（2016）粤0606行初933号
裁判日期: 2017-04-13
公开日期: 2017-10-20
案件名称
佛山市南海区桂城街平西经济联合社与佛山市安全生产监督管理局质量监督检验检疫行政管理:质量监督行政管理(质量监督)一审行政判决书
法院
佛山市顺德区人民法院
所属地区
佛山市
案件类型
行政案件
审理程序
一审
当事人
佛山市南海区桂城街平西经济联合社,佛山市安全生产监督管理局
案由
法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》：第六十九条
全文
广东省佛山市顺德区人民法院行 政 判 决 书（2016）粤0606行初933号原告佛山市南海区桂城街平西经济联合社，住所地佛山市南海区桂城街平西村。法定代表人谢允恒，社长。委托代理人柳军、陈惠娟，广东循理律师事务所律师。被告佛山市安全生产监督管理局，住所地佛山市禅城区轻工三路8号。法定代表人魏钰，该局局长。委托代理人胡雅琳，该局工作人员。委托代理人黄曦，广东金信方正律师事务所律师。原告佛山市南海区桂城街平西经济联合社不服被告佛山市安全生产监督管理局作出（佛）安监管罚〔2016〕执法14号《行政处罚决定书（单位）》安全行政处罚一案，于2016年10月20日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年11月30日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人柳军，被告的法定代表人魏钰及委托代理人胡雅琳、黄曦均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告于2016年5月26日对原告作出（佛）安监管罚〔2016〕执法14号《行政处罚决定书（单位）》，查明2015年10月16日，位于佛山市南海区桂城平西工业区的佛山市南海区佛胜鞋厂（以下简称佛胜鞋厂）发生火灾，事故共造成4人死亡，2名消防员受伤。原告作为出租生产经营场所给佛胜鞋厂的出租单位，未遵守《中华人民共和国安全生产法》和其他有关安全生产的法律、法规，未加强安全生产管理，未建立、健全安全生产责任制和安全生产规章制度，未改善好安全生产条件，对事故发生负有责任。被告依据《中华人民共和国安全生产法》第四条、第一百零九条的规定，决定对原告处60万元罚款的行政处罚。原告诉称，一、原告不是生产经营单位，被告应对涉案事故的生产经营单位佛胜鞋厂作出行政处罚，而不是对原告，被告行政处罚的主体和对象错误。《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条规定：“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款。”此条规定的处罚对象是“负有责任的生产经营单位”。《中华人民共和国安全生产法》第二章生产经营单位的安全生产保障第十七条规定：“生产经营单位应当具备本法和有关法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件；不具备安全生产条件的，不得从事生产经营活动。”《安全生产违法行为行政处罚办法》第六十八条规定：“本办法所称的生产经营单位，是指合法和非法从事生产或者经营活动的基本单元，包括企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体。”《中华人民共和国安全生产法》第七十二条规定：“居民委员会、村民委员会发现其所在区域内的生产经营单位存在事故隐患或者安全生产违法行为时，应当向当地人民政府或者有关部门报告。”原告是代表平西社区居民委员会管理农村集体资产的经济组织，只是涉案厂房的出租者，具体从事生产经营活动的是佛胜鞋厂，根据上述规定，佛胜鞋厂是生产经营单位，原告是安全生产的监督管理单位，被告将原告定性为生产经营单位并据此处罚，不符合上述法律规定。广东省佛山市公安消防局出具的佛公消火认字〔2015〕第0002号《火灾事故认定书》对涉案事故起火的直接原因认定是：佛胜鞋厂喷漆房水帘喷漆柜照明线路短路喷溅熔珠引燃油垢等可燃物起火导致。南海区“10·16”较大火灾事故调查报告对涉案事故起火的间接原因的认定是：佛胜鞋厂消防安全主体责任不落实，内部管理混乱，未落实安全生产责任制，未建立健全安全管理制度，佛胜鞋厂的电气线路及用电设备没有专业电工维修保养，喷漆房电器线路、灯管等均未采用防火保护措施，车间内存放大量成品鞋及可燃杂物，不具备安全生产条件。