（2017）粤71行终220号
裁判日期: 2017-05-12
公开日期: 2018-07-20
案件名称
广州市增城区人民政府荔城街道办事处、马菊玲二审行政判决书
法院
广州铁路运输中级法院
所属地区
案件类型
行政案件
审理程序
二审
当事人
广州市增城区人民政府荔城街道办事处,马菊玲,广州市增城区荔城街西瓜岭村第九经济合作社,广州市增城区荔城街西瓜岭村经济联合社,广州市增城区荔城街西瓜岭村村民委员会,广州市增城区人民政府荔城街道办事处,马菊玲,广州市增城区荔城街西瓜岭村第九经济合作社,广州市增城区荔城街西瓜岭村经济联合社,广州市增城区荔城街西瓜岭村村民委员会
案由
法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》：第八十九条
全文
广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书(2017)粤71行终220号上诉人（原审被告）：广州市增城区人民政府荔城街道办事处，住所地：广州市增城区荔城街荔城大道148号。法定代表人：梁毅鹏，主任。委托代理人：杨进，广东兆广律师事务所律师。上诉人（原审原告）：马菊玲，女，1982年8月19日出生，汉族，住广州市增城区。原审第三人：广州市增城区荔城街西瓜岭村第九经济合作社，住所地：广东省广州市增城区荔城街西瓜岭村九社。负责人：马伟金，社长。原审第三人：广州市增城区荔城街西瓜岭村经济联合社，住所地：广州市增城区荔城街西瓜岭村。原审第三人：广州市增城区荔城街西瓜岭村村民委员会，住所地：广州市增城区荔城街西瓜岭村。上诉人广州市增城区人民政府荔城街道办事处因与被上诉人马菊玲、原审第三人广州市增城区荔城街西瓜岭村第九经济合作社、广州市增城区荔城街西瓜岭村经济联合社、广州市增城区荔城街西瓜岭村村民委员会行政处理决定纠纷一案，不服广州铁路运输第一法院（2016）粤7101行初175号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：原告马菊玲于1982年8月19日出生，入户第三人广州市增城区荔城街西瓜岭村第九经济合作社，未曾迁出，性质为农业家庭户口，于2010年5月10日登记结婚，但是户籍仍保留在该社。原告分别于2014年6月30日和2015年2月13日分别向被告广州市增城区人民政府荔城街道办事处提交了《行政决定申请书》和《行政处理申请书》，2014年6月30日提交的请求为：1.要求被申请人按照同社股东标准支付因增城市挂绿湖水利工程核心区土地预征收补偿分红款人民币17000元（暂计算至提起本行政决定申请时止）；2.本案相关费用由被申请人承担。2015年2月13日提交的请求为：1.确认申请人与村中其他村民、村集体经济组织成员同等待遇；2.责令所在村委、村集体经济组织提供分红账册，责令其补发申请人被非法克扣的福利待遇；3.确认村规民约中歧视女性的条款无效。被告经调查、调解、听证后，认为原告不具备被第三人广州市增城区荔城街西瓜岭村第九经济合作社成员资格，且未对上述集体权益分配的时间、金额、种类等事实提供相关证据，第三人广州市增城区荔城街西瓜岭村第九经济合作社也未予以确认，原告的上述要求缺乏事实和法律依据，遂于2015年10月28日对上述申请作出了(2015)增荔街行决字第55号《行政处理决定书》，决定对上述原告的请求不予支持，并向原告和第三人广州市增城区荔城街西瓜岭村第九经济合作社送达了该决定书。现原告不服被告上述处理决定，遂向原审法院起诉，请求：1.撤销被告于2015年10月28日作出的（2015)增荔街行决字第55号《行政处理决定书》；2.判令被告重新作出具体行政行为：(1)确认原告具有广州市增城区荔城街西瓜岭村第九经济合作社、广州市增城区荔城街西瓜岭村经济联合社集体经济组织成员资格，并享受同等待遇。(2)责令所在村委、村集体经济组织提供分红账册，责令其补发原告被克扣的福利和股份分配款、临迁费、安置房、社保、拆迁补偿、分红、选举权、三八旅游、土地承包权、宅基地补偿、签名奖励、搬迁奖励、青苗补偿等福利待遇。(3)确认村规民约中歧视女性的条款无效。3.本案诉讼费由被告承担。原审法院认为，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）、（六）项规定，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利，以及保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利，是镇人民政府的职权。《广州市街道办事处工作规定》第二条和第十三条第（九）项规定，街道办事处是区人民政府的派出机关，在区人民政府的领导下开展工作；同时，街道办事处对辖区内社会管理工作履行以下职责：……（九）尚有农村和经济联社的街道，负责指导、支持和帮助村民委员会和经济联社的工作，协调和管理涉农事务，发展农村集体经济。