（2016）鄂0116行初41号
裁判日期: 2017-04-06
公开日期: 2017-10-01
案件名称
武汉市金鹰时代广告有限公司与武汉市新洲区人民政府一审行政判决书
法院
武汉市黄陂区人民法院
所属地区
武汉市
案件类型
行政案件
审理程序
一审
当事人
武汉市金鹰时代广告有限公司,武汉市新洲区人民政府,武汉市新洲区城市管理执法局
案由
法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》：第六十九条；《中华人民共和国国家赔偿法（2010年）》：第二条第一款；《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》：第三十三条
全文
湖北省武汉市黄陂区人民法院行 政 判 决 书（2016）鄂0116行初41号原告武汉市金鹰时代广告有限公司。住所地：武汉市新洲区邾城街红旗路。法定代表人薛志英，该公司董事长。委托代理人熊娟娟，湖北立丰律师事务所律师。被告武汉市新洲区人民政府。住所地：武汉市新洲区邾城红旗街**号。法定代表人赵利红，该区区长。委托代理人李丽，该区副区长。委托代理人周利锋，湖北佑君律师事务所律师。第三人武汉市新洲区城市管理执法局。住所地：武汉市新洲区邾城街古衡路**号。法定代表人余卫华，该局局长。委托代理人吴桂兵，男，1981年10月6日出生，汉族，住武汉市新洲区，系武汉市新洲区城市管理执法局工作人员。委托代理人袁新刚，湖北精图治律师事务所律师。原告武汉市金鹰时代广告有限公司（以下简称金鹰公司）诉被告武汉市新洲区人民政府（以下简称新洲区政府）及第三人武汉市新洲区城市管理执法局（以下简称新洲区城管局）确认行政强制违法及行政赔偿纠纷一案，由武汉市中级人民法院指定本院管辖，本院2016年3月18日受理后，经释明，原告撤回对新洲城管局的起诉，并申请追加其为本案的第三人参加诉讼，本院依法准许。本院于2016年6月23日作出（2016）鄂0116行初8号行政判决后，原告金鹰公司不服，向武汉市中级人民法院提出上诉。武汉市中级人民法院经审理，作出（2016）鄂01行终564号行政裁定书裁定，将本案发回本院重新审理，本院于2016年11月15日重新立案，依法另行组成合议庭，于2016年12月7日公开开庭审理本案。原告金鹰公司委托代理人熊娟娟、被告区政府委托代理人李丽、周利峰，第三人新洲区城管局法定代表人余卫华、委托代理人吴桂兵、袁新刚到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告金鹰公司诉称：2013年9月15日，第三人新洲城管局向原告颁发了武新户外广告字（2013）N00001号《武汉市新洲区户外广告设置许可证》，准许原告在新洲区衡州大街新华大厦至人保、农行至摩尔城以及齐安大道人保至农行之间三处地点设置规格为21.5米×2.6米×2面的3座钢架结构的跨街商业性广告牌，设置期限为2013年9月15日至2018年9月14日，并约定届满后准许延期。2015年9月10日和10月17日，第三人新洲城管局未经公告、限期拆除等法定程序，以拆除未办理户外广告设置许可证的无主大型跨街广告牌为由，强制拆除上述两处广告牌铁架，致原告的合法权益受损。为此，原告同年11月4日向被告新洲区政府申请复议。2016年1月22日，被告作出新政复决字（2016）01号行政复议决定，确认第三人新洲城管局强制拆除的行政行为违法，但认定原告未办理合法的行政许可手续设置两处跨街广告，严重影响市容市貌，未支持原告要求赔偿及恢复广告牌原状的请求。