因此，涉案事故是佛胜鞋厂违反《中华人民共和国安全生产法》第四条的规定，不具备安全生产条件而导致的，而非原告。依照《中华人民共和国安全生产法》的规定应对佛胜鞋厂作出行政处罚。二、即便是认定原告应对涉案事故承担管理责任，被告对原告的行政处罚明显超出原告应承担的责任，行政处罚的依据不足。2015年4月2日修正的《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》第十五条第一款第（一）项规定：“事故发生单位对较大事故发生负有责任的，依照下列规定处以罚款：（一）造成3人以上6人以下死亡，或者10人以上30人以下重伤，或者1000万元以上3000万元以下直接经济损失的，处50万元以上70万元以下的罚款。”本案中，即便认定原告应对涉案事故承担管理责任，原告为非主要责任方却承担60万元的罚款，这意味着佛胜鞋厂只需承担10万元以下的罚款，如此处罚明显不公平，不合理。《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”《安全生产行政处罚自由裁量适用规则（试行）》第七条规定：“行使行政处罚自由裁量权，应当以事实为依据、以法律为准绳，全面分析违法行为的主体、客体、主观方面、客观方面等因素，综合裁量，合理确定应否给予行政处罚或者应当给予行政处罚的种类、幅度。给予行政处罚的种类、幅度应当与违法行为的事实、性质、情节、认知态度以及社会危害程度相当。”根据上述规定，行政处罚应全面分析责任各方的主观和客观存在的过错程度，依照责任比例给予相应的罚款，被告不对佛胜鞋厂进行处罚，却对非主要责任方的原告处60万元的罚款已明显超出原告的责任比例，该处罚违反了上述规定，对原告是不公平的。三、被告对原告处以60万元罚款的行政处罚已超出其处罚权限。2015年4月2日修正的《安全生产违法行为行政处罚办法》第六十四条规定：“设区的市级安全生产监管监察部门处以10万元以上罚款…的行政处罚的，应当自作出行政处罚决定之日起10日内报省级安全监管监察部门备案。”第六十五条第一款规定：“省级安全监管监察部门处以50万元以上罚款….的行政处罚的，应当自作出行政处罚决定之日起10日内报国家安全生产监督管理总局备案。”据上述规定，处以60万元罚款的，应由省级安全监管监察部门作出，被告作为设区的市级安全生产监管监察部门没有权限处以50万元以上罚款。原告认为，被告作出的行政处罚与客观事实不符，适用法律错误。为此，为维护原告的合法权益，原告特向法院提起行政诉讼，请法院判决：1.撤销被告作出的（佛）安监管罚〔2016〕执法14号《行政处罚决定书（单位）》；2.本案诉讼费由被告承担。原告在诉讼中提交了以下证据：1.原、被告的组织机构代码证，证明原、被告的诉讼主体适格。2.（佛）安监管罚〔2016〕执法14号《行政处罚决定书（单位）》、佛山市市级行政处罚罚款通知书、银行结算划款申请表，证明对于涉案安全事故，被告以原告违反了《中华人民共和国安全生产法》第四条的规定为由，对原告作出60万元罚款的行政处罚。2016年6月17日，原告向被告缴交了60万元的罚款。3.火灾事故认定书，证明涉案事故起火点位于喷漆房东北角水帘喷漆柜（俗称：水柜），起火原因是佛胜鞋厂喷漆房水帘喷漆柜照明线路短路喷溅熔珠引燃油垢等可燃物起火所致，即生产工具故障引燃其它生产资料引起的。佛胜鞋厂应当承担事故的直接责任，原告承担事故的间接责任。4.南海区“10.16”较大火灾事故调查报告，证明：（1）事故发生经过是佛胜鞋厂喷油房内，一团直径30厘米火球烧着了喷油房堆放的鞋油等可燃物，并由于喷漆房内存放着有机溶剂和其他可燃物，导致火势难以控制；（2）事故应急评估：事故企业在先期救援工程中，员工缺乏火灾事故初期救援知识和技能，盲目施救，造成事故扩大，增加了救援难度；（3）涉案事故的直接原因是佛胜鞋厂喷漆房水帘喷漆柜照明线路短路喷溅熔珠引燃油垢等可燃物起火；（4）间接原因是佛胜鞋厂未对员工进行消防安全知识培训，没有开展消防安全演练，从业人员缺乏消防安全常识和扑救初期火灾的能力致使从业人员无法及时、有效逃生；厂房内电气线路及用电设备没有专业电工维修保养，喷漆房电器线路、灯管等均未采用防火保护措施，车间内存放大量成品鞋及可燃杂物，导致电气线路起火后迅速蔓延；（5）原告监管责任落实不到位是事故发生的间接原因。