（2017）黔2323行初3号
裁判日期: 2017-04-20
公开日期: 2017-06-14
案件名称
兴仁县环境保护局环境保护行政管理(环保)一审行政判决书
法院
普安县人民法院
所属地区
普安县
案件类型
行政案件
审理程序
一审
当事人
兴仁县环境保护局
案由
法律依据
《中华人民共和国环境保护法》：第十条第一款，第二十四条；《中华人民共和国固体废物污染环境防治法（2004年）》：第三十六条第一款，第七十三条，第八十一条；《中华人民共和国行政诉讼法》：第七十四条，第七十六条；最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释：第六十条第一款
全文
贵州省普安县人民法院行 政 判 决 书（2017）黔2323行初3号公益诉讼人贞丰县人民检察院，住所地：贵州省黔西南州贞丰县珉谷街道办金丰大道，统一社会信用代码115223250096162829。法定代表人史顺宁，系该院检察长。公益诉讼出庭人周常柏，系该院副检察长。公益诉讼出庭人王萍，系该院专职检委会委员。公益诉讼出庭人王廷廷，系该院民事行政检察科副科长。被告兴仁县环境保护局（以下简称兴仁县环保局），住所地：贵州省黔西南州兴仁县民主路政府大院，统一社会信用代码：11522322G73020180X。法定代表人岑照海，系该局局长。委托代理人周荣，系该局环境监察大队大队长。代理权限：特别授权。委托代理人邹伦，系贵州权衡律师事务所律师。代理权限：特别授权。公益诉讼人贞丰县人民检察院诉被告兴仁县环保局行政不作为行政公益诉讼一案，本院于2017年1月5日立案后，于2017年1月12日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书和举证通知书，本院依法组成合议庭于2017年3月21日在兴仁县人民法院巡回公开开庭审理了本案。公益诉讼人贞丰县人民检察院指派公益诉讼出庭人周常柏、王萍、王廷廷，被告兴仁县环保局法定代表人岑照海、以及委托代理人周荣、邹伦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼人贞丰县人民检察院向本院提出诉讼请求：1、请求判决确认被告兴仁环保局怠于履行对兴仁下山镇远程煤矿环境违法行为监管职责的行为违法；2、请求判决被告兴仁环保局履行职责。事实和理由：贵州融华集团投资有限责任公司兴仁下山镇远程煤矿（以下简称远程煤矿）为露天开采煤矿，2013年经批准技改为30万吨∕年规模，井田面积为4.3947平方公里，现为证照齐全的生产矿井。2016年10月26日兴仁县人民检察院将该案作为行政公益诉讼案件立案审查，2016年10月28日向被告发出诉前检察建议，建议被告对远程煤矿是否按照环评文件规定，对固体物堆放和污水进行处理以及对矿山环境保护恢复进行治理等进行监管。2016年12月8日、16日、19日，公益诉讼人对被告履职情况进行调查时，发现远程煤矿有两个洗煤厂正在生产排污，档墙未砌，煤粉、煤渣、煤矸石无序堆放，其中一洗煤厂生产的废水未按照环评要求收集处理，直接排放到矿区，矿区内可见多处溶淋水坑和矿坑积水；矿区废水未经处理直接排放到煤矿下方的田地里，矿区内仍有多处煤矸石自燃现象环境违法问题，矿山环境恢复治理进度缓慢。另外，远程煤矿并未认真按照省环保厅、被告的要求对矿山生态环境进行恢复治理，仍然存在违法生产排污。公益诉讼人认为，首先，根据《中华人民共和国环境保护法》规定，县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。环保局对企业排污情况，未按照环评要求进行生产，对环境产生污染和危害的行为进行监管。环保局可以根据相关规定对环境违法行为进行责令整改、罚款、停产整顿等，情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭等行政处罚；其次根据《建设项目环境保护管理条例》第十六条、第二十六、第四十二条、第五十九条之规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施。必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者应当采取措施，防治在生产建设或者其他生活中产生的废气、废水、废渣、粉尘等环境的污染和危害。综上，被告虽然多次对远程煤矿违法行为进行整改、罚款、责令停业整顿等行政处罚，在兴仁县人民检察院发出检察建议后，被告三次约谈了远程煤矿管理人员和再次下发了整改决定通知书，但远程煤矿并未按照环评文件和整改决定的要求，对矿山生态环境进行恢复治理，而是在停业整改期间继续违法生产、排污，被告对远程煤矿矿山环境恢复治理未采取有力的监督措施，远程煤矿产生的大气污染、固废污染、水环境土壤污染等行为依然存在，生态环境、社会公共利益仍然处于受侵害的状态。