原告认为被告新洲区政府复议决定认定事实不清、证据不充分、显失公正，并带有严重倾向性、存在严重偏见，据此，诉至法院，请求：1、撤销被告新洲区政府2016年1月22日作出的新政复决字（2016）01号复议决定；2、依法确认第三人新洲城管局2015年9月10日和10月17日拆除新洲摩尔城至对面农行和新华大厦至新洲人寿保险公司两处大型广告牌铁架的行政行为违法；3、判决第三人新洲城管局赔偿原告经济损失164万元，其中：2015年合同损失16万元、违约金32万元、广告牌铁架损失20万元、2016年至2022年合同逾期收益损失96万元；4、由被告和第三人负担诉讼费。原告向法院提交了以下证据：证据1、（新城管）罚告字（2012）第0604号《行政处罚事先告知书》。证明原告2012年6月1日前办理了涉案两处广告牌设置许可证，两处广告牌非无主物；证据2、广告招租合同纠纷调解协议书。证明原告与新洲城管局就涉案被拆除的两处广告牌达成准许设置的协议；证据3、新洲区户外广告设置许可证审核调查表2份及照片19张。证明涉案两处广告牌铁架在许可期限内，合法有效。第三人新洲城管局在未经公告、未经限期自行拆除等法定程序，以原告未办理户外广告设置许可证为由，强制拆除涉案两处广告牌，严重侵犯了原告的合法权益；证据4、广告合同一份。证明第三人新洲城管局拆除原告涉案两处广告牌致原告遭受损失164万元；证据5、新政复决（2016）01号行政复议决定书。证明被告新洲区政府作出的复议决定认定事实不清、显失公正，应予以撤销；证据6、新民政发[2013]47号《武汉市新洲区民政局关于武汉市新洲区广告协会成立登记的批复；证据7：新城管[2013]6号《武汉市新洲区城市管理局关于同意或成立武汉市新洲区广告协会的函》；证据8：《武汉市新洲区广告协会章程》；证据6、7、8证明新洲区广告协会经第三人审批成立，并授权协会对新洲区广告牌设置登记和颁发许可证。被告新洲区政府辩称：1、答辩人于2016年1月22日作出的新证复决字[2016]01号《行政复议书》认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，依法应予以维持。2、武汉市新洲区城市管理局于2014年3月更名为武汉市新洲区城市管理委员会，原印章于同年3月5日交新洲区政府机要室封存停用。原告提交的2014年9月15日加盖有新洲区城市管理局公章的审核调查表不具备法律效力，也不能证实原告办理了涉案两处户外广告牌设置许可手续，其要求赔偿和恢复原状的请求不应予以支持。被告新洲区政府在法定举证期限内，向法院提交了以下证据：证据1、武汉市新洲区户外广告设置许可证审核调查表；证据2、新洲区国家行政机关和企业、事业单位印鉴登记表；证据3、新洲城管局关于新洲区户外广告设置许可证（2014）N00001的调查说明；证据4、新洲区户外广告设置许可证样板；证据5、新洲城管局印章使用登记表；证据6、新洲城管局户外广告设置统计表。上述证据证明：原告涉案两处广告未办理合法许可手续。第三人新洲城管局述称：一、原告未办理涉案户外广告设置许可，属于违法行为，依法应予拆除。首先，原告无证据证实已取得涉案户外广告行政许可。根据《武汉市市容环境卫生管理条例》第二十五条的规定，在市区设置户外广告的，应当依法经城市管理行政部门审批，按照批准要求和期限设置。本案原告无证据证实经过了行政审批，并取得《武汉市户外广告设置许可证》，其设置广告牌显然违法，依法应予拆除。2012年11月15日的行政处罚事先告知书本身就是针对衡州大街设置广告牌违法行为的处罚告知，并不能证明原告已取得户外广告设置许可。如果原告依法办理了户外广告牌的行政许可，应当持有户外广告许可证，第三人也不可能对原告作出自行拆除的通知书和行政处罚事先告知书。其次，《广告招租合同纠纷调解协议书》所涉及的内容与本案无直接关系。其三，原告提供的两份《武汉市户外广告设置许可证》不是第三人颁发，系伪造，不具备合法效力。二、涉案两处广告牌铁架明显违法，原告对设置该广告牌不享有合法财产权益，其要求第三人赔偿损失164万元无事实根据和法律依据。涉案广告牌未办理相关许可手续，严重影响了城市规划和市容，属违法行为。