涉案事故由于佛胜鞋厂没有专业电工维修保养厂房内电气线路及用电设备，没有对喷漆房电器线路、灯管等采用防火保护措施，导致生产工具水帘喷漆柜线路故障短路起火，然后，车间内存放大量成品鞋及可燃杂物，导致起火后引燃其它生产资料，火势迅速蔓延，最后，佛胜鞋厂未对员工进行消防安全知识培训，没有开展消防安全演练，从业人员缺乏消防安全常识和扑救初期火灾的能力，盲目施救，造成事故扩大及从业人员无法及时、有效逃生。涉案事故是生产过程中的安全事故，佛胜鞋厂具体从事生产经营的生产单位，应承担涉案事故的主要直接责任，原告仅是从事资产租赁经营单位，承担涉案事故的间接、次要责任。5.土地租赁合同、周新民身份证，证明原告与周新民签订《土地使用权租赁合同》，合同的第八条第二款第十四项约定了承租方周新民的安全生产管理职责，该合同符合《中华人民共和国安全生产法》第四十六条第二款的规定。此外，证明原告仅收到佛胜鞋厂2015年下半年租金31968元。被告辩称，一、被告对原告作出的行政处罚事实清楚，证据充分，适用法律正确。原告是适格的被行政处罚主体。《中华人民共和国安全生产法》第二条规定：“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位的安全生产，适用本法”。《安全生产违法行为行政处罚办法》第六十八条规定：“本办法所称的生产经营单位，是指合法和非法从事生产或者经营活动的基本单元，包括企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体。”根据上述规定，生产经营单位是指一切合法或者非法从事生产经营活动的企业、事业单位和个体经济组织以及其他组织。不论其性质如何、规模大小，只要是从事生产经营活动，都应遵守本法的各项规定。原告属于按照集体土地所有权和集体资产产权归属设置的农村集体经济组织，是专门的集体资产管理和经营机构，属于《中华人民共和国安全生产法》规定的生产经营单位，因此是适格的被行政处罚主体。二、被告是适格的行政处罚主体。《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条规定：“特别重大事故由国务院或者国务院授权有关部门组织事故调查组进行调查。重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。未造成人员伤亡的一般事故，县级人民政府也可以委托事故发生单位组织事故调查组进行调查。”涉案的事故属于较大事故，被告作为市级安全监管部门，按照佛山市政府批复同意的事故调查报告对原告进行立案处理，并依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条的规定对事故责任单位进行行政处罚，符合职权法定原则，并未超出处罚权限。三、原告对涉案火灾事故负有责任，依法应承担相应的行政责任。根据佛山市人民政府依法成立的调查组所形成的《南海区“10.16”较大火灾事故调查报告》、原告负责人谢允恒的《询问笔录》、《佛山市南海区“10.16”较大火灾事故调查笔录》以及《南海区桂城街道2015年消防安全工作目标管理责任书》等相关证据，证明原告违反了《中华人民共和国安全生产法》第四条关于“生产经营单位必须遵守本法和其他有关安全生产的法律、法规，加强安全生产管理，建立、健全安全生产责任制和安全生产规章制度，改善安全生产条件”的规定，依法应承担相应行政责任。根据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款:……（二）发生较大事故的，处五十万元以上一百万元以下的罚款；……”及《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》第十五条第一款第（一）项“事故发生单位对较大事故发生负有责任的，依照下列规定处以罚款：（一）造成3人以上6人以下死亡，或者10人以上30人以下重伤，或者1000万元以上3000万元以下直接经济损失的，处50万元以上70万元以下的罚款……”之规定，被告对原告处以60万元罚款的行政处罚。原告称被告对涉案责任主体即原告及佛胜鞋厂的处罚存在责任分摊方式不公平的情况是错误的，被告将原告及佛胜鞋厂作为各自独立的违法主体，分别予以立案处理，在规定的处罚幅度内，分别进行裁量处罚，不存在原告所述的“原告承担60万元罚款，佛胜鞋厂承担10万元以下罚款”的责任分摊情况，没有超出法定的责任范围。