（2017）京03行终302号
裁判日期: 2017-05-15
公开日期: 2018-07-12
案件名称
方剑青与北京市规划和国土资源管理委员会、北京华都饭店有限责任公司二审行政判决书
法院
北京市第三中级人民法院
所属地区
北京市
案件类型
行政案件
审理程序
二审
当事人
方剑青,北京市规划和国土资源管理委员会,北京华都饭店有限责任公司
案由
法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》：第八十九条
全文
北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书(2017)京03行终302号上诉人（一审原告）方剑青，男，1965年12月20日出生，住北京市朝阳区。委托代理人曾令，北京夏安律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市规划和国土资源管理委员会，住所地北京市西城区南礼士路60号。法定代表人魏成林，主任。委托代理人刘嘉迅，女，北京市规划和国土资源管理委员会干部。委托代理人王站，北京市浩天信和律师事务所律师。被上诉人（一审第三人）北京华都饭店有限责任公司，住所地北京市朝阳区新源南路8号。法定代表人李宝珍，经理。委托代理人李金凤，女，1983年11月28日出生，汉族，北京华都饭店有限责任公司员工，住北京华都饭店有限责任公司员工宿舍。上诉人方剑青因诉北京市规划和国土资源管理委员会（以下简称市规划国土委）建设工程规划许可一案，不服北京市朝阳区人民法院（2015）朝行初字第856号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2017年5月12日公开开庭审理了本案。上诉人方剑青的委托代理人曾令，被上诉人市规划国土委的委托代理人刘嘉迅、王站，被上诉人北京华都饭店有限责任公司（以下简称华都饭店公司）的委托代理人李金凤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原北京市规划委员会（以下简称原市规委）于2013年6月5日核发2013规建字0036号《建设工程规划许可证》（以下简称被诉规划许可证），许可华都饭店公司在北京市朝阳区新源南路8号从事“华都中心”项目建设，项目属于非住房项目，项目性质为“华都中心酒店及办公楼地上部分”，总建筑面积42780平方米，全部为地上部分，层数22层，高度为99.85米。备注中进一步明确建筑主体部分檐口高度99.85米，坡屋顶最高檐口部分高度120.45米，最低檐口部分高度91.975米。方剑青不服，诉至一审法院，请求撤销被诉规划许可证。一审法院经审理查明，2013年5月8日，华都饭店公司填报《建设项目规划许可及其他事项申报表》并提交建设项目及用地批准等相关文件，向原市规委提出华都中心项目“酒店、办公”部分的建设工程规划许可申请。原市规委于当日收取申请材料并出具《行政许可事项接收材料凭证》，并根据华都饭店公司提交的材料认定：华都饭店公司与原北京市国土资源局于2006年10月13日签订京地出[合]字（2006）第610号《北京市国有土地使用权出让合同》，华都饭店公司受让位于“朝阳区新源南路8号华都饭店现状商业用房”的宗地，出让宗地面积为27637.4平方米，出让宗地总建筑面积为43093.7平方米，其中地上建筑面积为36024.6平方米，地下建筑面积为7069.1平方米，土地用途为商业。2009年4月，为提高土地的利用率，经研究拟调整该用地控制性详细规划。原控规指标：容积率4.0，控高为80米，建筑密度40%，绿化率35%，拟调整控规指标：容积率可到5.5，高度在不影响周边单位、居民的前提下，以审定方案为准，空地率为60%，绿地率为30%。原市规委将“华都饭店控规调整项目公示板”在“华都中心”项目周边公示、征求利害关系人意见并将公示情况进行公证。此外，原市规委亦在其网站上将华都饭店用地控规调整情况进行了公示以征求意见和建议。2011年7月15日，华都饭店公司与原北京市国土资源局订立《补充协议》，将签署合同约定的宗地出让面积由27637.40平方米变更为22179.96平方米，出让总建筑面积变更为126445平方米，土地规划用途变更为“商业、办公”。