因此，为督促行政机关依法履职，保护生态环境、社会公共利益，根据全国人大党委常委会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，《人民检察院提取公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，提出如上公益诉讼请求。被告兴仁环保局辩称，首先，远程煤矿的相关证照系贵州省国土资源厅、贵州省环境保护厅等国家机关许可而设立，未经县、州相关机关呈报，给包括答辩人在内的县级职能部门的日常监管工作造成一定的难度。尽管如此，答辩人仍然履行了法律赋予的日常检查、监督、行政命令、行政处罚、对检查发现该矿的环境违法行为多次书面向相关上级国家机关报告等职责。自2014年以来，答辩人依法履行了对远程煤矿的日常监管职责，对该矿生产经营过程出现的环境违法行为经数十次现场勘查、调查取证后，依法多次向煤矿作出过限期改正违法行为、责令停产整顿治理、责令严格落实环境治理整改方案，就已经出现的违法行为组织约谈告诫煤矿负责人等职责范围内的事项。2015年5月，答辩人的工作人员经调查取证、现场勘查，发现远程煤矿有未认真落实环保“三同时”制度、粉尘未采取有效措施进行治理、未建档墙及溶淋水收集池、堆放的煤矸石正在自燃等环境违法行后，于2015年5月18日对该矿下达了《兴仁环保局责令停产整治决定书》，于2015年5月28日作出仁环停产字（2015）01号处罚决定，依法对该矿履行了实施行政处罚的职责，已将行政处罚信息发布在兴仁县人民政府官方网页、向社会公示；2015年5月28至29日，黔西南州环境监察局、兴仁环境监察大队连续对远程煤矿停产整治实施后监督，由于该矿未按要求停产整改，答辩人于2015年6月15日作出仁环罚（2015）07号行政处罚决定，对该矿实施了按日连续处罚。至此，该煤矿处于停产整治阶段。2015年7月31日，远程煤矿出现未建设渣土场、煤矸石堆场、扬尘及煤矸石自燃污染大气环境，未配套建设溶淋水收集处理系统，未落实生态恢复措施等违法行为，被贵州省省环境保护厅、贵州省公安厅挂牌督办，督办单位为兴仁县人民政府。在答辩人的监管督办督促下，远程煤矿委托贵州德润环保公司编制了《兴仁下山镇远程露天开采环境治理整改方案》。经远程煤矿申请，贵州省环境保护厅、贵州省环境监察局分别于2016年2月14日、2016年2月5日复函同意该矿恢复生产，并要求该矿按照贵州德润环保公司编制了《兴仁下山镇远程露天开采环境治理整改方案》落实环境治理整改方案事项。2016年8月3日，由于被挂牌督办单位远程煤矿未达到摘牌条件，贵州省环保厅对挂牌督办案件进行清理，要求查明原因，确保2016年12月30日前完成摘牌。答辩人在接到上级相关部门的指令后，依法对远程煤矿生态环境进行日常监督、检查后，及时向贵州省环保厅、贵州省监察局、兴仁县人民政府、黔西南州环境监察局书面报告工作，并在报告中提出相关摘牌、恢复生态措施的相关情况。答辩人对该矿环境整治整改工作监督管理过程中，发现该矿未按整改方案实施环境治理整改事项。答辩人向兴仁县人民政府报告后，黔西南州生产安全委员会、兴仁县人民政府多次以专题会议纪要的方式，组织相关部门积极督促煤矿按贵州省环保厅复函要求实施环境生态整改。根据州、县人民政府的要求，远程煤矿在2016年11月份以来，为解决农民工工资、电煤供应需求，对库存煤炭在洗煤场清洗后进行处理。由于远程煤矿长期存在违法行为，在答辩人多次作出行政命令、行政处罚等措施均未彻底解决生态事宜的情况下，向兴仁县人民政府书面报告，请求按照法定程序解决、确保该矿生态恢复工作顺利进行。兴仁县人民政府于2016年9月27日作出责令远程煤矿立即停止生产和恢复生态的告知书，责令该矿立即停止所有采区生产经营活动，并责令在30日内实施完毕生态环境恢复活动。尔后，远程煤矿的确实施了部分生态恢复工作，但进度缓慢。此前，答辩人已书面向兴仁县人民政府报告，请求依法关闭该矿，并请求对该矿已破坏的生态环境，按照司法程序实施恢复活动。至今，正在处理过程中。综上所述，答辩人作为县级人民政府的行政主管部门，对远程煤矿生产造成的生态破坏从未懈怠。长期以来的监管工作中，凡法律、法规所规定的程序及措施已用完。答辩人对远程煤矿环境行政管理不存在怠于履行职责的情况，公益诉讼人认为我局怠于履职与客观事实不符。对于远程煤矿已造成的生态破坏，我局将继续依法履行监督管理职能，直到煤矿按要求实施完毕生态恢复为止。据此，请求人民法院驳回公益诉讼人的诉讼请求。公益诉讼人提供的证据及被告质证意见如下：第一组证据：（1）2015年7月1日全国人大常委会第十五次会议通过《全国人大常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》；（2）高检发民字【2015】2号关于印发《检察机关提起公益诉讼试点方案》的通知；（3）黔检发民字【2015】6号贵州省人民检察院关于印发《贵州省人民检察院开展提起公益诉讼试点的实施方案》的通知；（4）贵州省人民检察院关于对《关于提请批准贞丰县人民检察院拟对兴仁环保局提起行政公益诉讼案件的请示》的批复（黔检发民字【2016】号）；（5）贞丰县人民检察院统一社会信用代码证书、法定代表人身份证复印件、贞丰县人民检察院关于法定代表人身份说明；（6）兴仁环保局统一社会信用代码证书；（7）兴仁县人民政府办公室文件《县人民政府办公室关于印发兴仁环保局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（仁府办发［2010］247号）、中共黔西南州委办公室、黔西南州人民政府办公室印发《黔西南州各级党委、政府相关职能部门生态环境保护责任划分规定（试行）》的通知（州委办字（2016）176号）；（8）《中华人民共和国环境保护法》；（9）《建设项目环境保护管理条例》；（10黔西南州人民检察院案件交办函；（11）兴仁县人民检察院2016年10月28日向兴仁环保局发出的《检察建议书》、送达回证。