（2016）苏0611行初293号
裁判日期: 2017-05-15
公开日期: 2017-07-17
案件名称
陆汉林与南通市崇川区城市管理行政执法局行政强制一审行政判决书
法院
南通市港闸区人民法院
所属地区
南通市
案件类型
行政案件
审理程序
一审
当事人
陆汉林,南通市崇川区城市管理行政执法局,南通市崇川区任港街道南通港社区居民委员会
案由
法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》：第七十条，第七十四条，第七十六条；《中华人民共和国国家赔偿法（2010年）》：第四条，第三十二条第一款，第三十六条；《中华人民共和国侵权责任法》：第八条
全文
江苏省南通市港闸区人民法院行 政 判 决 书（2016）苏0611行初293号原告陆汉林，男，1947年2月10日生，汉族，住南通市崇川区。被告南通市崇川区城市管理行政执法局，住所地南通市青年中路128号。法定代表人陆建华，职务局长。委托代理人张洪彬，江苏山水律师事务所律师。第三人南通市崇川区任港街道南通港社区居民委员会，住所地南通市人民西路453号。法定代表人蔡洪祥，职务主任。委托代理人刘建，南通市崇川区任港街道南通港社区居民委员会副主任。原告陆汉林不服被告南通市崇川区城市管理行政执法局（以下简称崇川城管局）城市管理行政强制，于2016年11月21日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，于11月22日向被告崇川城管局邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。因南通市崇川区任港街道南通港社区居民委员会（以下简称南通港居委会）与本案被诉行政行为具有利害关系，本院依法追加南通港居委会作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭于2017年2月21日、4月18日、5月3日公开开庭进行了审理。原告陆汉林，被告崇川城管局负责人姜林建（第一次开庭）、赵强（第二次开庭）、丁金国（第三次开庭）及委托代理人张洪彬，第三人南通港居委会的委托代理人刘建到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告陆汉林诉称：2016年11月15日下午2时许，被告崇川城管局工作人员在未出示执法证件、未告知当事人采取行政强制措施的理由、依据及当事人享有的权利和救济途径的情况下，强行拆除原告陆汉林摆放在院内的移动板房。被拆移动板房系原告陆汉林租用，事后赔偿出租人8500元，另支付运输、吊驳费用1500元，共计10000元。请求：1.确认被告崇川城管局强制拆毁移动板房的行为违法；2.判令被告崇川城管局依法赔偿移动板房等损失10000元。本案诉讼费用由被告崇川城管局负担。原告陆汉林为证明其主张，向本院提交以下证据：1.原告陆汉林的居民身份证复印件，证明原告陆汉林的身份信息。2.《移动板房租赁合同》，证明案涉移动板房系原告陆汉林租用以及原告陆汉林的经济损失情况。3.《宅基地登记通知单》，证明案涉移动板房摆放在原告陆汉林宅基地上。4.视听资料，证明被告崇川城管局拆毁案涉移动板房的事实。5.照片，证明案涉移动板房被拆毁后的状况以及被告崇川城管局工作人员参与拆除的事实。6.原南通市国土规划局崇川分局作出的《关于注销陆汉林户集体土地使用证的通知》、南通市崇川区人民法院（2001）崇民初字第577号民事判决书，证明案涉地块的权属情况。被告崇川城管局辩称：1.被告崇川城管局并非被诉行为的实施主体，原告陆汉林列崇川城管局为被告错误。2016年10月份，原告陆汉林未经批准在已被征收的拆迁地块上搭建移动板房，第三人南通港居委会根据相关要求积极落实专项整治的主体责任，及时对原告进行法律宣传并明确告知原告自行拆除违法建设的移动板房期限，在原告逾期未自行拆除后，南通港居委会安排施工队对案涉移动板房按无主房进行清理。该行为不属于被告崇川城管局实施的行政行为。2.原告陆汉林未经批准在已被征收拆迁地块上搭建移动板房的行为不能得到法律的认可和保护，不存在合法权益受侵害的情形，且被诉拆除行为与其合法权益之间不存在法律上的因果关系。原告陆汉林主张因移动板房被拆除产生的损失无法律和事实依据。请求驳回原告陆汉林的起诉。2016年12月5日，被告崇川城管局向本院提交以下证据和依据：一、证据1.