（2016）苏行终1640号
裁判日期: 2017-04-06
公开日期: 2017-06-08
案件名称
张远高与海安县人民政府不履行法定职责二审行政判决书
法院
江苏省高级人民法院
所属地区
江苏省
案件类型
行政案件
审理程序
二审
当事人
张远高,海安县人民政府
案由
法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》：第八十九条
全文
江苏省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）苏行终1640号上诉人（一审原告）张远高，男，1939年7月25日生，汉族，住江苏省海安县。���上诉人（一审被告）海安县人民政府，住所地江苏省海安县长江中路106号。法定代表人顾国标，县长。上诉人张远高因与被上诉人海安县人民政府（以下简称海安县政府）履行颁发土地承包经营权证法定职责一案，不服江苏省南通市中级人民法院（2016）苏06行初117号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，并依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，决定书面审理本案。本案现已审理终结。上诉人张远高一审诉称，1997年以来，其多次上访反映因邻里纠纷引发的土地承包和耕种问题，1999年，海安县委农村工作部、海安县信访局、海安县壮志乡人民政府发文予以解决，确定将农户彭生进家中的3.3亩土地、集体预留土地中的2.3亩土地划给张远高承包，并要求秦庄村尽快给张远高户办理承包手续、确权发证。然而至今张远高户没有收到土地及土地承包经营权证。为维护自身权益，向法院起诉，请求法院：1.判令海安县人民政府为张远高办理土地承包经营权证；2.判决海安县人民政府赔偿张远高至今所有损失20万元；3.判令海安县人民政府承担本案诉讼费用。被上诉人海安县政府一审辩称，1.张远高要求海安县人民政府办理土地承包经营权证不符合现行法律办理程序的要求。发包方与张远高并未签订承包合同，也未向所在镇政府报送土地承包的相关材料，海安县人民政府无法为张远高办理土地承包经营权证；2.海安县人民政府不存在未履行法定职责的情形，故张远高的赔偿请求亦不能得到支持。综上，请求法院驳回张远高的诉讼请求。一审法院认定，张远高系海安县原壮志乡秦庄村五��村民，自1997年以来，多次因邻居纠纷引起的土地承包和耕种的有关问题上访，1999年2月4日，中共海安县委农村工作部、海安县信访局、壮志乡人民政府作出《关于壮志乡秦庄村五组村民张远高上访反映土地承包中有关问题的处理意见》[海信（1999）13号]，主要内容为：张远高一家应分得责任田和口粮田6.7亩，张远高现已耕种住房门前农田0.6亩、桑田0.4亩、秧池0.1亩，合计1.1亩，尚缺5.6亩。根据可能，可将该组农户彭生进家的3.3亩田块调整给张远高家承包耕种，再在东边的集体预留土地中就近划出2.3亩整块土地给张远高家承包。秦庄村尽快将上述地块调整给张远高家承包耕种，办理有关承包手续，并确权发证到户。之后，张远高所在村组为张远高户调整了承包地，根据2005年8月26日二轮承包归户信息卡显示，张远高户承包总面积6.02亩，折算标准面积5.6亩，非承包地1.14亩。但秦庄村未与张远高签订承包合同，张远高亦未领取土地承包经营权证。张远高认为海安县人民政府至今未向其颁发土地承包经营权证，侵犯了张远高的合法权益，提起行政诉讼。一审法院认为，关于张远高要求海安县人民政府履行颁发土地承包经营权证法定职责是否能够成立的问题。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，张远高与发包方并未签订土地承包合同，不具备颁发土地承包经营权证的首要条件，张远高直接起诉要求海安县政府为其颁发土地承包经营权证，不符合颁证的程序性规定，故缺乏事实和法律依据。关于张远高要求行政赔偿有无事实和法律依据的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，海安县政府并未实施侵犯张远高合法权益的行为，张远高认为海安县政府未向其颁发土地承包经营权证违法的理由不能成立，张远高亦未对其主张的20万元的损失举证证明，故张远高要求海安县政府赔偿其损失的请求依法不应得到支持。一审法院另指出，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五条、第十一条、第二十二条的规定，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款规定，张远高因邻里纠纷及欠缴农业税费等原因，自二轮承包时起，虽然实际耕种了承包地，但因一直未签订承包合同而长期上访。根据上述法律及司法解释的规定，张远高如认为发包方未与其签订土地承包合同而导致权益受到侵犯，可向农村土地承包及承包合同管理的行政主管部门申请解决。综上，张远高要求海安县政府履行颁发土地承包经营权证的职责没有事实和法律依据，其起诉海安县政府不作为并要求行政赔偿理由不能成立��对张远高的诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回张远高的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由张远高负担。上诉人张远高上诉称，1、一审法院判定被上诉人不符合颁证的程序性规定，适用法律不当。上诉人符合并依法享有土地经营权；相关主管部门均了解和确认上诉人应享有土地承包面积6.7亩；县级人民政府未曾书面通知乡镇人民政府进行补正，也未在法定工作日作出处理。2、上诉人主张的损失依法有据，至今尚有1.2亩土地承包面积应享有的国家农业种植政策性贴补及其他损失贴补均未到位。请求撤销一审判决，改判海安县政府依法履行颁发土地承包经营权法定职责；赔偿上诉人至今所有损失20万元；上诉费用由海安县政府负担。被上诉人海安县政府未提交���面答辩状。上诉人张远高上诉后，一审法院已将各方当事人提交的证据随卷移送本院。本院经审理查明的事实与一审判决认定事实一致，对一审判决认定的事实予以确认。本院认为，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。颁发土地承包经营权证书有严格的程序性要求，即首先应存在签订并生效的土地承包合同，然后经两级政府的农业行政主管部门审核，符合条件的，方可由县级人民政府向承包人颁发土地承包经营权证。本案中，张远高与发包方并未签订土地承包合同，不具备颁发土地承包经营权证的前置条件，张远高径行起诉要求海安县人民政府为其颁发土地承包经营权证，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权��有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案中，海安县人民政府并未实施侵犯张远高合法权益的行为，张远高认为海安县人民政府未向其颁发土地承包经营权证违法的理由不能成立，其要求海安县人民政府赔偿其损失的请求依法不应得到支持。上诉人张远高的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张远高负担。本判决为终审判决。审 判 长 ��迎审 判 员 臧 静代理审判员 张 伟二〇一七年四月六日书 记 员 钱培培 关注公众号“”