本组证据拟证明：公益诉讼人、兴仁环保局作为被告主体资格合法，公益诉讼人履行了诉前程序。证明被告兴仁环保局对环境保护、防治环境污染负有法定的监督管理职责。兴仁县人民检察院已经履行向环保局提出检察建议，督促其履行职责的诉前程序，经过诉前程序，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。被告兴仁环保局对该组证据无异议。第二组证据：（1）贵州融华集团投资有限责任公司兴仁下山镇远程煤矿的营业执照、组织机构代码证、采矿许可证、贵州泰明煤业有限公司营业执照；（2）贵州省环保厅《关于兴仁下山镇远程煤矿30万t/a（技改）、项目环境影响报告书的批复》（黔环审（2013）136号）、兴仁环保局关于对《贵州融化集团投资有限责任公司兴仁下山镇远程煤矿洗煤厂120万吨/年项目环境影响报告书》的批复仁环报书审（2014）11号。第二组证据拟证明：远程煤矿为露天开采煤矿，2013年经批准技改为30万吨/年规模，项目环境影响报告书于2013年8月15日经省环保厅审批，2014年3月动工建设，井田面积为4.3947平方公里（6000多亩），现为证、照齐全的生产矿井，对该煤矿日常环境监管工作由兴仁环保局负责。被告兴仁环保局对证据的真实性、合法性无异议。但认为水污染治理应属于水务局的职责。第三组证据：（1）贵州省环保厅、贵州省公安厅《关于贵州未来矿业有限公司等十件环境违法案件实施挂牌督办的通知》（黔环审（2015）189号）、《贵州省环保厅关于对2013年至2015年挂牌督办案件进行清理通知（黔环审（2016）146号）》；（2）贵州省环保厅、贵州省环境监察厅《关于融化集团投资有限责任公司兴仁下山镇远程煤矿恢复生产申请的复函》；（3）黔西南州人民政府关于《研究兴仁远程煤矿露天煤矿非法生产晴隆全力煤矿非法建设行为开展联合执法工作的会议》州府专议（2016）31号；（4）《黔西南州安全生产委员会关于立即停止远程煤矿非法生产的督办通知》州安办（2016）21号；（5）《兴仁县人民政府关于远程煤矿安全生产相关事宜的专题会议纪要》（仁府专议（2015）62号）、《兴仁县人民政府关于远程煤矿露天开采项目服务于复垦工作专题会议纪要》（仁府专议（2015）104号）、《兴仁县人民政府关于远程煤矿相关事宜的专题会议纪要》（仁府专议（2015）214号）、兴仁县人民政府《兴仁县人民政府关于进一步加强远程煤矿露天开采监管工作的通知》（仁府办函（2016）32号）；（6）关于《兴仁下山镇远程煤矿露天开采环境治理整改方案》的咨询评估意见。第三组证据拟证明：1、2014年以来，远程煤矿在露天开采过程中未按照环评文件的要求进行生产，露天开采导致一系列环境污染问题：未规范建设渣土场、煤矸石堆场，扬尘及煤矸石自燃污染大气环境；矿区未建设淋溶水收集池处理系统；未落实生态保护措施，矿区生态破坏严重；2、省环保厅在2015年、2016年挂牌督办该案，并要求该煤矿在2016年12月30日前完成整改，向省环保厅申请摘牌验收；3、黔西南州安全生产委员会于2016年12月31日，对远程煤矿停止审批火工用品、停电、停水、停售等措施；4、州政府、兴仁县人民政府对远程煤矿开采导致的一系列环境问题，召开过多次专题会议；5、远程煤矿必须按照省环保厅、监察厅、州政府、兴仁县人民政府的要求，对远程煤矿非法生产产生的环境问题，进行矿山环境进行恢复治理，恢复被破坏的生态环境。被告兴仁环保局对第三组证据的真实性、合法性无异议。但认为其正是根据上述材料进行了日常监管工作、以及行政处罚等措施。第四组证据：（1）兴仁县人民检察院2016年10月28日向兴仁环保局发出《检察建议书》（兴仁民（行）行政违监（2016）5223220051号）、送达回证、《兴仁环保局关于对贵州融化集团投资有限公司兴仁下山镇远程煤矿检察建议书的回复报告》；（2）《中华人民共和国环境保护法》、《建设项目环境保护管理条例》、《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》（环境保护令第30号）；（3）2014年至2016年11月15日期间，兴仁环保局对远程煤矿环境违法行为处罚材料：《兴仁环保局违法为限期改正通知书》、《责令停产整治通知书》、《关于责令贵州融化集团投资有限公司兴仁下山镇远程煤矿严格落实环境治理整改方案的通知》、《约谈远程煤矿负责人的函、约谈