第三人南通港居委会出具的《情况说明》，证明案涉移动板房系第三人南通港居委会组织清理，被告崇川城管局等部门应邀配合维持秩序。2.原南通市国土规划局崇川分局作出的《关于注销陆汉林户集体土地使用证的通知》，证明原告陆汉林在案涉地块上不享有土地使用权。二、依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、《中华人民共和国国家赔偿法》、《江苏省城乡规划条例》第三十八条第一款第三人南通港居委会述称：2016年11月初，第三人南通港居委会接到群众举报称有人在社区七组违法搭建，经过实地勘察，原告陆汉林在已拆迁地块设置移动板房的情况属实。同年11月7日，第三人南通港居委会联合被告崇川城管局等部门张贴通知，要求原告陆汉林自通知之日起三日内自动搬离。11月15日，根据市区三城同创的要求，第三人组织施工队伍对案涉移动板房进行清理，城管、公安应邀维持秩序。第三人南通港居委会向本院提交《通知》及张贴照片、《情况说明》，证明第三人南通港居委会联合被告崇川城管局等部门张贴通知，要求原告陆汉林自通知之日起三日内自动搬离案涉移动板房以及拆除过程中城管执法中队应邀配合维持秩序等事实。本院依职权向被告崇川城管局任港综合执法队队长孙国清、南通市崇川区任港街道办事处副主任袁莹、第三人南通港居委会主任蔡洪祥、案涉移动板房出租人季明华、移动板房经营者吴目禄等人进行了调查，证明案涉移动板房租赁、拆除经过及移动板房的市场价格等事实。经庭审质证，被告崇川城管局对原告陆汉林所举证据2的真实性和关联性不予认可；对证据4的效力不予认可，认为从录像本身看不能反映拍摄的地点，从录像反映的内容看，执法地点并不在被告的管辖范围内，也无法反映该执法活动与原告之间的关联；对原告所举其余证据不持异议。第三人南通港居委会对原告陆汉林所举证据2的真实性和关联性不予认可，对证据5的关联性不予认可，对其他证据未提出实质性异议。原告陆汉林对被告崇川城管局提供的《情况说明》的效力不予认可，认为被诉拆除行为的主体是被告崇川城管局。第三人南通港居委会对被告所举证据不持异议。原告陆汉林对第三人南通港居委会所举证据的效力不予认可。被告崇川城管局对第三人南通港居委会所举证据不持异议。本院对以上证据认证如下：对各方当事人均不持异议的证据，本院依法予以认定。原告陆汉林所举证据2具有真实性，反映了案涉移动板房的租赁事实，证据4、5能够反映案涉移动板房被拆除的现场，且该证据与被告崇川城管局及第三人南通港居委会的当庭陈述、证人证言相互印证，予以采纳。原告陆汉林所举证据3、6以及被告崇川城管局所举证据2与本案不具有关联性，不予采纳；被告崇川城管局提供的《情况说明》实质系第三人陈述，反映了拆除行为的实施过程及被告工作人员在拆除现场等事实，对该证据予以认定。第三人南通港居委会所举证据反映了案涉移动板房的拆除前后经过，对该证据予以认定。经审理查明：2016年10月25日，原告陆汉林向他人租用一只面积为18平方米的移动板房，放置在南通市崇川区任港街道南通港村7组，花费运输费、驳吊费共1500元。原告陆汉林另向出租方交纳押金8500元。同年11月7日，第三人南通港居委会与被告崇川城管局工作人员在该移动板房上张贴通知，要求该板房业主自通知之日起三日内将板房搬离，逾期作无主处理，后果自负。11月25日，第三人南通港居委会与被告崇川城管局的工作人员组织对案涉移动板房进行了拆除。另查明，案涉移动板房的市场价约8000元/只。移动板房的彩钢顶以及部分框架材料等留在现场，残值约200元。本院认为，根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点在于：1.案涉移动板房的拆除主体是何单位；2.被诉拆除行为是否合法；3.原告陆汉林的赔偿请求能否成立。关于案涉移动板房的拆除主体是何单位的问题。本案中，第三人南通港居委会在拆除案涉移动板房之前曾在移动板房上张贴通知，要求板房业主自行搬离，第三人南通港居委会的负责人也承认组织实施了拆除行为，在没有证据证明第三人系受其他单位委托的情况下，应认定第三人南通港居委会是案涉拆除行为的实施主体。至于被告崇川城管局是否是共同实施主体问题，首先，根据被告崇川城管局作为证据提供的第三人南通港居委会书写的《情况说明》的内容、原告陆汉林、被告崇川城管局工作人员、第三人南通港居委会负责人的陈述、照片、录像资料等证据足以认定被告崇川城管局工作人员在案涉拆除活动现场。第二，被告崇川城管局工作人员的行为应由被告崇川城管局承担法律责任。