根据《武汉市市容环境卫生管理条例》第二十五条及《武汉市户外广告设置管理办法》第十六条的规定，未经批准设置的户外广告牌依法应当拆除。由此可见，涉案两处设置的户外广告牌铁架违法，属于不合法的存在物，不受法律保护，更谈不上违法产物产生的利益，其要求第三人赔偿的请求无法律依据。三、第三人未侵犯原告的合法权益，依法不应赔偿，请驳回原告的诉讼请求。因原告未能自行拆除涉案两处户外广告牌，为消除影响，第三人组织强制拆除。第三人的行为虽被复议机关确认违法，但只是程序违法，并未侵犯原告的合法财产权益。原告涉案两处户外广告牌以前虽取得过户外广告许可，但早已到期应予拆除，原告不享有合法利益，属违法行为。根据行政赔偿原理及行政诉讼法的规定，国家保护的是行政相对人的合法权益，不保护违法利益，因此原告要求赔偿损失的请求，法院不应支持。综上，原告未办理户外广告许可，属违法行为，第三人未侵犯原告的合法权益依法不应赔偿，请法院驳回原告的诉讼请求。第三人新洲城管局为支持其述称意见，向法院提交了以下证据：第一组证据：新洲区政府关于调整区城市管理、文化、卫生计生、食品药品监督机构和职能的通知、新洲城管局主要职责内设机构和人员编制规定、新洲区国家机关和企业、事业单位印鉴登记表。证明原新洲区城市管理局印章已于2014年3月5日由新洲区政府机要室封存、停止使用，启用新洲区城市管理委员会印章的事实。第二组证据：新洲城管局印章使用登记表。证明自2014年3月6日起新洲城管局开始使用武汉市新洲区城市管理委员会印章，并未使用武汉市新洲区城市管理局印章的事实。第三组证据：《武汉市户外广告设置许可证》及申请书样本、新洲区瑞昌博达广告经营部（2014）N0001号户外广告许可证及卷宗。证明原告提供的武新户外广告字（2013）N00001号和（2014）N00001号《武汉市户外广告设置许可证》不是新洲城管局颁发，新洲城管局2014年颁发的N0001号户外广告设置许可证是新洲区瑞昌博达广告经营部，原告提供的两份户外广告设置许可证涉嫌伪造。第四组证据：新洲城管局户外广告设置统计表。证明2014年新洲城管局办理户外广告许可的相对人中没有原告。第五组证据：武汉市新洲区城市管理委员会行政审批专用章印模。证明第三人新洲城管局实施行政审批专用印章样式；原告提供的户外广告设置许可证上的印章不是新洲城管局的行政审批印章，明显系伪造的。第三人新洲城管局还向法院提交了作出行政行为的法律依据：《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚工作的决定》、湖北省人民政府办公厅《关于进一步推进和规范相对集中行政处罚权工作的通知》、《武汉市城市管理集中行政处罚权办法》第三条、第四条、《武汉市市容环境卫生管理条例》第五条、第六条、第二十五条，《武汉市户外广告设置管理办法》第三条、第九条。《城市市容和环境卫生管理条例》第三十七条、《武汉市户外广告设置管理办法》第十六条。证明第三人新洲城管局具备对辖区内市容环境卫生进行管理和查处违法行为的行政职权，对设置户外广告违法行为具有行政处罚和采取行政强制的权利。原审依职权对原新洲区城管局局长徐延林、新洲区政府机要室负责人及武汉市新洲区广告协会会长周斌华进行了调查，并制作了调查笔录。经庭审质证，被告新洲区政府对原告金鹰公司的证据1、2、5的真实性无异议，对证明目的有异议；对证据3中的两份户外广告设置许可证审核调查表的真实性、合法性有异议，对照片无异议；对证据4认为与本案无关，对真实性合法性不予质证；对证据6、7、8持有异议，认为是复印件，不能作为定案的依据。第三人新洲城管局对原告金鹰公司证据1的真实性无异议，对证明目的有异议，认为该证据不能证明原告取得了户外广告设置许可手续；对证据2的真实性无异议，对证据的关联性和证明内容有异议，认为该协议既不是行政许可，也不能证明原告取得了户外广告设置许可手续；对证据3的真实性、合法性、关联性均有异议，认为两份户外广告设置许可证均不是新洲城管局颁发的，该许可证形式上与新洲城管局发出的不一致，且许可证上没有新洲城管局的印章。