告诫记录》、《行政处罚决定书》、现场勘查笔录、调查笔录等；（4）《兴仁环保局报告关于兴仁下山镇远程煤矿挂牌督办案件落实情况》（向贵州省环境监察局报告）、《兴仁环保局关于兴仁下山镇远程煤矿未认真执行环保“三同时”制度的报告》（向黔西南州环境监察局报告）、《兴仁县环保局关于对贵州融化集团投资有限责任公司兴仁县下山镇远程煤矿环境监管情况报告》（向贵州省环境监察局报告）《兴仁县环保局关于下山镇远程煤矿环境管理情况的报告》（向兴仁县人民政府报告）、兴仁县人民政府《关于责令贵州融化集团投资有限责任公司兴仁下山镇远程煤立即停业生产和恢复生态的告知书》；（5）2016年11月1日兴仁潘家庄镇人民政府《关于远程煤矿对潘家庄造成污染的情况说明》、2016年10月31日下山镇人民政府《关于远程煤矿对下山镇造成污染的情况说明》；（6）证人杨某1、刘某、杨某2、等25人的证言，询问时间：2016年12月16日、2016年12月19日，地点：兴仁潘家庄扯尼姑村村民家中；（7）黔西南州兴仁下山镇远程煤矿环境污染情况现场调研专家意见，2016年11月30日；（8）视频资料光盘一个及现场照片。第四证据拟证明：1、2014年至2016年11月15日期间，兴仁环保局针对远程煤矿环境违法行为，多次进行的检查、责令整改、罚款、按日连续罚款、约谈远程煤矿管理人员、责令整顿等行政处罚，将对远程煤矿监管情况报告了兴仁县政府、州环保局、州环境监察局、省环保、省环境监察厅；2、在收到兴仁县人民检察院发出检察建议后，兴仁环保局三次约谈了远程煤矿管理人员和再次下发了整改决定通知书，但远程煤矿未按照环评文件及整改文件的要求，对矿山生态环境进行恢复治理，兴仁环保局对远程煤矿矿山恢复治理未采取有力的监管措施，处罚、约谈并没解决和改善远程煤矿带来的一系列环境问题，并未穷尽其监管职责，远程煤矿产生的大气污染、固废污染、水环境土壤污染等行为一直存在，未得到有效解决。被告兴仁环保局对第四组证据的质证意见是：真实性与合法性无异议。但对公益诉讼的证明内容部分有异议，有异议的部分是其认为环保局未穷尽监管职责。我方认为，在本案诉讼前已经向兴仁县人民政府书面报告，请求解决恢复生态治理及严厉打击该矿的环境违法行为。另外，我方的职责是日常监管、责令整改、警告、罚款，但就该煤矿目前的情况而言应当属于关闭的情形，按职权划分应当由县级以上的人民政府来实施，我方已经书面报告人民政府来实施，所以我方已经穷尽监管职责。被告兴仁环保局提供的证据及公益诉讼人的质证意见如下：第一组证据：统一代码证、法定代表人身份证明、法定代表人身份证。第一组证据拟证明：兴仁环保局系机关法人，法定代表人系肖大桥同志及法定代表人基本自然情况。第二组证据：兴仁各级党委政府及相关职能部门生态环境保护责任划分规定（试行）。第二组证据拟证明：兴仁环保局的工作职责。第三组证据：贵州省环境保护厅关于兴仁下山镇远程煤矿30万吨t/a（技改）项目环境影响报告书的批复、营业执照（副本）组织机构代码证（副本）、林雄身份证。第三组证据拟证明：贵州融化集团投资有限责任公司兴仁下山镇远程煤矿经相关国家机关批准设立，该矿证照处于合法状态。第四组证据：（1）兴仁环保局工作人员自2014年3月至2016年11月在行政执法过程中制作的环境监察现场监察记录、行政执法后督察现场检查记录、现场监察笔录共计37份；（2）兴仁环保局仁环改字第16号环境违法行为改正通知书、兴仁环保局仁环停产字［2015］第01号责令停产整治决定书、兴仁环保局仁环责改字［2015］第11号责令改正违法行为决定书、兴仁环保局仁环责改字［2015］第75号责令改正违法行为决定书、兴仁环保局文件《关于责令贵州融化集团投资有限公司兴仁下山镇远程煤矿严格落实环境治理整改方案的通知》及送达回证、兴仁环保局文件《关于约谈兴仁下山镇远程煤矿负责人的函》及送达回证、兴仁环保局约谈告诫记录（签到册、照片、会议议程）、××县环保局仁环函［2016］1号文件《关于约谈兴仁下山镇远程煤矿投资人的函》（送达回证、会议签到册、约谈告诫记录、第45期环保信息）。第四组证据拟证明：自2014年以来，兴仁环保局依法履行了对兴仁下山镇远程煤矿的日常监督管理职责，对该矿生产经营过程中出现的环境违法行为经数十次现场勘查、调查取证后，依法多次向煤矿作出限期改正违法行为、责令停产整顿治理，责令严格落实环境治理整改方案、就已经出现的环境违法行为组织、约谈告诫煤矿负责人等职责范围内的事项。第五组证据：（1）兴仁县环保局仁环罚［2015］07号行政处罚决定及送法回执、仁环议［2015］07号会议纪要、仁环罚审字［2015］07号环境违法行为行政处罚审批表、现场检查笔录、调查询问笔录、仁环罚告字［2015］07号行政处罚事先（听证）告知书及送达回执、兴仁县人民政府官方网页、结案审批表、仁环责改字［2015］75号责令改正违法行为决定书及送达回执、非税收入一般缴款书（存根）；（2）兴仁县环保局仁环罚［2015］06号卷宗：仁环罚［2015］06号行政处罚决定及送法回执、仁环罚审字［2015］06号环境违法行为立案登记表、兴仁县环境监察大队环境违法案件调查报告、现场检查笔录、调查询问笔录、现场照片、营业执照及组织机构代码证复印件、仁环罚告字［2015］06号行政处罚事先（听证）告知书及送达回执、非税收入一般缴款书、仁环议［2015］06号会议纪要、兴仁县人民政府官方网页、结案审批表。