被告崇川城管局辩称其工作人员实际由案涉纠纷所在的崇川区任港街道办事处管理，并提供了通政复[2016]2号《市政府关于崇川区城市管理综合行政执法体制改革试点工作方案的批复》（以下简称《批复》）。不可否认，《批复》中有组建街道综合执法局，行使城市管理相关职责等内容，但该批复同时明确了“编随事走、人随编走”的原则。而本案中参与拆除活动的城管队员仍属于被告崇川城管局的工作人员，不属于《批复》中规定的“街道综合执法局”工作人员。事实上，崇川区任港街道办事处尚未按《批复》要求成立街道综合执法局。故被告崇川城管局以《批复》规定的执法模式主张自身对其工作人员的行为不承担法律责任，不能成立。被告崇川城管局为加强城市管理而在各街道派驻执法中队，具体负责所在街道的城市管理执法工作，必然与街道办事处存在工作上的联系和配合，但由于执法中队工作人员隶属于被告崇川城管局，被告崇川城管局也未提供证据证明在具体执法过程中街道办事处有委托执法等情形，因此，被告在各街道设立的执法中队在本质上仍然代表被告崇川城管局对外履行职责，其工作人员对外实施的职务行为应当视为被告崇川城管局的行政行为，法律责任由被告崇川城管局承担。第三，被告崇川城管局称其工作人员仅是应邀维持秩序，并非实施主体的主张亦不能成立。本案中第三人南通港居委会是案涉拆除行为的实施主体，是不争的事实，但对于被告崇川城管局而言，本身具有对违法建设行为进行调查处理的法定职责，其工作人员在拆除活动现场身穿城管制服，也表明了其执法身份。被告工作人员的这一行为客观上利用了行政管理职权，对拆除案涉板房起到重要作用。即使被告崇川城管局工作人员未具体实施敲击等拆除行为，而是如其所称的在一旁“维持秩序”，该维持秩序的行为目的也是为保障拆除活动顺利完成，属于实施拆除行为的组成部分。因此，无论从被告崇川城管局所具有的行政职权，还是其工作人员参与活动的具体表现以及所起的客观作用看，都应认定被告崇川城管局是案涉拆除行为的共同实施主体。如果任由行政机关利用公权力为其他单位、组织所实施的行为提供所谓的“保障”，而无须作为实施主体承担法律责任，将会导致公权力的恣意妄为和社会管理的混乱，权力与责任的错位。综上，本院认定，被告崇川城管局与第三人南通港居委会共同实施了拆除案涉活动板房的行为，被告崇川城管局应为其行为承担法律责任。关于被诉拆除行为是否合法的问题。原告陆汉林未经批准擅自搭建移动板房的行为违反法律规定，依法应受到相应的处理。但行政机关对违法行为的处理应当依法进行。《中华人民共和国行政强制法》第四条规定，行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。第十三条规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。根据上述法律规定，行政机关自行实施行政强制执行行为应当符合以下条件：一是行政机关具有法律赋予的行政强制执行权；二是以生效的行政决定为强制执行依据；三是对违法建设强制拆除应当作出限期自行拆除的公告，自法定期限届满才可依法强制拆除。在满足以上条件的情况下，再根据《中华人民共和国行政强制法》的具体程序规定实施强制执行。本案中，被告崇川城管局既未针对原告陆汉林的行为作出任何行政决定或者限期拆除公告，也未履行法律规定的强制执行的一系列法定程序。因此，被告崇川城管局对原告陆汉林搭建的构筑物予以强制拆除的行政行为缺乏法律依据，程序违法。第三人南通港居委会不具有任何拆除他人建构筑物的职权，其行为亦属违法。关于原告陆汉林的赔偿请求能否成立的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定，人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。可见，行政机关承担行政赔偿责任，应当同时具备行政行为违法性、致行政相对人实际损害和可归责性三项构成要件。本案中被告崇川城管局的拆除行为已被确认违法，被告是否应当对其行为承担赔偿责任，还应看该行为是否造成原告陆汉林的实际损失。首先，原告陆汉林的实际损失应当满足两个条件。第一，该实际损失是依法受法律保护的合法权益。就本案而言，尽管原告陆汉林擅自搭建移动板房的行为系违法行为，不受法律保护，但案涉移动板房本身是原告陆汉林合法占有的财产，应当受到法律保护。如果被告崇川城管局在实施过程中造成原告合法财产权益的损失，应当承担行政赔偿责任。第二，该实际损失应当是直接损失。