（2017）皖12行终17号

裁判日期: 2017-04-05

公开日期: 2018-07-12

案件名称

界首市巧福食品厂诉界首市国土资源局土地行政管理一案二审裁定书

法院

安徽省阜阳市中级人民法院

所属地区

安徽省阜阳市

案件类型

行政案件

审理程序

二审

当事人

界首市巧福食品厂,界首市国土资源局

案由

法律依据

《中华人民共和国行政诉讼法》：第八十九条

全文

安徽省阜阳市中级人民法院行政裁定书（2017）皖12行终17号上诉人（原审原告）界首市巧福食品厂。法定代表人张娟娟。委托代理人苏朋才。被上诉人（原审被告）界首市国土资源局。法定代表人汪金铨。委托代理人陈光。委托代理人王鹏翔。上诉人界首市巧福食品厂因土地行政管理一案，不服安徽省界首市人民法院于2016年11月14日作出的(2016)皖1282行初43号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。界首市巧福食品厂向一审法院起诉称：该厂系原界首市新华造纸厂（以下简称“新华造纸厂”）转产兴办的企业。1993年5月10日，新华造纸厂与界首市东城办事处杨湾行政村（以下简称“杨湾行政村”）签订了《征用土地协议书》，同年12月28日新华造纸厂向被告缴纳土地有偿划拨款。后新华造纸厂变更为界首市巧福食品厂。2016年8月因政府绿化需拆迁原告厂房，被告于2016年8月26日作出《关于新华造纸厂用地情况的处理建议函》。该行政行为认定事实错误，程序违法，侵害了界首市巧福食品厂的合法利益。为此，依法提起诉讼，要求撤销界首市国土资源局作出的《关于新华造纸厂用地情况的处理建议函》。原审法院经审理查明：界首市巧福食品厂系新华造纸厂转产兴办的企业，企业性质为非公司私营企业。1993年5月10日，新华造纸厂与杨湾行政村签订了《征用土地协议书》，杨湾行政村将其13943.5平方米（20.915亩，其中杨湾自然村14.765亩，孙楼自然村6.15亩）土地出售给新华造纸厂，征地补偿款存新华造纸厂处，由其支付利息。同年12月28日新华造纸厂向被告缴纳33120元土地有偿划拨款。2013年8月12日新华造纸厂变更为界首市巧福食品厂。2016年8月因政府绿化需拆迁界首市巧福食品厂厂房，就有关土地房屋拆迁补偿，界首市国土资源局根据他人反映，于2016年8月26日向界首市东城街道办事处作出界国土资函（2016）67号《关于新华造纸厂用地情况的处理建议函》，建议1、原界首市新华造纸厂用地退回随湾行政村；2、1993年12月28日原界首市新华造纸厂向该局缴纳33120元的土地有偿划拨费予以退回；3、该宗地上的地面附着物按照有关规定办理。界首市巧福食品厂认为界首市国土资源局以行政指令的形式，对该厂企业用地进行定性处置，该行政行为认定事实错误，程序违法，侵害了原告的合法利益。为此，依法提起诉讼，要求撤销界首市国土资源局于2016年8月26日向界首市东城街道办事处作出的界国土资函（2016）67号《关于新华造纸厂用地情况的处理建议函》。原审法院认为：根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：第（四）项不具有强制力的行政指导行为；第（六）项对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”规定，本案中界首市国土资源局向界首市东城街道办事处作出的《关于新华造纸厂用地情况的处理建议函》，是界首市国土资源局在进行行政管理的过程中，所作出的建议行为，属行政指导行为，且该行为系界首市国土资源局对界首市东城街道办事处内部运作的行为，若东城街道办事处依照该建议函进行实施，应以具体实施行为的机关为被告；没有实施，对原告的权利义务不产生实际影响。该行政行为不属于可诉的行政行为，不属于行政审判受案范围。综上所述，本案界首市巧福食品厂提起的诉讼不属于法院行政诉讼受案范围，对其起诉应予驳回。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告界首市巧福食品厂的起诉。界首市巧福食品厂上诉称：一审裁定理由与事实不符。适用法律没有根据。本案事实没有符合驳回起诉法律规定的情形。事实是界首市国土资源局给东城办事处下发的界国土资函（2016）67号文件，从标题到内容，都是专一为该厂用地情况一事作出的行政处理决定，该文件不涉及任何人，任何事，不带有普遍性，不符合行政管理中一般意义上的指导。在该文件的标题上故意冠以建议函三字，实是为规避法律。明明是对原告用地一事作出的改变定性处理决定，不直接发给原告，而是以互函的形式下发自己的委托单位，目的显然，一旦有责任便于推卸。该文件不只是给该厂的权益直接造成影响，而是对该厂的权益直接造成了严重的侵害。合法用地，变成了非法用地。此次拆迁不能得到应得的土地拆迁补偿款，不在此次拆迁范围的6亩土地及土地上的厂房，也得一并拆除，让提出土地权争议的人，本无半点事实证据，现在有了法律依据，激化了土地纠纷。上诉人为求证，特意网上下载了自2015年5月1日起施行的，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，该法第一条没有第二款第（四）项、第（六）项，一审裁定适用法律错误。请求1、二审查明事实，依法撤销界首市人民法院作出的（2016）皖1282行初43号行政裁定，指令异地一审该案；2、准许一审时增加:请求依法确认签订的《征用土地协议》出售与购买的事实，请求对原告使用的有偿划拨土地是否合法，进行确认。界首市国土资源局辩称：一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。上诉人上诉理由不能成立，应驳回上诉，维持原裁定。本院认为：本案中界首市国土资源局向界首市东城街道办事处作出的《关于新华造纸厂用地情况的处理建议函》，是界首市国土资源局在进行行政管理的过程中作出的建议行为，且该行为系界首市国土资源局对界首市东城街道办事处内部运作的行为，对外不发生法律效力。若行政机关依照该建议函进行实施，应以具体实施行为的机关为被告；没有实施，不直接对当事人的权利义务产生实际影响，一审裁定驳回起诉并无不当。上诉人上诉时增加的其它诉讼请求不属于二审审查的范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长　　周海龙审判员　　陶善义审判员　　吕　洁二〇一七年四月五日书记员　　张琳琳附适用法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；关注微信公众号“”