此后，华都饭店公司取得北京市朝阳区人民政府核发的京朝国用（2012出）第00210号《国有土地使用证》，使用权面积为22180.03平方米。2013年1月4日，华都饭店公司取得原市规委核发的2013规地字0001号《建设用地规划许可证》（城镇建筑工程）。2013年5月6日，华都饭店公司与原北京市国土资源局再次签订了《补充协议》，将出让合同所约定的出让总建筑面积变更为229597平方米，土地规划用途变更为商业、办公、地下商业、地下办公、地下车库，最终明确了该整体建设项目的用地范围及规模。2012年11月27日，北京市发展和改革委员会（以下简称市发改委）作出京发改[2012]1944号《关于华都中心项目核准的批复》及附件《建设项目招标方案核准意见书》，同意华都饭店公司建设华都中心项目，并就建设地点、规划用地、建设规模及内容等事项进行了批复。2011年1月27日，原市规委作出2011规条字0016号《建设项目规划条件》，对“华都中心”整体建设项目提出用地规划要求、建设规划要求、绿化环境规划要求等规划条件。其中，容积率≤5.5，建筑控制高度≤100米，绿地率为≥30%。2012年7月26日，原市规委作出2012规复函字0107号《关于北京华都饭店有限责任公司华都中心项目设计方案的规划意见复函》及附图，审定了该整体建设项目的各项经济技术指标。2012年9月26日，原市规委作出2012规复函字0147号《规划意见复函》及附图，同意该整体建设项目地下部分建筑面积、总建筑面积及停车位数量调整的申请。2012年10月29日，原市规委作出2012规复函字0163号《规划意见复函》，同意该整体建设项目地下建筑面积、总建筑面积调整的申请。2013年2月26日，原市规委作出2013规复函字0029号《规划意见复函》及附图，同意该整体建设项目地下建筑面积等事项设计方案的调整申请。2013年3月27日，北京市朝阳区园林绿化局（以下简称朝阳园林局）作出2013年朝绿规审字015号《关于北京华都饭店有限责任公司华都中心项目的园林审核意见复函》（以下简称《园林意见复函》）及附图，就“华都中心”建设项目的绿地规划方案作出批复。2013年4月7日，北京市民防局（以下简称市民防局）作出（2013）京防工准字0106号《人防工程初步设计审核批准通知单》，认定“华都中心”建设项目的人防工程初步设计图纸审查合格。另，原市规委收取了涉案项目的工程设计单位中国建筑设计研究院对涉案项目的设计方案进行了日照分析作出的《日照分析图》，结论为“本项目的设计方案符合国家有关日照标准。按照本方案建设后，本项目对周边现状建筑国家规范规定的日照标准未产生不利影响”。经对上述材料进行审查，原市规委于2013年6月5日作出被诉建设工程规划行政许可行为并向华都饭店公司核发被诉规划许可证。一审法院另查，方剑青所有的房屋坐落于北京市朝阳区×路×号×层×及×层，与涉案建设项目相邻。一审法院再查，2016年7月23日公布的京政办发[2016]33号《北京市人民政府办公厅关于设立北京市规划和国土资源管理委员会、北京市城市管理委员会的通知》中明确，根据市委十一届十次全会相关部署，经报中央编办批准，市政府决定设立市规划国土委，不再保留原市规委。一审法院经审理认为，《中华人民共和国行政许可法》[中华人民共和国主席令第7号]（以下简称《行政许可法》）第四条规定，设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。根据2008年1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》[中华人民共和国主席令第74号]（以下简称《城乡规划法》）第四十条的规定，在城市规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发建设工程规划许可证。该规定是以法律的形式对建设工程规划许可行为在权限、范围和条件等事项上所做的具体规定。据此，原市规委作为市城乡规划行政主管部门作出被诉建设工程规划行政许可行为系在法律授权内实施的行为。市规划国土委作为原市规委权利义务的承继者应承担原市规委实施的行政行为的行政责任。