（2016）黔行终525号
裁判日期: 2017-05-12
公开日期: 2017-06-12
案件名称
杨正英、兴义市人民政府二审行政判决书
法院
贵州省高级人民法院
所属地区
贵州省
案件类型
行政案件
审理程序
二审
当事人
杨正英,兴义市人民政府
案由
法律依据
《信访条例（2005年）》：第三十四条，第三十五条第一款；《中华人民共和国行政复议法》：第六条，第七条第一款，第九条第一款；《中华人民共和国行政诉讼法》：第八十九条
全文
贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）黔行终525号上诉人（一审原告）杨正英，女,汉族。委托代理人黄增华，贵州权衡律师事务所律师。执业证号15223201110434586。委托代理权限为特别授权代理。委托代理人吴铁虹，贵州驭龙律师事务所律师。执业证号15223201610496565。委托代理权限为特别授权代理。被上诉人（一审被告）兴义市人民政府，住所地贵州省兴义市市府路1号。法定代表人袁建林，市长。委托代理人周先芳，贵州心达律师事务所律师。执业证号15223201311774898。委托代理权限为特别授权代理。上诉人杨正英因与被上诉人兴义市人民政府行政复议一案，不服贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院（2015）兴行初字第39号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审经审理查明，2015年7月23日，兴义市人民政府万峰林街道办事处（以下简称“万峰林街道办”）作出《万峰林街道办事处关于查方兰同志信访事项受理告知单》（万信受字（2015）5号），决定受理杨正英儿媳查方兰的信访事项。同年7月27日，万峰林街道办即作出《关于查方兰信访事项的答复意见书》，该答复意见针对查方兰认为万峰林街道办2012年未经其同意私自将其两间瓦房拆除，与院坝一起修建文化小广场却未给予其任何补偿，要求划拨一个宅基地或按市价给予补偿的信访事项，答复：1.根据“一户一宅”的规定，杨正英之子徐祖勇（查方兰之父）必须自行拆除老瓦房，不能享受任何补偿，对其要求划拨宅基地不予支持；2.老房拆除后修建了休闲广场，政府按相同地方征地标准进行补偿并支付银行同期利息；3.鉴于上访人家庭经济困难，办事处根据相关政策给予一定经济帮助。2015年8月18日，杨正英向兴义市人民政府提起行政复议，要求：1.确认万峰林街道办2012年3月11日强拆申请人房屋的行政行为违法；2.改变或撤销万峰林街道办2015年7月27日作出的《关于查方兰信访事项的答复意见书》；3.请求按被拆房屋宅基地及占地面积给予安置宅基地或按房屋占地面积（其中房屋占地70平方米、院坝占地50平方米）以每平方米人民币5000元的市价给予国家赔偿。兴义市人民政府于2015年8月25日作出《行政复议决定书》（兴府行复（2015）第8号），认为：该《答复意见书》未作出给当事人设定权利、义务的行政行为，不属于行政复议审理范围；拆除行为发生在2012年3月11日，其于2015年8月18日申请行政复议超过法定期限，决定：不予受理申请人的行政复议申请。杨正英不服，向法院提起诉讼，请求：1.撤销兴义市人民政府作出的兴府行复（2015）第8号《行政复议决定书》；2.判令兴义市人民政府对杨正英提起的行政复议申请依法受理并在法定期限内作出复议决定；3.本案诉讼费用由兴义市人民政府承担。另查明，经申请，兴义市国土资源局于2002年10月15日作出《关于对下午屯镇李良伦等十一户申请翻建房屋使用土地的批复》（兴市国土建（2002）242号），同意上纳灰村场坝组徐祖勇翻建房屋使用本组土地90平方米。徐祖勇遂在老房的旁边建了新房。庭审中，杨正英陈述因2012年为迎接旅游发展大会的召开，兴义市人民政府以其房屋是危房为由，多次做其工作让其拆除，杨正英均不同意，之后其房屋就在无任何书面通知的情况下被强制拆除。一审法院认为，本案争议焦点是兴义市人民政府于2015年8月25日作出《行政复议决定书》（兴府行复〔2015〕第8号）的行政行为是否合法。杨正英向兴义市人民政府提起行政复议共三项请求：一是确认万峰林街道办2012年3月11日强拆申请人房屋的行政行为违法；二是改变或撤销万峰林街道办2015年7月27日作出的《关于查方兰信访事项的答复意见书》；三是请求按被拆房屋宅基地及占地面积给予安置宅基地或按房屋占地面积（其中房屋占地70平方米、院坝占地50平方米）以每平方米人民币5000元的市价给予国家赔偿。第一，对于“确认万峰林街道办2012年3月11日强拆申请人房屋的行政行为违法”的请求。从杨正英在庭审中陈述因2012年为迎接旅游发展大会的召开，兴义市人民政府以其房屋是危房为由，多次做其工作让其拆除，杨正英均不同意，之后其房屋就在无任何书面通知的情况下被强制拆除的情况来看，有关部门在拆除其房屋前曾多次做其工作，其自此应知晓房屋将要被拆除。