第五组证据拟证明：2016年5月，兴仁环保局及工作人员经调查取证、现场勘查，发现兴仁下山镇远程煤矿未认真落实环保“三同时”制度、粉尘未采取有效措施进行治理、未建档墙及溶琳水收集池、堆存的煤矸石正在自燃等违法行为后，于2015年5月28日作出仁环罚［2015］06号行政处罚决定，依法对该矿履行了实施行政处罚的职责，已将行政处罚信息发布在兴仁县人民政府官方网页、向社会公示；2015年5月28至29日，黔西南州环境监察局、兴仁环境监察大队连续对兴仁下山镇远程煤矿停产整治情况实施后督察，由于该矿未按要求停产整改，兴仁环保局于2015年6月15日作出仁环罚［2015］07号行政处罚决定书，对该矿实施了按日连续处罚。至此，该煤矿处于停产整治阶段。第六组证据：贵州省环境保护厅、贵州省公安厅黔环通［2015］189号文件《关于未来矿业有限公司等十件环境违法案件实施挂牌督办的通知》及环境违法企业名单、贵州省环境保护厅黔环通［2016］146号文件《贵州省环境保护厅关于对2013年至2015年挂牌督办案件进行清理的通知》及挂盘督办案件名单。第六组证据拟证明：兴仁下山镇远程煤矿出现未建设渣土场、煤矸石堆场、扬尘及煤矸石自燃污染大气环境，未配套建设溶琳水收集处理系统，未落实生态恢复措施等违法行为，于2015年7月31日被贵州省环境保护厅、贵州省公安厅挂牌督办，督办单位为兴仁县人民政府；2016年8月3日，由于被挂牌督办单位兴仁下山镇远程煤矿未达到摘牌条件，贵州省环境保护厅对挂牌督办案件进行清理，要求查明原因，确保2016年12月30日前完成摘牌。第七组证据：兴仁环保局关于兴仁下山镇远程煤矿挂牌督办案件落实情况报告、关于兴仁下山镇远程煤矿未认真落实执行环保“三同时”制度的报告、关于贵州融化集团投资有限公司兴仁下山镇远程煤矿环境监管情况的报告五份、关于兴仁下山镇远程煤矿挂盘督办案件情况的报告、关于兴仁下山镇远程煤矿挂牌督办案件情况的报告及环境整治情况的报告。第七组证据拟证明：兴仁环保局在接到上级相关部门的指令，依法对兴仁下山镇远程煤矿生态环境进行日常监督、检查后，及时向贵州省环境保护厅、贵州省环境监察局、兴仁县人民政府、黔西南州环境监察局书面报告工作，并在报告提出摘牌、恢复生态措施的相关情况。第八组证据：兴仁县人民政府文件《兴仁县人民政府关于责令贵州融化集团投资有限责任公司兴仁下山镇远程煤矿立即停止生产和恢复生态的告知书》及送达登记表。第八组证据拟证明：兴仁环境保护局在日常监督、检查的过程中，发现兴仁下山镇远远程煤矿存在多个环境违法行为，向兴仁县人民政府书面报告后，兴仁县人民政府于2016年9月27日作出《责令兴仁下山镇远程煤矿立即停止生产和恢复生态的告知书》，责令该矿立即停止所有采区生产经营活动，并责令在30日内实施完毕生态恢复活动，该告知书经贵州融化集团投资有限责任公司总经理余雪峰于2016年9月29日签收。同时证明我方在日常监管过程中由于远程煤矿严重违反环境保护法的相关规定，导致生态破坏严重，我方于2016年9月3日向兴仁县人民政府提出书面报告，建议县人民政府依法严厉打击远程煤矿的行为，同时请求县人民政府按照司法程序实施生态恢复。第九组证据：贵州省环境保护厅《关于贵州融化集团投资有限责任公司兴仁县下山镇远程煤矿恢复生产申请的复函》、贵州省环境监察局《关于贵州融化集团投资有限责任公司兴仁县下山镇远程煤矿恢复生产申请的复函》、兴仁县人民政府仁府专议［2016］43号《关于远程煤矿环境整治整改相关事宜的专题会议纪要》、黔西南州安全生产委员会办公室州安办［2016］21号《关于立即停止远程煤矿非法生产的督办通知》、黔西南州人民政府州府专议［2016］31号《关于研究对兴仁远程露天煤矿非法生产晴隆全力露天煤矿非法建设行为开展联合执法工作的会议纪要》、兴仁县人民政府办公室仁府办函［2016］32号《关于进一步加强远程露天煤矿露天开采监管工作的通知》、兴仁县人民政府仁府专议［2015］62号《关于远程煤矿安全生产相关事宜的专题会议纪要》、兴仁县人民政府仁府专［2015］104号《关于远程露天开采项目服务与复垦工作相关事宜的专题会议纪要》、兴仁县人民政府仁府专议［2015］214号《关于远程煤矿相关事宜的专题会议纪要》、兴仁县人民政府仁府专议［2015］241号《关于远程煤矿明确实施的污染治理和生态恢复整改工程相关事宜的专题会议纪要》。第九组证据拟证明：经兴仁下山镇远程煤矿申请，贵州省环境保护厅、贵州省环境监察局分别于2016年2月14日、2016年2月5日复函同意该矿恢复试生产，并要求该矿按照贵州德润环保公司编制的《兴仁下山镇远程煤矿露天开采环境治理整改方案》落实环境治理整改事项。兴仁环保局对该矿环境整治整改工作监督管理过程中，发现该矿未按照整改方案实施环境治理整改事项，分阶段向兴仁县人民政府报告后，黔西南州安全生产委员会、兴仁县人民政府多次以专题会议纪要的方式，组织相关部门积极督促煤矿按贵州省环境保护厅要求实施生态整改。