2014年3月5日，新洲区城市管理局的公章已交新洲区政府机要室封存，不可能在2014年9月还对外颁发户外广告设置许可证。2014年新洲城管局颁发（2014）N00001号户外广告设置许可证的单位是新洲区瑞昌博达广告经营部，未向原告颁发许可证；对证据3中的照片无异议。对证据4的真实性、合法性、关联性及举证目的均有异议；对证据5的真实性无异议，对举证目的有异议；认为证据6、7、8与本案没有关联，广告协会并没有实施具体的业务活动。原告金鹰公司对被告新洲区政府证据1的真实性无异议，对举证目的有异议，认为该证据恰好证明原告取得户外广告设置许可证，不仅仅是调查表；对证据2的真实性无异议，对举证目的有异议，认为该证据只能证明新洲城管局领取了新洲区城市管理委员会的印章，不能证明新洲区城市管理局的印章已经上交机要室，也不能证明原告许可证上的印章是伪造的。对证据3的真实性和举证目的均有异议，认为该份说明材料与徐延林的谈话笔录是矛盾的，认为该证据系伪证；对证据4的真实性、举证目的均有异议，认为原审徐延林的谈话笔录明确指出户外广告样式由第三人委托新洲区广告协会统一设置且被告并无异议，但原告提交样本与被告不一致，该证据系被告事后出具；对证据5的真实性和举证目的有异议，认为该证据是第三人新洲城管局为了掩盖违法行为单方制作的，如果是档案资料应该有抽取和装订的痕迹，该证据也不能证实第三人每次使用印章都登记过；对证据6的真实性和举证目的有异议，认为该证据是第三人单方制作的，无其他证据佐证。第三人新洲城管局对被告证据1的质证意见与其对原告证据3的质证意见一致；对其他证据无异议。原告金鹰公司对第三人新洲城管局第一组证据的真实性无异议，对证据目的有异议，认为该证据不能证明新洲区城市管理局的印章2014年3月5日被封存；对第二组证据的质证意见与对被告证据5的质证意见一致；对第三组证据的真实性、合法性均有异议，认为申请书的样本是新洲城管局单方打印的，该证据不能证明原告许可证上的公章是伪造的。新洲区瑞昌博达广告经营部的户外广告设置许可证是复印件，无法核实真伪，且该许可证上加盖的也是新洲区城市管理局的印章，该许可证的时间是2014年3月27日，表明2014年3月5日新洲区城市管理局的印章未上交，也进一步证明原告的许可证是真实的；对第四组证据的质证意见与对被告证据6的质证意见一致；对第五组证据的质证意见与对被告证据2的质证意见一致。原告金鹰公司对原审调查周斌华的证言无异议，对原新洲区城管局局长徐延林和新洲区政府机要室负责人的证言持有异议，认为内容不真实。被告新洲区政府及第三人新洲城管局对本院调查的证据无异议。结合当事人的质证意见，合议庭对证据作如下认定：原告的证据1被告及第三人对其真实性无异议，该证据与本案有一定的关联，合议庭予以采信；证据2与本案无关联，不能作为定案的依据，合议庭不予采信；证据3中的照片被告及第三人无异议，合议庭予以采信；证据3中的户外广告设置许可证审核调查表是新洲城管局委托新洲区广告协会调查新洲区户外广告设置情况调查表，该表由新洲区广告协会设计、内容由其填写，该调查表不能证明原告取得了户外广告设置许可，不能作为定案的依据，合议庭不予采信；证据4只能证明原告是涉案广告牌的所有人，不能作为其遭受损失的证据，该证据的内容本院部分予以采信；证据5是被告新洲区政府作出的复议决定，与案件有关联，合议庭予以采信；证据6、7、8与本案并无关联，合议庭不予以采信。被告的证据1与原告的证据3内容一致，不能作为定案的依据，合议庭不予采信；证据2与本院调查核实的情况相符，合议庭予以采信；证据3、4、5、6与案件有一定的关联，合议庭予以采信。