而杨正英之子徐祖勇所建新房就在被拆除的老房旁边，杨正英一家均居住于此，其老房是否被拆除，应一目了然，杨正英称不知道该拆除房屋的行政行为有悖常理，而杨正英也未举证证实其有因不可抗力或其他正当理由耽误法定申请期限的事由。兴义市人民政府依据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请”之规定，以超过法定复议申请期限为由，不予受理该项请求符合法律规定。虽然《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第二款规定：“行政机关作出具体行政行为，依法应当向有关公民、法人或者其他组织送达法律文书而未送达的，视为该公民、法人或者其他组织不知道该具体行政行为。”但该条规定针对的是需要作出书面决定的具体行政行为，而本案诉争的行政行为是强拆行为本身，这种行为是否作出是一目了然的，当事人对该行为的知晓不以法律文书的送达为依据，且强拆行为本身并不包含相关法律文书的送达。故杨正英认为兴义市人民政府不予受理该项申请违反上述规定的主张不成立，不予支持。第二，对于“变更或撤销万峰林街道办2015年7月27日作出的《关于查方兰信访事项的答复意见书》”的请求。首先，该《答复意见书》是万峰林街道办针对申请人查方兰的信访事项作出的答复意见，其不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围中的情形；其次，信访本身即是实现法定权利的途径，不是一项需要维护的权利。且根据《信访条例》第十四条第二款：“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出”的规定，可知信访程序相对于诉讼、仲裁以及复议等程序而言，是互相独立、平行的维护权益途径，对信访程序中的行为，不宜进行司法、仲裁或行政复议审查。因此，对信访答复意见不服，只能通过《信访条例》规定的程序申请复查、复核，其不属于行政复议的受理范围，也不宜通过复议程序进行审查。兴义市人民政府对此项复议请求不予受理并无不当。第三，对于“按被拆房屋宅基地及占地面积给予安置宅基地或按房屋占地面积（其中房屋占地70平方米、院坝占地50平方米）以每平方米人民币5000元的市价给予国家赔偿”的请求。因申请国家赔偿的前提是行政机关的行政行为被确认违法，只有在行政机关的行政行为违法的基础上，才会产生国家赔偿。而本案杨正英确认违法的申请事项因超过复议期限不予受理，故申请赔偿的前提条件并未成就，杨正英提起国家赔偿无法律和事实依据，兴义市人民政府不予受理合法有据。综上所述，杨正英起诉无理，不予支持。依据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第九条第一款，《信访条例》第十四条第二款、第三十四条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，经一审法院审判委员会讨论决定，判决驳回杨正英的诉讼请求。案件受理费50元，由杨正英承担。一审宣判后，杨正英不服，向本院提起上诉。上诉人杨正英上诉称：1.根据上诉人的诉讼请求，本案争议焦点应当是上诉人申请复议的事项是否属于行政复议范围，一审认定争议焦点为被上诉人于2015年8月25日作出《行政复议决定书》（兴府行复（2015）第8号）的行政行为是否合法，属于对审理的行政法律关系认定错误；2.被上诉人未依据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十八条规定履行法定程序，即强制拆除上诉人房屋，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第二款、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款、第四十二条的规定，上诉人就此申请行政复议并未超过申请期限；3.万峰林街道办作出《关于查方兰信访事项的答复意见》，虽文书标题引用了“信访事项”，但该答复内容涉及了上诉人房屋财产权问题，上诉人据此提起行政复议申请，并提出国家赔偿要求，属于正当请求；4.上诉人房屋被强拆应当适用《中华人民共和国行政强制法》，本案诉讼时效应当适用《最高人民法院关于执行若干问题的解释》，行政赔偿应当适用《中华人民共和国国家赔偿法》，一审判决适用法律不当。故请求：依法撤销一审行政判决，发回重审或依法改判。被上诉人兴义市人民政府答辩称：1.上诉人申请行政复议的第一项请求为“确认万峰林街道办2012年3月11日强拆申请人房屋的行政行为违法”，上诉人房屋于2012年3月11日被拆除，其并无法定事由逾期申请的情况下，应当于2012年5月10日提起行政复议申请，上诉人于2015年8月18日申请行政复议已经超过法定的申请期限。且上诉人及其家属现居住于被拆除的老屋隔壁，其主张不知道强拆的理由显然不能成立；2.