第十组证据：黔西南州人民政府州府专议［2016］135关于研究兴仁县远程煤矿相关事宜的会议纪要、兴仁县人民政府仁府专议［2016］276号关于处理下山镇远程煤矿库存煤相关事宜的专题会议纪要。第十组证据拟证明：根据州、县人民政府的要求，兴仁下山镇远程煤矿自2016年11月份以来，为解决农民工资、电煤供应需求，对库存煤炭在洗煤场清洗后进行处理的相关情况。第十一组证据：被告2017年1月28日向兴仁县人民政府提交的《关于对贵州融化集团投资有限责任公司兴仁下山镇远程煤矿环境污染及未完成挂牌督办任务处理的报告》。第十一组证据拟证明：贵州融化集团投资有限责任公司兴仁下山镇远程煤矿未完成贵州省环境保护厅、贵州省公安厅挂牌督办任务，兴仁县环保局于2017年1月18日向兴仁县人民政府建议按行政处罚程序关闭该煤矿，同时建议立即启动污染治理及生态恢复工作。公益诉讼人对上述一至九组证据无异议，对于第十证据，公益诉讼人认为证据的真实性无异议。但认为洗煤的同时应注重生态环境的保护。对于第十一组证据，认为该证据中行政行为是在公益诉讼人起诉后再作出的，不予以认可。本院依职权调查的证据有：2017年2月16日组织双方到现场勘查作出的现场勘查笔录，公益诉讼人和被告对该证据均无异议。公益诉讼人、被告及本院调查的上述证据，经庭前会议，本院组织各方当事人进行了证据交换和质证，对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对于公益诉讼人提供的其他证据，被告方对证据的“三性”不持异议仅仅对证明目的有异议，因该部分证据符合证据“三性”原则，与本案事实相互印证，形成证据链，本院予以采信。对于被告提供的第十一组证据被告2017年1月28日向兴仁县人民政府提交的《关于对贵州融化集团投资有限责任公司兴仁下山镇远程煤矿环境污染及未完成挂牌督办任务处理的报告》，因该证据是在公益诉讼人起诉后才出的，对于该证据，本院仅作参考，不作证据使用。根据当事人的陈述和经审查确认的证据，本院审理认定事实如下：远程煤矿属于露天开采煤矿，该矿于2013年批准技改为30万吨∕年规模，井田面积为4.3947平方公里，现为证照齐全的生产矿井。该矿环境影响报告书于2013年8月15日经贵州省环保厅黔环审（2013）136号审批，2013年10月开始进行技改建设。该矿在建设开采过程中未按照省环保厅、兴仁环保局环评要求进行生产，至今未申请环保验收。兴仁县人民检察院在履职中发现，该矿一直存在取土现场粉尘未采取有效措施，煤粉、煤矸石露天堆放产生粉尘污染空气，堆场煤矸石自燃污染大气，矿区溶淋水收集处理不当，矿山生态环境未恢复等环境违法行为。2016年10月26日兴仁县人民检察院将该案作为行政公益诉讼案件立案审查，2016年10月28日向被告发出诉前检察建议，建议被告对远程煤矿是否按照环评文件规定，对固体物堆放和污水进行处理及对矿山环境保护恢复进行治理等进行监管。2016年11月16日被告将履职情况回复兴仁县人民检察院，称其在收到检察建议后，三次对远程煤矿管理人员进行约谈，并再次下发责令治理整治方案通知，要求远程煤矿彻底灭熄自燃的煤矸石，将矿区所有的溶淋水和矿坑积水全部收集到污水处理设施，处理达标后排放，对所有的排水坑进行回填等。贵州省环境监察局分别于2016年2月14日、2016年2月5日复函同意该矿恢复生产，并要求该矿按照贵州德润环保公司编制了《兴仁下山镇远程露天开采环境治理整改方案》落实环境治理整改事项。2016年12月8日、16日、19日，公益诉讼人贞丰县人民检察院对被告履职情况进行调查时，发现远程煤矿有两个洗煤厂正在生产排污，档墙未砌，煤粉、煤渣、煤矸石无序堆放，其中一洗煤厂生产的废水未按照环评收集处理，直接排放到矿区，矿区内可见多处溶淋水坑和矿坑积水；矿区废水未经处理直接排放到煤矿下方的田地里，矿区内仍有多处煤矸石自燃，矿山环境恢复治理进度缓慢。2016年11月30日，黔西南州人民检察院邀请贵州大学资源与环境工程学院吴永贵教授对远程煤矿的污染情况进行评估鉴定认为：远程煤矿存在着大面积露天开采，复绿不及时，大量煤矸石自燃严重和土壤流失严重、大量酸性矿山废水污染环境等一系列问题所产生的大气污染、固废水污染、水环境污染，持续对周围生态环境产生严重影响。另查明，被告兴仁环保局自2014年以来，对该矿生产经营过程出现的环境违法行为做了大量的现场勘查、调查取证工作，多次作出过限期改正违法行为、责令停产整顿治理，并就已经出现的违法行为组织约谈等事项。具体来说，被告兴仁环保局发现或接到投诉作出以下行政行政行为和向相关部门提出书面报告情况如下：1、发现远程煤矿未落实“三同时”制度，于2014年6月17日以仁环违改字（16）号通知，要求远程煤矿于2014年10月30日前改正环境违法行为；2、2014年12月2日发现远程煤矿一区（火烧坡）煤矸石自燃，以仁改字（2014）01号改正通知书责令远程煤矿于2014年12月31日前处理煤矸石自燃现象；3、2015年3月18日发现取土现场粉尘未采取有效措施，以仁环责改字（2015）11号通知，责令远程煤矿于2015年3月18日前改正环境违法行为；4、2015年4月28日接到黔西南州环保局信访交办的投诉通知书，反映“远程露天煤矿大气污染，影响周边环境”，2015年5月18日以仁环停产字（2015）01号停产整治决定书，责令远程煤矿收到决定书之日立即停产整治（该决定书于2015年5月20日送达远程煤矿）。