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条、第三十六条第一款第（八）项规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式，对财产权造成其他损害的，按照直接损失赔偿。该直接损失是指基于被侵权的事由所造成的实际损失和现有财产的直接减少。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。同时，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案中，根据原告陆汉林所举证据以及本院调查核实的情况，案涉活动板房是一个独立的整体，一经破坏则完全丧失其功能。虽然被告崇川城管局参与实施拆除的执法目的是消除违法状态，但被告完全可以根据被拆除对象的特点，选择运用机械设备将板房搬离等方式达到执法目的，同时又不至于将板房完全毁坏。而被告崇川城管局与第三人南通港居委会以毁坏的方式将板房拆除，客观上直接导致板房毁损。原告陆汉林的损失客观存在，且该损失一是由于被告崇川城管局未经法定程序实施强制行为，剥夺了原告陆汉林选择合适方式处置的机会，二是由于被告崇川城管局未选择适当的处置方式所造成，故应当认定被告的行为导致原告合法财产的不必要的损失，被告对此应承担赔偿责任。关于损失数额的计算，案涉活动板房的市场价约8000元/只，原告已使用一段时间，但使用期限较短，本院酌情按九折计算，即7200元。被告将板房拆除后的材料留在现场，可减轻原告的损失。该材料酌情估价200元。综上，被告崇川城管局应赔偿原告陆汉林损失7000元。由于第三人南通港居委会共同实施了案涉拆除行为，应当承担连带赔偿责任。原告陆汉林租赁并安置板房过程中花费的运输费、吊驳费1500元是原告陆汉林为实施违法搭建行为而花费的费用，该费用损失不属于法律保护的范围，原告陆汉林要求被告赔偿该1500元的主张不予支持。由于原告陆汉林搭建移动板房的行为不受法律保护，原告陆汉林为实施该行为而向他人承担的违约责任所造成的损失应自行承担。原告陆汉林在租赁关系中与他人约定缴纳的押金8500元不是拆除房屋行为中必然的可预见的损失，不应成为认定原告陆汉林直接损失的依据，故原告陆汉林请求以租赁合同约定的8500元予以赔偿的主张不予支持。综上，被告崇川城管局拆除原告陆汉林的移动板房无事实和法律依据，未依法定程序进行，依法应确认违法。被告崇川城管局因该行为给原告陆汉林造成的直接损失应当予以赔偿。第三人南通港居委会与被告崇川城管局共同实施该违法行为，依法应承担连带赔偿责任。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（二）（三）项、第七十四条第二款第（一）项、第七十六条、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十二条第一款、第三十六条第（八）项、《中华人民共和国侵权责任法》第八条之规定，判决如下：一、确认被告南通市崇川区城市管理行政执法局与第三人南通市崇川区任港街道南通港社区居民委员会2016年11月7日共同拆除原告陆汉林移动板房的行为违法。二、由被告南通市崇川区城市管理行政执法局赔偿原告陆汉林经济损失人民币7000元，该赔偿款南通市崇川区城市管理行政执法局应当在本判决发生法律效力之日起三十日内履行完毕。第三人南通市崇川区任港街道南通港社区居民委员会承担连带责任。三、驳回原告陆汉林的其他诉讼请求。案件受理费人民币50元，由被告南通市崇川区城市管理行政执法局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元（该院户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，帐号：47×××82）。审 判 长 刘海燕代理审判员 巴静涛人民陪审员 李 莉二〇一七年五月十五日书 记 员 许美燕附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（四）造成财产损害的其他违法行为。第三十二条国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。《中华人民共和国侵权责任法》第八条二人以上共同实施侵权行为，造成他人损害的，应当承担连带责任。