四、被告对原告作出的行政处罚程序合法。按照相关法定程序要求，被告于2016年3月25日办理立案审批，正式对原告进行立案调查，形成案件调查报告，并经合法性审查、集体讨论研究等环节，于同年5月20日依法向原告送达了《行政处罚告知书》和《听证告知书》。原告在法定期限内未向被告提出听证申请和陈述申辩理由，被告经内部呈批同意，于同年5月26日依法向原告送达了《行政处罚决定书》，程序合法。综上所述，被告依法行使行政职权并无过错或不当，请法院依法驳回原告的全部诉请。被告在诉讼中向本院提供了下列证据、依据：1.关于原告的机构性质、法律地位的说明，原、被告的组织机构代码证，证明原、被告的主体适格。2.立案审批表，证明被告依法于2016年3月25日对原告立案。3.南海区“10·16”较大火灾事故调查报告及佛山市政府复函、询问笔录（谢允恒）、佛山市南海区“10·16”较大火灾事故调查笔录（谢允恒）、谢允恒的身份证，证明原告违反《中华人民共和国安全生产法》第四条的规定，对事故发生负有责任的违法事实。4.南海区桂城街道2015年消防安全工作目标管理责任书，证明原告负有消防安全管理责任。5.土地使用权租赁合同、周新民的身份证，证明原告将涉案厂房提供给周新民使用。6.佛山市南海区“10.16”较大火灾事故调查笔录（周新民）、询问笔录（周波），证明周新民与佛胜鞋厂的关系。7.营业执照复印件，证明佛胜鞋厂的经营场所。8.（佛）安监管罚〔2016〕执法11号《行政处罚决定书（个人）》（周波），证明被告对佛胜鞋厂经营者周波依法作出处罚决定并告知救济途径。9.行政处罚集体讨论记录，证明行政处罚经被告集体研究讨论决定作出。10.行政处罚告知书，证明被告依法告知原告拟处罚事项及原告享有陈述申辩权利。11.听证告知书,证明被告依法告知原告听证权利。12.（佛）安监管罚〔2016〕执法14号《行政处罚决定书（单位）》,证明被告依法对原告作出处罚决定并告知救济权利途径。13.关于延长“佛山市南海区桂城街平西经济联合社对南海区“10.16”较大火灾事故负有责任案”案件办理时限的请示,证明被告依法延长案件办理时限。14.文书送达回执,证明涉案文书已依法送达原告。15.佛山市市级行政处罚罚款通知书、广东省非税收入（电子）票据,证明原告已缴纳罚款60万元。16.结案审批表,证明结案程序及时间符合要求。被告向法院提交以下法律依据：《中华人民共和国安全生产法》、《安全生产违法行为行政处罚办法》、《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》。经庭审质证，本院对下列证据作如下确认：原告提交的证据，被告均无异议，本院予以采纳。被告提供的证据1、5-7、11、13-15，原告均无异议，本院予以采纳。被告提供的证据2-4、8-10、12、16，证据形式上具有真实性，来源合法，与本案具有关联性，本院予以采纳。经审理查明，原告与周新民签订土地使用权租赁合同，约定原告将位于平西工业区南区6号宗地的使用权出租给周新民，该地块上已经建有二层的建筑物，租赁期限为2015年7月1日至2016年6月30日。周新民租赁涉案厂房用于经营鞋厂后，在没有报建的前提下自行再加建了二层生产车间。之后周新民的儿子周波从周新民处接了该厂房并以个人经营的形式注册了佛胜鞋厂，用于加工产销鞋类。2015年10月16日，佛胜鞋厂发生火灾，事故共造成4人死亡，2名消防员受伤。2015年11月13日，广东省佛山市公安消防局作出佛公消火认〔2015〕第0002号火灾事故认定书。对起火原因认定如下：起火时间为2015年10月16日15时59分许，起火部位位于佛山市南海区桂城街道平洲平西工业区南区6号佛胜鞋厂北面喷漆房，起火点位于喷漆房东北角水帘喷漆柜（俗称：水柜），起火原因认定为佛胜鞋厂喷漆房水帘喷漆柜照明线路短路喷溅熔珠引燃油垢等可燃物起火所致。2015年12月10日，佛山市政府成立了由佛山市安全监管局、佛山市监察局、南海区政府、佛山市安全监管局、佛山市公安局、佛山市公安消防局、佛山市质量监督管理局、佛山市总工会、佛山市法制局、佛山市南海区安全生产监督管理局等单位派员组成的佛山市南海区“10·16”较大火灾事故调查组,调查组出具事故调查报告认定：2015年10月16日，位于佛山市南海区桂城平西工业区南区6号的佛胜鞋厂发生火灾，过火面积约800平方米，事故共造成4人死亡，2名消防员受伤，直接经济损失4321132元。该事故报告关于事故原因和性质认为：（一）直接原因。