于2015年5月19日作出仁环议（2015）6号会议纪要，2015年5月28日以仁环罚字（2015）06号行政处罚决定书，对远程煤矿直接排放粉尘的违法行为罚款5万元，对造成固体废物扬散、流失、渗漏的违法行为罚款8万元，合计罚款13万元；5、2015年5月28日在对远程煤矿停产整治情况进行督察时，发现远程煤矿仍未认真履行停产整治要求，再次于2015年6月2日作出仁环议（2015）7号会议纪要，并以仁环责改产字（2015）75号责令改正决定书，责令远程煤矿停止生产、按仁环停产字（2015）01号的整治内容开展整治工作，同时启动按日处罚程序（处罚7天、交纳罚款56万元）。于2015年5月22日、7月9日将该矿的上述处理情况向黔西南州环境监察局作了汇报；6、2015年11月30日根据仁府专议（2015）214号会议纪要的安排，对远程煤矿负责人陈田义进行约谈，要求其按时完成挂牌督办和停产整治任务；7、2015年5月22日向黔西南州环境监察局作出《关于远程煤矿未认真执行环保“三同时”制度的报告》；8、2015年7月2日向贵州省环境监察局作出《关于远程煤矿环境监管情况报告》；9、2015年11月21日向兴仁县人民政府作出《关于远程煤矿环境监管情况报告》；10、2016年1月14日对远程煤矿负责人林谋泰进行约谈；11、2016年7月19日向兴仁县人民政府作出《关于远程煤矿环境监管情况报告》；12、2016年7月19日向黔西南州环境监管局作出《关于远程煤矿环境监管情况报告》；13、2016年8月25日向黔西南州环境监管局作出《关于远程煤矿环挂牌督办案件情况报告》；14、2016年9月6日向兴仁县人民政府作出《关于远程煤矿环挂牌督办案件情况报告》；15、2016年11月11日下发《关于责令远程煤矿严格落实环境治理整顿方案的通知》；16、2016年12月7日向贵州省环境监管局作出《关于远程煤矿环挂牌督办案件情况报告》。同时查明，贵、州、县相关行政机关对远程煤矿的违法行为作出过如下处理意见：1、兴仁县人民政府2015年3月19日以仁府专议（2015）62号作出《关于远程煤矿安全生产相关事宜的专题会议纪要》；2、兴仁县人民政府2015年5月21日以仁府专议（2015）104号作出《关于远程露天煤矿开采项目服务与复垦安工作相关事宜的专题会议纪要》；3、兴仁县人民政府2015年11月23日以仁府专议（2015）214号作出《关于远程煤矿相关事宜的专题会议纪要》；4、兴仁县人民政府2015年12月30日以仁府专议（2015）241号作出《关于远程煤矿明确实施的污染治理和生态恢复整改工程相关事宜的专题会议纪要》；5、贵州省环保厅、公安厅2015年7月31日以黔环通（2015）189号《关于贵州未来矿业有限公司等十件环境违法案件实施挂牌督办的通知》（该十件案件含远程煤矿，该通知要求立即停止生产等措施，要求2015年10月31日前完成整改任务）；6、贵州省环保厅2016年8月3日以黔环通（2015）189号《关于对2013年至2015年挂牌督办案件进行清理的通知》；7、兴仁县人民政府2016年9月27日《关于责令远程煤矿停止生产恢复生态的告知书》；本院认为，本案的争议焦点是：1、被告是否怠于履职；2、被告是否继续履职。关于被告是否怠于履职的问题。怠于履职，顾名思义，就是在职责范围内不能尽职尽责，有履职瑕疵，行政机关怠于履职的特征主要表现为履职的不合法性或不适当性。如何认定被告是否怠于履职。首先，要明确被告在环境保护方面的法定职责有哪些。《中华人民共和国环境保护法》第十条规定“县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理”；第二十四条规定“县级以上地方人民政府环境保护主管部门及其委托的环境监察机构和其他负有环境保护监督管理职责的部门，有权对排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者进行现场检查”；《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第三十六条规定“矿山企业应当采取科学的开采方法和选矿工艺，减少尾矿、矸石、废石等矿业固体废物的生产量和贮存量”；第六十八条规定“违反本法规定，有下列情形之一的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为。