（2017）浙0523行初85号

裁判日期: 2017-10-27

公开日期: 2018-07-14

案件名称

金玉根与湖州市南浔区南浔镇人民政府行政处罚一审行政裁定书

法院

安吉县人民法院

所属地区

安吉县

案件类型

行政案件

审理程序

一审

当事人

金玉根,湖州市南浔区南浔镇人民政府

案由

法律依据

最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释：第四十四条第一款

全文

浙江省安吉县人民法院行政裁定书（2017）浙0523行初85号原告金玉根，男，汉族，1966年6月6日出生，住浙江省湖州市。委托代理人薛正懿，北京京平律师事务所律师。被告湖州市南浔区南浔镇人民政府，住所地湖州市南浔镇人瑞路388号。法定代表人吴冠宇，该镇镇长。出庭应诉负责人沈益平，该镇副镇长。委托代理人莫玉婷、王会，浙江万新律师事务所律师。原告金玉根诉被告湖州市南浔区南浔镇人民政府（以下简称“南浔镇政府”）规划行政处罚一案，于2017年5月6日向本院提起诉讼。本院于2017年5月9日受理后，于同年5月11日向被告发送起诉状副本及应诉通知书。被告南浔镇政府在答辩期内向本院提交了答辩状及相关证据、依据。本院依法组成合议庭，于2017年6月6日公开开庭进行了审理。原告金玉根及委托代理人薛正懿，被告南浔镇政府出庭应诉负责人沈益平及委托代理人莫玉婷、王会到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告金玉根诉称，被告成立的南浔区南浔镇“三改一拆”领导小组办公室于2016年7月5日向原告作出《违章建筑限期拆除通知书》，认定原告户在南浔镇××村有违章建筑，并要求原告户自行拆除违章建筑。原告认为，被告作出这一行政行为的程序和实体都违法，严重侵害原告的合法权益，原告故诉请判令：1.撤销被告于2016年7月5日向原告作出的《违章建筑限期拆除通知书》；2.本案诉讼费由被告承担。原告为证明其诉请，向本院提交如下证据：违章建筑限期拆除通知书（复印件）1份，用以证明被告作出涉案行政行为。被告南浔镇政府辩称，一、被告作出《违章建筑限期拆除通知》的行为于法有据，该行为不属于行政处罚。1.被告行为于法有据。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”，《浙江省城乡规划条例》第六十条“未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡（镇）人民政府责令停止建设、限期改正；占用乡村公共设施用地、公益事业用地等情节严重的，应当予以拆除”，《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》第三条第（二）项“（二）乡、村庄规划区内的违法建筑，由乡镇政府责令限期改正，逾期不改正的予以拆除”之相关规定，被告认为，被告作为乡镇人民政府，具备做出《违章建筑限期拆除通知》的行政主体资格。同时，由于原告在未取得乡村建设规划许可及土地使用许可的情况下，擅自利用南浔镇××村村集体所有的集体土地进行住房建设的行为显属违法行为。因而，被告按照上述法律依据作出《违章建筑限期拆除通知》是完全合法的。2.被告作出的《违章建筑限期拆除通知》不是行政处罚行为。首先，根据国务院法制办在对四川省法制办《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的请示》（[川府法[2000]68号]）所作出的《国务院法制办公室关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的答复》（[国法秘函[2000]13号]）中明确的“根据《行政处罚法》第二十三条关于‘行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为’的规定，《城市规划法》第四十条规定的‘责令限期拆除’，不应当理解为行政处罚行为”、《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称“《行政处罚法》”）第八条对行政处罚种类的规定中并不包括限期拆除。由此可见，限期拆除应当属于责令改正范畴，它与其它因各种具体违法行为不同表现如停止违法行为、责令退还等改正形式是一样的，本身不具有惩罚性。