《行政许可法》第十六条第二款规定，地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。《北京市城乡规划条例》系根据《城乡规划法》并结合本市实际情况，对城乡规划涉及事项作出的具体规定，亦应属于城乡规划行政主管部门实施建设工程规划许可行为的法规依据。该条例第三十九条规定，建设单位进行城镇建设工程建设的，应当持以下材料向规划行政主管部门申请建设工程规划许可证：（一）使用土地的有关证明文件；（二）建设项目批准、核准、备案文件或者相关文件；（三）建设工程设计方案等材料，重大城乡基础设施项目应当提交经过审查的建设工程扩大初步设计方案，需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划；（四）法律、法规、规章规定的其他材料。本案中，华都饭店公司作为申请人向原市规委提交了建设用地规划许可证、国有土地使用证、国有土地出让合同等使用土地证明文件；市发改委作出的项目核准批复等建设项目核准文件；建设项目设计方案的审查意见等建设工程设计方案；同时还根据规划条件的要求提交了市民防局、朝阳园林局针对人防工程、园林设计方案等相关事项的审核。原市规委在收取上述申请材料后，对材料的完备性，建设项目设计方案中包括建筑规模、建筑高度、建筑间距等各项经济技术指标是否符合规划条件等许可要件进行了法定事项的审查，在华都饭店公司的申请具备上述法律、法规规定的许可条件的情况下作出被诉建设工程规划许可行为，其行为符合法律、法规的规定，一审法院不持异议。关于方剑青诉请撤销被诉规划许可证的理由，一审法院认为，1.《城乡规划法》第四十条规定，申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的证明文件、建设工程设计方案等材料，需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。可见，控制性详细规划是建设工程规划许可审查的依据。该依据的合法性已超出对建设工程规划许可的司法审查范畴，因此方剑青以涉案建设项目许可依据的09年控规修改存在程序违法为由要求撤销被诉建设工程规划许可行为的主张不能成立；2.由于控制性详细规划的调整，涉案整体建设项目在用地规模、建筑总面积、建筑高度等事项方面也进行了相应的调整，但原市规委作出的被诉建设工程许可行为许可确定的具体指标，与此前该整体项目取得了立项、用地、规划条件等事项的历次审核具有一致性和延续性，方剑青主张被诉的许可行为违反了其事先颁布的建设项目规划条件及建设用地规划许可证没有事实依据；3.方剑青主张建设工程规划许可证、建设项目规划条件、建设用地规划许可证附件与修改后的控制性详细规划不一致没有事实依据；4.原市规委对涉案整体项目的设计方案进行首次审定后，进行了三次调整。但历次调整均针对地下建筑部分和车位数量，并不涉及相邻权人的权益；5.关于该项目建成后对周边建筑的日照影响，一审法院认为日照测算并不是实施建设工程规划许可的法定条件，该阶段规划许可部门对拟建设项目对周边建筑日照影响的审查建立在设计部门进行的测算及在提交的设计图纸中所做的明示的基础上。建筑建成后对周边建筑的日照是否构成实际影响及影响的程度不属于本案审查范围；6.原市规委对该项目建筑高度、建筑间距的许可审查并未违反法律、法规的规定，方剑青的质疑不能成立。综上，一审法院认为原市规委在履行了法定程序，进行法定审查后实施的被诉建设工程规划许可行为不违反法律、法规规定，方剑青要求撤销建设工程规划许可行为的诉讼理由均不能成立。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回方剑青要求撤销被诉规划许可证的诉讼请求。方剑青不服一审判决，上诉至本院，其主要理由为：一、上诉人作为重大利害关系人，在被上诉人作出多次规划设计方案重大变更事项、直至作出被诉行政行为的过程中始终未收到被上诉人的告知、未向其征询意见，严重违反了法律规定，被诉行政行为不具有合法性，应予撤销。二、审定方案通知书是颁发《建设工程规划许可证》时要求开发商提交的核心文件。本案中被上诉人用于证明涉案项目审定方案的规划意见复函与《建设项目规划条件》、《建设用地规划许可证》、《关于华都中心项目核准的批复》中的指标不符，导致依此颁发的被诉规划许可证中的指标亦与上述文件不同，设计方案与被诉规划许可证不具有合法性。