被告广州市增城区人民政府荔城街道办事处是广州市增城区人民政府的派出机关，在广州市增城区人民政府的领导下负责辖区内的行政管理工作，有权对原告提出村民待遇申请作出处理决定。《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条：“妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用方面，享有与男子平等的权利。”第三十三条：“任何组织与个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。”《广东省实施＜中华人民共和国妇女权益保障法＞办法》第二十三条：“村民代表会议或者村民大会决议、村规民约有股份制章程中涉及土地承包经营、集体经营组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用，以及宅基地使用等方面的规定，应当坚持男女平等原则，不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶为由，侵害其合法权益。”第二十四条：“农村集体经济组织成员中的妇女，结婚后户口仍在原农村集体经济组织所在地，或者离婚、丧偶后户口仍在男方家所在地，并履行集体经济组织章程义务的，在土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益”。本案中，被告认为原告马菊玲婚后虽然户口一直保留在该社，但并没有证据证明在该社居住、生产、生活，也没有证据证明其履行了法律法规及组织章程规定的相关成员义务，因此原告已经不具有第三人广州市增城区荔城街西瓜岭村第九经济合作社的成员资格的意见。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款之规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”因此，被告应对其作出的行政处理决定的合法性承担举证责任，在涉案的行政处理决定中，被告并未提供有效证据证明原告未履行义务，而以原告未能举证证明其已经履行村民义务为由，认定原告未履行集体经济组织成员义务，于法不符。另，从现有证据证明原告原为第三人广州市增城区荔城街西瓜岭村第九经济合作社村民，且结婚后户籍未曾迁出，根据被告提交的《询问笔录》、《调查笔录》、第三人广州市增城区荔城街西瓜岭村第九经济合作社向被告提交的一系列会议记录和相关村民利益补偿办法（即被告提交的证据5）等证据均反映，自原告结婚后，第三人广州市增城区荔城街西瓜岭村第九经济合作社即停止了原告（即经济社中外嫁女）的分红等权益，对此行为的合法性，第三人广州市增城区荔城街西瓜岭村第九经济合作社也未能提供有效的法律支持。因此被告的上述意见缺乏事实和证据支撑，原审法院不予认可。关于本案原告请求确认村规民约中歧视女性的条款无效的请求，因被告作出的行政处理决定中并未适用或根据第三人广州市增城区荔城街西瓜岭村第九经济合作社制定的村规民约对原告的申请作出处理，故原告该请求原审法院不予认可。关于原告提出其应享受第三人广州市增城区荔城街西瓜岭村第九经济合作社农村集体经济组织成员所应得利益的请求，应在确定上述原告是否具有该组织成员资格的前提下做出处理，其属于被告的职权范围，故本案在此对上述请求不作具体处理。综上所述，被告广州市增城区人民政府荔城街道办事处对原告马菊玲提出的申请作出不予支持的行政处理决定存在主要证据不足，适用法律、法规错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：一、撤销被告广州市增城区人民政府荔城街道办事处于2015年10月28日作出的(2015)增荔街行决字第55号行政处理决定；二、被告广州市增城区人民政府荔城街道办事处在本判决生效之日起60日内对原告马菊玲提出的行政处理申请重新作出行政行为；三、驳回原告马菊玲的其他诉讼请求。上诉人广州市增城区人民政府荔城街道办事处不服原审判决，向本院提起上诉称：(一)原审判决未对上诉人的行政行为进行全面审查，说理不足、判决有误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”上诉人对被上诉人申请书申请内容逐条逐项进行了审查及处理，对被上诉人要求“确认村规民约中歧视女性的条款无效”，上诉人在被诉行政处理决定书中认为被上诉人未能出示相关的村规民约而不予支持。原审法院就该项处理决定是否合法或是否适当未作出评价，仅仅对被上诉人在本案中“确认村规民约中歧视女性的条款无效”的诉讼请求作出了不予认可的处理，从而草率作出全部撤销被诉行政处理决定书并要求重新作出行政处理的判决。(二)原审判决认定事实不清，适用法律错误，应当予以撤销并予以改判。首先，原审法院未对被上诉人所申请的“责令所在村委、村集体经济组织提供分红账册，责令其补发申请人被非法克扣的福利待遇”具体项目、发放主体、种类、金额、支付情况等进行调查认定，认定事实不清。