其次，根据《行政处罚法》第二十三条“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”之规定，如果责令当事人改正或者限期改正违法行为是行政处罚，则行政机关实施行政处罚时，应已包含了责令当事人改正或者限期改正违法行为，无需再责令当事人改正或者限期改正违法行为，再责令当事人改正或者限期改正违法行为属于同义反复，存在逻辑上的矛盾。因而，责令当事人改正或者限期改正违法行为不属于行政处罚，故本案所涉的《违章建筑限期拆除通知》不是行政处罚行为。再次，行政处罚的目的之一是制裁性、惩罚性。本案中，由于原告擅自利用南浔镇××村村集体所有的集体土地进行住房建设的行为及行为产生的违法后果一直存在，因而原告的行为及涉案建筑物、构筑物处于持续违法状态，即违法行为及违法建筑自始至终违法，不能取得合法权利，拆除违法建筑系属恢复合法状态，不具备制裁性、惩罚性。本案所涉的《违章建筑限期拆除通知》所载明的建筑物、构筑物系属违法建筑物，因而限期拆除不是制裁违法行为，因而不属于行政处罚。相反，被告所作出的《责令限期拆除违法建筑通知书》仅是行政主体要求相对人作一定行为的意思表示，应属于一种单纯的通知行为。二、首先，本案涉案地上建筑物、构筑物等本身就不具备合法性。原告金玉根所违法占用的土地及违法建设的住宅均位于已于2003年12月9日被湖州市国土资源局作出的《土地行政处罚决定书》[湖土资（治整）监罚字[2003]第313号]范围内，该处罚决定内容为责令退还非法占用的13930平方米的土地，没收在非法占用的13930平方米的土地上新建的建筑物和其他设施，并处每平方米2元的罚款。但作为显名违法行为人的湖州市南浔华纳家私厂却仅履行了缴纳每平方米2元的罚款及对被没收在非法占用的13930平方米的土地上新建的建筑物和其他设施的购回义务，一直未履行《土地行政处罚决定书》中的“退还非法占用的13930平方米的土地”的义务。其次，依据《浙江省违法建筑处置规定》第三条“本规定所称违法建筑，是指未依法取得规划许可或者未按照规划许可内容建设的建筑物和构筑物，以及超过规划许可期限未拆除的临时建筑物和构筑物，包括城市、镇规划区内的违法建筑（以下简称城镇违法建筑）和乡、村庄规划区内的违法建筑（以下简称乡村违法建筑）”之规定，原告在未申请规划审批且未获得规划许可的情况下，擅自占用坐落在联谊村的土地约380平方米建住房的行为系违法行为。综上，本案涉案地上建筑物、构筑物等本身就不具备合法性，原告的行为系属不合法行为。三、被告作出的《违章建筑限期拆除通知》程序合法，其仅是对国土处罚决定履行情况的后续监督及督促。首先，依据《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》（浙政办发〔2013〕69号）第二条第（一）项“市、县政府应当组织城管（综合）执法、城乡规划、国土资源、交通、水利等有关部门和乡镇政府、街道办事处、开发区（园区）管委会对本行政区域内的建筑进行调查”，及《湖州市“三改一拆”专项行动实施方案》第四条第（二）项“建设、国土、执法、环保、工商以及纪检监察、法院等部门要各司其职，主动加强与各责任主体的配合，建立有效的工作机制”之规定可见，“三改一拆”工作领导小组系由多职能部门共同形成，包括但不仅限于国土、建设、乡镇政府。因而“三改一拆”工作领导小组并不仅是由乡镇政府单独构成，而是由多职能部门共同成立的工作小组。其次，依据《浙江省实施办法》第二条“各级人民政府必须执行十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策，全面规划，严格管理，保护和合理开发利用土地资源，制止非法占用土地和非法交易土地的行为”、第三条第三款“乡（镇）人民政府应当按照土地管理法律、法规的规定，做好本行政区域内土地的管理和监督工作”，以及《浙江省人民政府办公厅转发省国土资源厅关于切实加强三改一拆”行动中违法用地建筑拆除和土地利用工作指导意见的通知》第三条“明确‘三改一拆’行动期间违法用地建筑拆除由城管（综合）执法部门或者乡镇人民政府（街道办事处）与国土资源部门共同组织实施，公安、城乡规划、交通运输、水利、农业等部门配合”之规定，乡镇人民政府有权对本行政区域内违法用地上的建筑物、构筑物组织拆除。本案中，结合“三改一拆”工作领导小组的性质，被告在履行负责本辖区内的“三改一拆”工作职责时，在其它职能部门的配合下，对已于2003年被湖州市国土资源局作出了《土地行政处罚决定书》[湖土资（治整）监罚字[2003]第313号]的涉案土地地上建筑作出的《违章建筑限期拆除通知》，实质是督促履行《土地行政处罚决定书》[湖土资（治整）监罚字[2003]第313号]中未履行的“退还非法占用的13930平方米的土地”的义务。