影于1995年左右建设，而不是上诉人所建。一审判决适用法律错误。综上，请求二审法院判决：1、依法撤销一审判决，发回重审；2、本案的诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人秦淮区城管执法局辩称，1、涉案《限期拆除决定书》认定事实清楚，证据充分。涉案建筑物位于秦淮区中和桥路133号-1即樊爱连住址，秦淮区城管执法局于2016年1月5日开始对涉案建筑物的规划合法性进行调查。经执法人员现场勘察确认，该户现有一处砖混二层建筑物涉嫌违法建设，面积约160.72平方米，秦淮区城管执法局依法制作了《案件调查及现场勘察记录》，并现场拍照取证。樊爱连未能提供上述涉案建筑物的建设工程规划许可手续和证明材料，属于未取得建设工程规划许可证进行建设的情形，在秦淮区行使城乡规划职能的秦淮区住建局亦出具了认定意见，明确未对涉案建筑物核发建设工程规划许可证。根据《关于七桥工业园地块规划意见的复函》（宁规函字[2015]381号），涉案建筑物属于无法采取改变措施消除影响情形；2、涉案的《限期拆除决定书》程序合法。涉案建筑物位于樊爱连住址，现由樊爱连及家人实际居住使用，且该处《江苏省村镇工程建设许可证》上记载的权利人为樊爱连，因此秦淮区城管执法局将樊爱连作为本案的行政相对人并送达执法文书。秦淮区城管执法局收集和核实了相关证据材料，依据《城乡规划法》第六十四条和《南京集中处罚办法》第十五条的规定，秦淮区城管执法局先后于2016年4月13日、2016年4月21日向樊爱连送达了涉案《限期拆除告知书》和《限期拆除决定书》，责令其在收到该《限期拆除决定书》之日起三日内自行拆除涉案建筑物。秦淮区城管执法局以上执法文书的送达过程有相关视频和见证人签字为证，送达程序符合法律规定，并告知了樊爱连有关陈述、申辩、复议和诉讼等权利；3、涉案《限期拆除决定书》适用法律正确。根据《中华人民共和国行政强制法》第十七条及《南京集中处罚办法》第三条第一款、第五条的规定，秦淮区城管执法局具有对本辖区内相关建设是否违反城乡规划进行调查并作出处理的法定职权。樊爱连未取得建设工程规划许可证搭建涉案建筑物的行为，违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定，其违法状态和危害后果存续至今未得到纠正，且无法采取改正措施消除影响，属于违法建筑。秦淮区城管执法局依法有权予以查处。综上，涉案《限期拆除决定书》认定事实清楚，证据充分、程序合法、适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明，原审法院认定的事实属实，本院予以确认。本院认为，根据国法函（2001）42号《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》第一条和《南京集中处罚办法》第三条第一款、第五条的规定，秦淮区城管执法局负责秦淮区划范围内的相对集中处罚权工作，对辖区内涉嫌违反城市管理规划规定的违法建筑具有进行调查、处理的法定职权。本案中，涉案建筑处于南京市秦淮区行政区划内，属秦淮区城管执法局的管理、调查处理范围，秦淮区城管执法局具有作出限期拆除决定的法定职权。《城乡规划法》第四十一条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者××应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。该法第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。本案中，秦淮区城管执法局在作出涉案《限期拆除决定书》前，对涉案建筑进行了现场勘察并取证拍照，核定了涉案建筑的面积，因樊爱连未能提供涉案建筑的审批手续，秦淮区城管执法局向秦淮区住建局征询并确认涉案建筑属于无法采取改正措施消除影响的情形。秦淮区城管执法局向樊爱连发出了限期拆除告知书，告知了其有陈述申辩的权利，后作出了《限期拆除决定书》并进行了送达。故秦淮区城管执法局作出《限期拆除决定书》，认定事实清楚、适用法律正确、行政程序合法。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人樊爱连负担。本判决为终审判决。审 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