限期改正，处以罚款……（七）未采取相应防范措施，造成工业固体废物扬散、流失、渗漏或者造成其他环境污染的”；第七十三条规定“尾矿、矸石、废石等矿业固体废物贮存设施停止使用后，未按照国家有关环境保护规定进行封场的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令限期改正，可处五万元以上二十万元以下的罚款”；第八十一条规定“违反本条规定，造成固体废物严重污染环境的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门按照国务院规定的权限决定限期治理；逾期未完成治理的，由本级人民政府决定停业或关闭”；《贵州省环境保护条例》第十二条规定“各自治州、市、县、自治县、特区、市辖区人民政府，各地区行政公署的环境保护行政主管部门对本行政区域内的环境保护工作实施统一监督管理。”；第十三条“县级以上人民政府环境保护行政主管部门的主要职责是：（一）监督检查环境保护法律、法规和规章的贯彻执行，协调有关部门的环境保护工作，负责本行政区域内的环境监察；……（三）统一监督管理本行政区域内环境污染及其他公害的防治工作；……（六）调查处理环境污染、破坏事故和环境纠纷”；第二十二条规定“建设对环境有影响的项目，必须执行环境影响报告书制度和环境保护设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的制度。”从上述法律法规的规定中可以看出，被告的法定职责有：日常监督管理、现场检查、停止违法行为、限期改正、处以罚款、向本级政府报告停业或关闭等。其次，被告履职是否尽职尽责，履职是否有瑕疵。本案中，被告对远程煤矿的环境监管做了大量的工作，也对远程煤矿作了相关的处罚，对该履职行为应予肯定。但是从履职是否有瑕疵来讲，被告存在履职不及时和履职不适当。理由是：远程煤矿于2013年10月开始进行技改建设。该矿在建设开采过程中未按照省环保厅、兴仁环保局环评要求进行生产，被告没有及时要求远程煤矿进行整改，直到2014年6月17日才以仁环违改字（16）号通知，要求远程煤矿于2014年10月30日前改正环境违法行为。在远程煤矿整改期间，被告于2014年7月16日、2014年8月1日作过两次现场检查，对发现该矿没有认真按环评批复进行整改时，只作了口头要求，没有下达具体整改落实措施，2014年10月30日整改期限结束后，被告也没有及时对远程煤矿进行检查验收。虽然被告在2014年12月2日和2015年3月18日对远程煤矿发出过两次整改通知书，但均只是责令远程煤矿改正环境违法行为，没有采取更为严厉的处罚措施，直到2015年4月28日接到黔西南州环境保护局信访交办通知书（反映远程露天煤矿大气污染，影响周边环境）后，才于2015年5月18日下达仁环停产字（2015）01号停产整治决定书。在以后的工作中，被告虽然做了大量的工作，也作出过相应的处罚，但均事倍功半，废气、废水、废渣、粉尘、煤矸石自燃等环境污染和危害依然存在，环境恢复治理缓慢，故被告存在履职瑕疵。综上，被告作为环境监督管理部门，在对本辖区环境监督管理范围内的远程煤矿进行环境监管中存在怠于履职行为，公益诉讼人作为法律监督机关，依照《全国人大常委会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》的规定，请求确认被告怠于履行对兴仁下山镇远程煤矿环境违法行为监管职责的行为违法的理由成立，本院予以支持。关于被告是否继续履职的问题。本案被告虽然多次对远程煤矿违法行为进行整改、罚款、责令停业整顿等行政处罚，在兴仁县人民检察院发出检察建议后，被告三次约谈了远程煤矿管理人员和再次下发了整改决定通知书，但远程煤矿并未按照环评文件和整改决定的要求，对矿山生态环境进行恢复治理，而是在停业整改期间进行继续违法生产、排污。远程煤矿产生的大气污染、固废污染、水环境土壤污染等生态污染依然存在，社会公共利益仍然处于受侵害的状态。被告在今后的履行职责中，除了要履行日常监管职责外，还要采取相应的补救措施，严格按照法律法规及时督促远程煤矿按照环评要求和贵州大学专家意见进行整改。即：督促远程煤矿及时对矿山煤矸石自燃、土壤流失、大量酸性矿山废水污染环境等一系列生态环境问题进行恢复治理。但考虑到被告监管职责是一项长期的监管工作，监管对象需要较强的专业技术和大量资金支撑，被告应结合专家意见和上级部门指示合理确定履行期限，本院对被告的履行期限不作限定。据此，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第六十条第二款之规定，判决如下：一、确认被告兴仁县环境保护局怠于履行对贵州融华集团投资有限责任公司兴仁县下山镇远程煤矿环境违法监管职责的行为违法；二、责令被告兴仁县环境保护局继续履行对贵州融华集团投资有限责任公司兴仁县下山镇远程煤矿环境监管职责。即：继续履行日常监管职责，督促贵州融华集团投资有限责任公司兴仁县下山镇远程煤矿及时对矿山煤矸石自燃、土壤流失、大量酸性矿山废水污染环境等一系列生态环境问题进行恢复治理。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院。审 判 长 王和风审 判 员 李畅君人民陪审员 向 倩二〇一七年四月二十日书 记 员 匡 稳 关注公众号“”