该《违章建筑限期拆除通知》的作出是由于显名违法行为人湖州市南浔华纳家私厂及隐名违法行为人金玉根并未能按要求改正而衍生的行为。综上，《违章建筑限期拆除通知》的作出并不是被告单独作出的行政行为，而是被告及其他相关职能部门在履行“三改一拆”工作职责时对由湖州市国土资源局作出的行政处罚决定的工作监督及督促。四、原告的诉请已超过法定起诉期限。首先，根据原告于2017年4月28日就被告对其于2017年4月17日作出的《责令限期拆除违法建筑通知书》（[浔镇政责（拆）字[2017]号]）行为不服，向湖州市南浔区人民政府提起行政复议的行为中不难看出，原告金玉根具备相应的对行政行为不服而寻求救济途径的复议及诉讼期限。其次，由于本案原告的违法用地及违法建筑均位于已被湖州市国土资源局《土地行政处罚决定书》（[湖土资（治整）监罚字[2003]第313号]）中所处罚的范围，在被告的临时性机构南浔镇“三改一拆”领导小组办公室于2016年7月5日向原告及其他相对人作出《违章建筑限期拆除通知》后，涉案违法用地及违法建筑的其他相对人已于2016年8月1日行使了诉权，本案原告作为同一地块上的违法用地及违法建设行为人，其应自其他相对人行使诉权时，即于2016年8月1日始知道并应当知道其所享有的诉权。但本案原告却在2017年5月11日方提起行政诉讼，显然已经超过了法定的起诉期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”及最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定”之规定，被告认为，原告的起诉显然已经超过了法定的起诉期限。综上，被告认为，本案涉案地上建筑物、构筑物等本身就不具备合法性，且被告作出《违章建筑限期拆除通知》的行为实属单纯的通知行为，程序合法，涉案通知仅是对国土处罚决定履行情况的后续监督及督促，且原告的诉请已超过法定起诉期限，故被告请求依法驳回原告全部诉讼请求。被告南浔镇政府在法定举证期限内向本院提交了作出具体行政行为的下列证据、依据：证据：1.违章建筑限期拆除通知，证明南浔镇“三改一拆”领导小组办公室仅向原告发出责令拆除的行政命令，未对其进行行政处罚的事实；2.土地违法案件立案呈批表，证明原告的擅自占用土地行为已于2002年被湖州市国土资源局立案调查的事实；3.土地违法案件现场勘测笔录、现场勘测图各1份，证明湖州市国土资源局已对原告擅自占用的土地进行现场勘测并形成记录的事实；4.责令停止土地违法行为通知书、土地管理公文送达回证各1份，证明湖州市国土资源局于2002年6月27日明确要求原告停止施工行为，且原告已收到上述通知的事实；5.土地违法案件询问笔录三份，证明原告未办理合法的土地使用权手续的事实；6.土地违法案件调查报告，证明湖州市国土资源局对原告的擅自占用土地行为作出了非法占用土地行为的定性并决定进行处罚的事实；7.土地市场“治整”项目处理意见，证明湖州市国土资源局对原告擅自占用土地并进行建设的行为作出了责令退还非法占用的土地，没收在非法占用的13930平方米土地上建筑的建筑物和其他设施，并处每平方米2元的罚款的事实；8.土地行政处罚决定书、土地管理公文送达回证各1份，证明湖州市国土资源局已对原告擅自占用土地并进行建设的行为作出了书面的处罚决定书，并告知原告享有复议或诉讼的权利，且原告已签收该决定书的事实；9.关于要求折价购回被没收的建筑物和其他设施的申请，证明原告于2003年12月25日向湖州市国土资源局提出了要求折价购回被没收的建筑物和其他设施的申请的事实；10.关于同意折价购回在非法占用土地上新建建筑物的决定、土地管理公文送达回证各1份，证明湖州市国土资源局于2004年4月25日对原告的购回申请作出了同意购回的决定，并要求原告依法补办用地手续，且原告已签收该同意该购回决定书的事实；11.土地违法案件结案报告，证明湖州市国土资源局仅对原告处以行政罚款的事实；12.行政复议申请书1份；13.行政复议答复书1份，证明原告知道诉权及超过法定起诉期限的事实。