第三人新洲城管局提交的证据与案件有关联，合议庭予以采信。经审理查明：第三人新洲城管局认为原告金鹰公司在新洲区邾城街衡州大道摩尔城至对面农行和新华大厦至新洲人寿保险公司两处设置大型跨街广告牌已到期。2015年9月10日和10月17日，新洲区城管局强制拆除了原告上述户外广告牌。原告不服该行为，于2015年11月4日向被告新洲区政府申请复议，请求认定第三人拆除涉案广告牌的行为违法，并赔偿经济损失。新洲区政府经复议后认为，第三人新洲城管局强制拆除原告涉案两处广告牌未按照法律法规的规定责令其限期拆除和公告，程序违法，且认定事实不清，强制拆除的行为违法，但原告未办理户外广告设置许可手续设置户外广告，严重影响市容市貌，其要求赔偿及恢复原物原状的请求，不予支持。2016年1月22日，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项，作出复议决定，确认第三人新洲城管局强制拆除的行为违法。原告收到复议决定书后，认为该复议决定认定事实不清，显失公正，于2016年2月1日向法院提起行政诉讼，要求判如所请。庭审中，原告金鹰公司未向法院提交其取得涉案两处户外广告设置许可证。本院认为：《武汉市户外广告设置管理办法》第二十五条规定，按照本办法规定应当由设置人自行拆除户外广告而逾期不拆除的，由城市管理执法部门依法强制拆除。根据上述法律规定第三人新洲城管局具有对违法设置广告强制拆除的法定职权。强制拆除户外广告是一种强制措施行为，《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以强制拆除。第三人新洲城管局强制拆除原告涉案户外广告时前未公告，也未通知原告限期自行拆除，违反上述规定，程序违法；第三人未经调查取证认定原告涉案两处跨街户外广告未办理设置许可证，认定事实不清。综上，第三人强制拆除原告涉案户外广告的行为事实不清、程序违法。被告新洲区政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项，确认第三人强制拆除行为违法，并无不当；在行政复议程序中，原告金鹰公司一并提出了赔偿请求，但被告新洲区政府对原告赔偿请求只在分析说理部分予以叙述，在决定书结论部分未作评判，遗漏申请事项，属于程序瑕疵，应予以纠正。被告新洲区政府复议决定已确认第三人新洲城管局强制拆除行为违法，现原告再次请求法院确认该行为违法，系重复确认行为，违反法律规定，本院不予支持。本案第三人新洲区城管局对原告强制拆除行为虽系两项，但两项拆除行为均为原告的广告牌，系同类行政行为发生的行政案件，原告在复议和诉讼中均要求一并处理符合法律规定，本院予以准许。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或者法律依据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。因原告未向人民法院提交其合法权益受到侵害的证据，其赔偿请求本院不予支持；依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规之规定，判决如下：一、驳回原告武汉市新洲金鹰时代广告有限公司请求撤销被告武汉市新洲区人民政府2016年1月22日作出的新政复决字（2016）01号复议决定的诉讼请求。二、驳回原告武汉市新洲金鹰时代广告有限公司请求依法确认第三人武汉市新洲区城市管理执法局强制拆除涉案广告牌行为违法及要求赔偿损失164万元的诉讼请求；案件受理费50元，由原告武汉市新洲金鹰时代广告有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省武汉市中级人民法院。审 判 长 白德勇人民陪审员 任丽君人民陪审员 严家政二0一七年二0一七年三月二日书 记 员 耿毅博