佛胜鞋厂喷漆房水帘喷漆柜照明线路短路喷溅熔珠引燃油垢等可燃物起火是此次事故发生的直接原因。（二）间接原因。1.佛胜鞋厂消防安全主体责任不落实，内部安全管理混乱，是事故发生的间接原因。（1）佛胜鞋厂未落实安全生产责任制，未建立健全安全管理制度、安全操作规程；消防安全无人具体负责，没有建立消防安全管理制度，未对员工进行消防安全知识培训，没有开展消防安全演练，存在严重消防安全隐患；从业人员缺乏消防安全常识和扑救初期火灾的能力，致使从业人员无法及时、有效逃生；并因计件工资及员工流动性大等原因，企业内部组织管理松散，未落实、执行安全生产责任制及安全生产规章制度，未签订劳动用工合同，未购买工伤保险。（2）佛胜鞋厂主体厂房未经规划、建设、消防、环保审批验收，厂房内电气线路及用电设备没有专业电工维修保养，喷漆房电器线路、灯管等均未采用防火保护措施，车间内存放大量成品鞋及可燃杂物，不具备安全生产条件，导致电气线路起火后迅速蔓延。同时，违规擅自搭建的锌铁棚更增加了火灾负荷，影响了人员疏散和火灾扑救；2.相关责任单位监管责任落实不到位是事故发生的间接原因。（1）平西经联社作为发生火灾事故地点的业主单位，其出租的生产经营场所未经相关部门审批、不符合相关标准及安全生产条件，以租代管，放纵违章、没有建立安全管理制度，在日常对工业区的督促检查过程中，没有认真落实消防管理部门的要求，未尽安全管理基本职责，对佛胜鞋厂长期存在的严重消防安全隐患没有认真检查和及时发现，对事故的发生负有直接管理责任。（三）事故性质。经调查认定，佛山市南海区“10·16”较大火灾事故是一起安全责任事故。该事故报告还在其他处理建议中认为，佛胜鞋厂对事故发生负有责任，建议由被告对该企业依法进项行政处罚。平西经济联合社对事故发生负有责任，建议由被告对该企业依法进行行政处罚。因原告对南海区“10·16”较大火灾事故负有责任，被告于2016年3月25日进行立案。经调查后，被告于2016年5月19日作出（佛）安监管罚告〔2016〕执法14号《行政处罚告知书》，告知原告涉案事故发生的事实，原告作为出租生产经营场所给佛胜鞋厂的出租单位，未遵守《中华人民共和国安全生产法》和其他有关安全生产的法律、法规，未加强安全生产管理，未建立、健全安全生产责任制和安全生产规章制度，未改善好安全生产条件，对事故发生负有责任。依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（二）发生较大事故的，处五十万元以上一百万元以下的罚款”的规定，拟对原告作出60万元的行政处罚，并告知原告如对处罚有异议，可向被告有关部门进行陈述和申辩。原告收到该告知书后没有进行陈述和申辩。2016年5月26日，被告作出（佛）安监管罚〔2016〕执法14号《行政处罚决定书（单位）》，对原告处以60万元罚款的行政处罚，并于同日送达原告。同年6月8日，原告缴纳60万元罚款。又查，被告原拟对周波（佛胜鞋厂个人经营者）处以70万元的行政处罚，但经周波的陈述、申辩，被告举行听证后，被告于2016年7月14日作出（佛）安监管罚〔2016〕执法11号《行政处罚决定书（个人）》，认为周波违反了《中华人民共和国安全生产法》第四条、第十七条、第二十五条第一款、第二十条、第三十八条第一款的规定，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（二）项的规定，决定对佛胜鞋厂的经营者周波处以50万元罚款的行政处罚。本院认为，根据《中华人民共和国安全生产法》第九条“国务院安全生产监督管理的部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理”及第一百零九条“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款”以及根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条“特别重大事故由国务院或者国务院授权有关部门组织事故调查组进行调查。重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授委托事故发生单位组织事故调查组进行调查”的规定，较大事故，由事故发生地的市级人民政府负责调查。