三、被上诉人违法调整控规，被诉行政行为不具有合法性。四、涉案项目经过多次规划指标的变更，被上诉人没有提供其作出被诉行政行为的依据材料，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，被上诉人主要证据不足，应承担举证不能的后果。综上，一审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，依法撤销被诉规划许可证。市规划国土委及华都饭店公司均同意一审判决，请求法院予以维持。方剑青在指定期限内向一审法院提交如下证据材料：1.X京房权证朝字第XX**号及X京房权证朝字第XX**号《房屋所有权证》，证明方剑青是昆仑公寓业主，与本案被诉行政行为具有利害关系，是适格主体；2.2013规建字0036号《建设工程规划许可证附件》复印件，证明被诉行政行为内容。市规划国土委在法定期限内向一审法院提交了如下作出被诉行政行为的证据：1.（2013）规建字（36）号《建设工程规划许可证附件（稿）》（城镇建筑工程—非居住项目）及附图，证明被诉行政许可行为的基本内容；2.《建设项目规划许可及其他事项申报表》；3.《建设项目法人授权委托书》及委托代理人身份证复印件；上述2、3号证据证明华都饭店公司向原市规委提出申请；4.《行政许可事项接收材料凭证》（建设工程规划许可证—城镇建筑工程），证明原市规委对华都饭店公司的申请予以立案；5.京地出[合]字（2006）第610号《北京市国有土地使用权出让合同》及《补充协议》两份；6.京朝国用（2012出）第00210号《国有土地使用证》；上述5、6号证据证明华都饭店公司取得了包括本案项目在内的“华都中心”建设项目的建设用地使用权；7.2011规条字0016号《建设项目规划条件》（自有用地）及附图，证明原市规委确定了包括本案项目在内的“华都中心”建设项目的规划条件;8.京发改[2012]1944号《关于华都中心项目核准的批复》及附件《建设项目招标方案核准意见书》，证明包括本案项目在内的“华都中心”建设项目取得相关主管部门立项批复；9.2013规地字0001号《建设用地规划许可证附件》（城镇建筑工程）及附图，证明原市规委确定了包括本案项目在内的“华都中心”建设项目的用地范围及规模；10.2012规复函字0107号《关于北京华都饭店有限责任公司华都中心项目设计方案的规划意见复函》及附图；11.2012规复函字0147号《规划意见复函》及附图；12.2012规复函字0163号《规划意见复函》；13.2013规复函字0029号《规划意见复函》及附图；上述10至13号证据证明原市规委原则同意了包括本案项目在内的“华都中心”建设项目的设计方案；14.（2013）京防工准字0106号《人防工程初步设计审核批准通知单》，证明市民防局批复了“华都中心”建设项目的人防工程设计方案；15.《园林意见复函》及附图，证明朝阳园林局就“华都中心”建设项目的绿地规划方案作出批复；16.中国建筑设计研究院作出的本案项目的《日照分析图》，证明本案项目的设计方案符合国家日照标准；17.原市规委官方网站上发布的《华都饭店用地控规调整公示》的截图、华都饭店控规调整项目公示及公证材料，证明原市规委已对本案项目涉及的控制性详细规划调整事宜进行了公示，征求了利害关系人意见，符合城乡规划法律法规的要求。市规划国土委提交作出被诉建设工程规划许可行为依据的法律、法规有：《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》，以此说明核发本案被诉规划许可证符合城乡规划法律法规规定。华都饭店公司未向法庭提交证据材料。经庭审质证，一审法院对证据作如下认证：市规划国土委提交的证据均系原市规委作出被诉建设工程规划许可行为前收集，且与本案审查的行政行为具有关联性，方剑青及华都饭店公司均未对其真实性提出异议，经审查予以认可。上述证据能够证明原市规委实施受理、收取材料、履行审查程序、作出被诉行政许可行为的基本事实，予以采信。