其次，原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，将被上诉人有无履行社员义务的举证责任分配给上诉人明显加重了上诉人的举证负担，因为上诉人并不掌握原审第三人的社员义务以及该社社员如何履行义务的具体情况，而且将行政处理申请的当事人的举证不能的责任视为行政处理的主体即上诉人的举证不能，明显不妥。原审法院也未根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款规定的“户籍加义务”的原则对被上诉人的成员资格进行全面审查，仅仅依被上诉人的户籍即不予支持上诉人的处理决定属于认定事实不清、适用法律错误。最后，原审判决在未准确提供法律依据进行释明的情况下，将被上诉人有无履行“法律法规和组织章程规定义务”的举证责任分配给上诉人，属于适用法律错误。本案行政诉讼的对象即上诉人所作出的行政处理决定，是行政机关居间解决有关民事纠纷的活动，应当按照民事争议“谁主张谁举证”的基本原则由申请人对其申请的事项负有举证责任并且承担举证不能的法律后果。上诉人已经在行政处理过程中履行了相应的调查程序，并且对所收集的证据材料进行了完全的举证，合理分配了相关的举证责任，原审法院将本应属于“涉及第三人合法权益，第三人提供证据的”举证情形又倒置给上诉人，属于适用法律错误。综上所述，上诉请求：1.撤销原审判决第一项、第二项；2.改判驳回被上诉人的一审全部诉讼请求；3.被上诉人承担一、二审的诉讼费。被上诉人马菊玲在二审期间未提交答辩意见。原审第三人广州市增城区荔城街西瓜岭村第九经济合作社、广州市增城区荔城街西瓜岭村经济联合社、广州市增城区荔城街西瓜岭村村民委员会在二审期间未提交陈述意见。经审理查明，原审法院认定事实清楚并有相应证据予以证实，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第(三)、(六)项以及《广州市街道办事处工作规定》第二条和第十三条第(九)项的规定，上诉人作为广州市增城区人民政府的派出机关，在广州市增城区人民政府的领导下负责辖区内的行政管理工作，有权对被上诉人提出村民待遇的申请作出处理决定。关于被上诉人是否具有集体经济组织成员资格的问题。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员……”。《广东省实施办法》第二十四条规定：“农村集体经济组织成员中的妇女，结婚后户口仍在原农村集体经济组织所在地，或者离婚、丧偶后户口仍在男方家所在地，并履行集体经济组织章程义务的，在土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益”。依据上述规定，确定农村集体经济组织成员身份应以“户籍加义务”的原则作为审查标准。本案中，被上诉人自出生后入户广州市增城区荔城街西瓜岭村第九经济合作社，并无迁入迁出情形，其是否具有集体经济组织成员资格，上诉人应对其履行法律法规和组织章程规定的义务的情况进行审查。上诉人在没有查明被上诉人是否履行义务的情况下，作出被诉行政处理决定认定被上诉人不具有集体经济组织成员资格，属于认定事实不清，主要证据不足，原审判决撤销被诉行政处理决定，并责令上诉人重新作出处理正确，本院予以维持。关于举证责任分配问题。上诉人认为被诉行政处理决定属于居间解决民事争议，应按“谁主张谁举证”的原则，由被上诉人举证证明其有无履行法律法规和组织章程规定的义务。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由不提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据除外。”依据上述规定，上诉人对其作出的行政处理决定的合法性负有举证责任，并应承担举证不能的法律后果。上诉人在行政处理过程中，对于被上诉人是否具有集体经济组织成员资格应当合理分配举证责任。原审第三人广州市增城区荔城街西瓜岭村第九经济合作社作为集体经济组织所有的土地和其他资产的管理者，应对被上诉人履行村民义务的情况承担举证责任。在原审第三人并未对法律、法规和组织章程规定的义务的具体内容进行说明，亦未就被上诉人是否履行上述义务进行举证的情况下，上诉人将是否履行上述义务的举证责任分配给被上诉人，并据此不予确认被上诉人的集体经济组织成员资格，显属不当。原审法院认定上诉人应对其作出的被诉行政处理决定的合法性负有证明义务，符合上述法律规定，本院予以支持。故上诉人关于举证责任分配的上诉意见理据不足，本院不予采纳。关于被上诉人请求确认村规民约中歧视女性的条款无效的问题。因被上诉人在诉讼过程中并未提供村规民约并说明请求审查相关条款的具体内容，且被诉行政行为亦未将该条款作为处理决定的依据，故原审法院对此项请求不作审查，并无不妥。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州市增城区人民政府荔城街道办事处负担。本判决为终审判决。审 判 长 陈作斌代理审判员 金 霞代理审判员 石晓利二〇一七年五月十二日书 记 员 吴 艳