另外根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款第（三）项“根据生产安全事故造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级：（三）较大事故，是指造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重伤，或者1000万元以上5000万元以下的直接经济损失的事故”。本案事故共造成4人死亡，2名消防员受伤，依据上述规定属较大事故。佛山市政府成立了以被告为主、其他多个部门人员为辅组成的事故调查组，对涉案事故进行调查，形成调查报告，并建议由被告对相关责任人及单位违反《中华人民共和国安全生产法》的行为依法进行行政处罚。因此，被告作为生产安全监督管理部门，根据事故调查报告及《中华人民共和国安全生产法》的上述规定，对原告的安全生产违法行为作出行政处罚，职权合法。本案的争议焦点在于，一、原告是否属于生产经营单位；二、被告对原告作出的行政处罚决定是否合法。本院分析如下：一、原告是否属于生产经营单位《中华人民共和国安全生产法》第二条规定：“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法”；《安全生产违法行为行政处罚办法》第六十七条规定：“本办法所称的生产经营单位，是指合法和非法从事生产或者经营活动的基本单元，包括企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体”。本案中，原告将位于平西工业区南区6号宗地用于出租经营，获取租金，取得收益，故原告属于《中华人民共和国安全生产法》规定的生产经营单位。二、被告对原告作出的行政处罚决定是否合法程序方面。被告在对本案事故立案后，因案情复杂，依法办理了延长案件处理的手续，并在期限内办结本案。被告在作出行政处罚决定前，依法告知了原告拟对其作出的行政处罚的事实、理由、依据及其享有陈述、申辩和申请听证的权利。原告在规定的期限内没有向被告提出陈述和申辩，也没有向被告申请听证。被告作出行政处罚决定后，依法将《行政处罚决定书》送达给原告，并告知申请复议或者提起行政诉讼的权利和期限，被告对原告的行政处罚程序合法。实体方面。根据《中华人民共和国安全生产法》第四条“生产经营单位必须遵守本法和其他有关安全生产的法律、法规，加强安全生产管理，建立、健全安全生产责任制和安全生产规章制度，改善安全生产条件，推进安全生产标准化建设，提高安全生产水平，确保安全生产”以及《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条“发生安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（二）发生较大事故的，处五十万元以上一百万元以下的罚款”的规定，被告根据佛山市政府的委托，在涉案事故发生后，组成事故调查小组对涉案事故进行立案调查，并形成了比较完整全面的事故调查报告。并根据该事故调查报告、佛山市政府复函、询问笔录、土地使用权租赁合同、对周波询问笔录、对周新民的调查笔录等证据材料，对涉案火灾事故发生的事实认定清楚，证据充分。原告认为被告在2016年5月26日与同年7月14日，分别对对原告、周波分别作出罚款60万元及50万元的决定显失公平。就该问题本院认为，第一，被告根据事故责任人的责任轻重，在对原告、周波作出行政处罚前，对周波的罚款原拟定处罚70万元，对原告的罚款为60万元。在被告分别依法向被处罚人告知了拟对其作出的行政处罚的事实、理由、依据及其享有陈述、申辩和申请听证的权利后，周波在期限内向被告申请听证，被告举行了听证，听取了周波的陈述申辩意见后，经复核，在法定的处罚额度内调整了处罚金额。而本案被告向原告发出《行政处罚告知书》后，原告没有在法定期限内行使其享有的陈述、申辩及听证的权利。且原告在本案中也没有提供有效证据证明被告对其作出的处罚违法，被告根据查明的事实依法对原告作出的处罚决定并无不当。（对黄庭之前加上去的该部分有修改，主要是认为本案不适宜评价被告对周波处罚的合法性）第二、原告作为佛胜鞋厂的出租单位，按《中华人民共和国安全生产法》第四条的规定，其对佛胜鞋厂的生产、经营活动负有监管职责。该监管职责从广义上理解，其首要要求就是原告出租给佛胜鞋厂的生产经营场所应该是经批准、符合安全生产各项要素的场所。出租后，原告更应该积极履行监管职责，对该鞋厂的生产、消防、卫生、环境等各项指标进行监督管理，该责任属于“门槛性”的源头监管责任，对安全生产保障至关重要。