方剑青提交的《房屋所有权证》能够证明房屋产权情况、坐落位置，具有证明其与被诉的行政许可行为具有利害关系的效力；2013规建字0036号《建设工程规划许可证附件》复印件，能够证明被诉行政行为的内容，对方剑青提交的上述证据依法均予以采信。一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见正确，予以确认。经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，根据《城乡规划法》第四十条第一款的规定，原市规委作为本市城乡规划的行政主管部门，有根据建设单位的申请及提供的文件向其核发建设工程规划许可证的行政职权。《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》是本市城乡规划许可工作应遵循的依据，原市规委应根据《城乡规划法》第四十条、《北京市城乡规划条例》第三十九条的规定，审核建设单位申报的建设工程手续是否齐备，同时，由于建设项目涉及到人防、绿化等方面因素，规划行政主管部门在进行建设工程规划许可审批时，还应根据申报项目的具体情况，审核建设单位是否向有关行政主管部门办理了相关批准手续，在符合规定条件的情况下核发建设工程规划许可证。本案中，华都饭店公司作为申请人向原市规委提交了国有土地使用权出让合同及补充协议、国有土地使用证、建设用地规划许可证等使用土地的有关证明文件；市发改委作出的项目核准批复、建设项目招标方案核准意见书等建设项目核准文件；建设项目设计方案的规划意见复函等建设工程设计方案；市民防局、朝阳园林局针对人防工程、绿地规划方案等相关事项的审核材料等，原市规委依法履行审核职责，在华都饭店公司的申请符合前述规定的情况下，依法向其核发被诉规划许可证符合法律法规的相关规定。关于听证的问题。《行政许可法》第三十六条规定，行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。同时，第四十七条第一款规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。根据上述规定，行政机关对认定行政许可事项是否关系他人“重大利益”具有一定的自由裁量权。原市规划委认为涉案项目不属于关系他人“重大利益”情形，故在核发被诉规划许可证时未举行听证，不违反法律规定。关于采光、日照、隐私和通风等相邻权问题。日照测算材料并非原市规委做出规划许可时的法定前置审批文件，本案中，设计单位在日照分析图中已经明确标注涉案项目设计方案符合国家相关日照标准，按照本方案建设后，对周边现状建筑国家规范规定的日照标准未产生不利影响。原市规委据此核发被诉规划许可证并无不当。方剑青虽主张其房屋采光、日照、隐私和通风等相邻权受到严重侵害，但未提供确实充分的证据予以证明。且根据《中华人民共和国民法通则》第八十三条的规定，受到相邻建筑物日照遮挡影响采光权的当事人在有确凿证据证明的情况下，可以向侵权方主张权利救济。关于方剑青所持土地有关证明文件、建设项目批准文件等材料中关于规模及用途等内容与被诉规划许可证存在冲突的上诉理由。因涉案整体建设项目在用地规模、建筑总面积、建筑高度等事项方面进行过相应调整，本院同意一审法院所作被诉规划许可证确定的具体指标，与此前该整体项目取得了立项、用地、规划条件等事项的历次审核具有一致性和延续性的认定。根据《城乡规划法》第四十条第二款的规定，申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。现并无证据表明华都饭店公司所交申请材料以及被诉规划许可证不符合控制性详细规划和规划条件，方剑青所持前述上诉理由不能支持其上诉请求。关于方剑青主张的涉案建设项目许可依据的09年控规修改程序不合法的问题，本院同意一审法院的认定意见。综上，一审法院判决驳回方剑青要求撤销被诉规划许可证的诉讼请求正确，本院应予维持。方剑青的上诉请求和理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人方剑青负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 韩 勇审 判 员 董 巍代理审判员 王琪璟二〇一七年五月十五日书 记 员 辛 遥书 记 员 孙森森 来自