上诉人复议请求的第二项“改变或撤销万峰林街道办2015年7月27日作出的《关于查方兰信访事项的答复意见书》”，《信访条例》第三十四条的规定给予上诉人不服信访答复的救济途径，且信访与行政复议是两个不同的维护权益途径，上诉人该项请求不属于行政复议受案范围；3.上诉人复议请求的第三项“请求按被拆房屋宅基地及占地面积给予安置宅基地或按房屋占地面积（其中房屋占地70平方米、院坝占地50平方米）以每平方米人民币5000元的市价给予国家赔偿”，该项请求并不明确，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款、第六十五条第一款的规定，上诉人已在新址建新房，不再继续使用原宅基地，原宅基地依法可由原批准机关收回，且国家赔偿应以行政行为违法为前提，上诉人该项请求并无事实和法律依据。一审判决认定事实清楚、证据充分，适用法律正确，故请求：驳回上诉人的上诉，维持一审判决。上诉人杨正英在二审中向本院提交了两份证据：2015年7月3日遵义市万峰林街道办事处上纳灰村民委员会出具的《证明》及2012年8月28日村民出具的《证明》，欲证明兴义市人民政府对上诉人房屋违法强拆系基于旅游开发的原因，并非其二审中抗辩的拆旧建新，且拆除前未下任何书面通知，拆除后未进行补偿。本院对上述两份证据认定如下：因该两份证据的形成时间和取得时间均在一审之前，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款、第五十二条之规定，上诉人向本院提交的上述两组证据系在一审中无正当事由未提供而在二审中提供的证据，且均不属于新证据，本院不予接纳。本院经审理查明的事实与一审判决认定的基本事实一致，本院予以确认。本案的争议焦点是：被上诉人兴义市人民政府作出《行政复议决定书》（兴府行复（2015）第8号）的行政行为是否合法。本院认为，本案实质是因上诉人杨正英不服万峰林街道办于2012年3月11日强制拆除其房屋的行为而委托其儿媳查方兰信访上访，万峰林街道办基于查方兰的信访于2015年7月27日作出《关于查方兰信访事项的答复意见书》，上诉人不服该信访事项答复意见书及万峰林街道办作出的房屋强制拆除行为，于2015年8月18日向被上诉人申请行政复议，从而引发本案之诉。首先，信访是公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。作为规范和调整信访活动的行政法规，2005年1月5日通过的《信访条例》就信访渠道、信访事项的提出、信访事项的受理、信访事项的办理和督办等作出了专门性规定。根据《信访条例》第三十四条、第三十五条第一款的规定，信访人不服信访答复意见的，救济途径是请求原办理行政机关的上一级行政机关复查，经复查后仍不服复查意见的，则可以向复查机关的上一级行政机关请求复核。本案中，上诉人因不服万峰林街道办作出的《关于查方兰信访事项的答复意见书》，就此向被上诉人申请行政复议，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第七条的规定，信访答复行为不属于行政复议范围，亦不属于可以一并申请审查的事项。故被上诉人不予受理上诉人“变更或撤销万峰林街道办2015年7月27日作出的《关于查方兰信访事项的答复意见书》”的行政复议申请并无不妥。上诉人提出信访答复意见涉及其房屋产权问题，申请行政复议属于正当诉求的上诉理由无法律依据，不予支持。其次，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条的规定，通常来讲，除有法律例外规定或者法定正当事由外，公民、法人或者其他组织应在知道行政行为之日起六十日内申请行政复议。本案中，上诉人的房屋于2012年3月11日即被强制拆除，其于2015年8月18日才提起行政复议申请，且其并未提供法律例外规定或者法定正当事由的证据证实该超过申请期限符合法定例外情形，故从时间期限上看，上诉人提出“确认万峰林街道办2012年3月11日强拆申请人房屋的行政行为违法”的行政复议请求已经超过六十日的复议申请期限。最后，关于上诉人提出“按被拆房屋宅基地及占地面积给予安置宅基地或按房屋占地面积（其中房屋占地70平方米、院坝占地50平方米）以每平方米人民币5000元的市价给予国家赔偿”的行政复议申请，因行政行为被确认违法是承担赔偿责任的前提，鉴于本案上诉人确认违法的申请事项因超过复议期限不予受理，其提起的国家赔偿亦无法律和事实依据，被上诉人对其该项复议申请不予受理合法有据。综上，被上诉人兴义市人民政府作出的《行政复议决定书》（兴府行复（2015）第8号）并无不当，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定……”之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人杨正英负担。本判决为终审判决。审 判 长 高 峰审 判 员 邱兴琼代理审判员 杨 芳二〇一七年五月十二日书 记 员 严洪杰 来自：