原告将经营场所出租给佛胜鞋厂后，违反了《中华人民共和国安全生产法》等法律法规的规定，在收取租金获得收益的同时，却没有建立安全管理制度以及落实安全生产监管职责，对安全生产、消防安全的监督管理责任等均落实不到位，以至于佛胜鞋厂在没有作为出租单位的原告的有效监管下，引起照明线路短路喷溅引燃可燃物质起火，导致4人死亡、2人受伤的较大事故。因此，虽然事故调查报告认为引起火灾的直接原因在于佛胜鞋厂，但是原告也应该为其没有履行监督管理佛胜鞋厂安全生产的行为负责，对本案事故的发生应承担直接管理责任。被告对原告的处罚亦是针对原告未履行该监管职责的行为而作出，被告对原告的处罚与对周波的处罚系针对不同的违法行为而作出，处罚结果在未超出法律规定的范围内并不具有可比性，原告仅从处罚数额的大小而认为处罚显失公平的理由不成立。另外，原告认为根据《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》第十五条“造成3人以上6人以下死亡，或者10人以上30人以下重伤，或者1000万元以上3000万元以下直接经济损失的，处50万元以上70万元以下的罚款”，对原告处罚60万元，意味着佛胜鞋厂只需承担余下10万元的行政处罚。本院认为，上述法律并非规定是对同一安全生产责任事故的全部责任人的处罚总数，其应是对每一责任人的分别处罚数额的规定，故原告上述主张是对该法律条文的理解不当。在适用法律方面。原告认为被告适用《中华人民共和国安全生产法》第四条、第一百零九条的规定对原告处罚，适用法律错误，应当适用《中华人民共和国安全生产法》第四十六条“生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人。生产经营项目、场所发包或者出租给其他单位的，生产经营单位应当与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议，或者在承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理职责；生产经营单位对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协调、管理，定期进行安全检查，发现安全问题的，应当及时督促整改”及第一百条“生产经营单位将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人的，责令限期改正，没收违法所得；违法所得十万元以上的，并处违法所得二倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足十万元的，单处或者并处十万元以上二十万元以下的罚款；对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上二万元以下的罚款；导致发生生产安全事故给他人造成损害的，与承包方、承租方承担连带赔偿责任”的规定。本院认为，《中华人民共和国安全生产法》第四十六条及第一百条虽然是法律关于对出租单位的特别规定，但其只是针对生产经营单位将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人这种行为的适用，而本案原告出租行为导致了发生较大的安全生产事故，明显不适用原告所述的《中华人民共和国安全生产法》第四十六条及第一百条的规定，故原告的上述主张理由不成立。被告根据《中华人民共和国安全生产法》第四条及第一百零九条规定对原告作出（佛）安监管罚﹝2016﹞执法14号《行政处罚决定书（单位）》，适用法律、法规正确。综上，被告对原告所作的（佛）安监管罚〔2016〕执法14号《行政处罚决定书（单位）》认定事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告请求撤销被告作出的处罚决定没有事实和法律依据，本院不予支持，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告佛山市南海区桂城街平西经济联合社的诉讼请求。本案受理费50元，由原告佛山市南海区桂城街平西经济联合社负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长 吴嘉敏审 判 员 许海霞人民陪审员 关国基二〇一七年四月十三日书 记 员 骆铭莹