依据：《中华人民共和国行政处罚法》第八条、第二十三条；《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条；《浙江省违法建筑处置规定》第三条；《浙江省城乡规划条例》第六十条；《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》第二条第（一）项、第三条第（二）项；《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的请示》[川府法[2000]68号]；《国务院法制办公室关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的答复》[国法秘函[2000]13号]；《湖州市“三改一拆”专项行动实施方案》第四条第（二）项；《浙江省实施办法》第二条、第三条第三款；《浙江省人民政府办公厅转发省国土资源厅关于切实加强“三改一拆”行动中违法用地建筑拆除和土地利用工作指导意见的通知》第三条；《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款；最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第四十一条。经庭审双方质证，本院对双方证据分析如下：对原告提交的证据，被告对该证据三性无异议，对其证明目的有异议，认为该通知书仅为通知而非处罚。本院认为，该通知系本案被诉具体行政行为，故不作确认。对被告提交的证据，原告对证据1证明目的有异议，认为该限期拆除通知系行政处罚；对证据2-11证明目的不予认可，认为能证明湖州市国土资源局已经对原告作出行政处罚，原告因此取得合法的土地使用权的事实，以及被告作出涉案行政行为程序违法；对证据12、证据13真实性无异议，但对证明目的有异议，认为行政复议材料无法证明涉案事实。本院认为，证据1系本案被诉具体行政行为，故不作确认；证据2-7、证据10、证据11能够证明湖州市国土资源局曾于2003年针对案外人湖州市南浔华纳家私厂在南浔镇××村集体土地13930平方米建造厂房的行为作出处罚的事实，本院对该部分事实予以确认；证据8、证据9能够证明湖州市国土资源局同意案外人湖州市南浔华纳家私厂折价购回被没收建筑物的事实，本院对该部分事实予以确认；证据12、证据13能够证明原告不服被告于2017年4月17日所作具体行政行为向湖州市南浔区人民政府提起复议申请，湖州市南浔区人民政府要求被告提出书面答复的事实，但无法证明原告提起本案诉讼超过法定期限，本院按其内容予以确认。综上，本院认定本案事实如下：案外人湖州市南浔华纳家私厂（以下简称“华纳家私厂”）于2002年4月与南浔镇新塘村签订《土地租赁协议》，约定租赁其位于新荡村西面面积为8.95亩的土地办厂，于2002年4月与南浔镇××村签订《土地使用协议书》，约定租用其面积为2.43亩的土地办厂。案外人华纳家私厂建设厂房所占用土地为南浔镇××村集体土地，土地类型为水田。本案所涉建筑位于案外人华纳家私厂租用的集体土地范围内。2003年12月9日，湖州市国土资源局对华纳家私厂于2002年5月未经依法批准擅自占用南浔镇××村集体土地13930平方米建造厂房行为作出《土地行政处罚决定书》，责令其退还非法占用的13930平方米土地，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，并处2元/平方米的罚款（计27860元）。2003年12月25日，华纳家私厂向湖州市国土资源局提出折价购回被没收建筑物和其他设施的申请。2004年3月16日，华纳家私厂缴纳了《土地行政处罚决定书》中确定的27860元罚款。2004年4月25日，湖州市国土资源局作出《关于同意折价购回在非法占用土地上新建建筑物的决定》，同意原告以13930元价格购回相关建筑物和设施，并要求华纳家私厂依法补办用地手续。2016年7月5日，被告南浔镇政府向原告金玉根作出《违章建筑限期拆除通知》，通知如下：“经核查，你户在南浔镇××村有违章建筑。现根据《浙江省违法建筑处置规定》及省政府办公厅浙政办发[2013]69号《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见的通知》要求，请你户于2016年8月15日前自行拆除违章建筑，如到期未自行拆除，将由南浔镇‘三改一拆’办公室组织有关部门代为拆除”。原告不服，遂诉至本院。本院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”，据此，原告金玉根起诉撤销被告于2016年7月5日作出的《违章建筑限期拆除通知书》，必须与该具体行政行为具有法律上的利害关系。本案中，涉案建筑位于案外人华纳家私厂租用的集体土地范围内，原告金玉根要求撤销涉案通知书，但并未提供任何证据证明其与涉案建筑存在法律上的利害关系，故涉案通知书对原告金玉根的实体权利义务不产生影响，原告金玉根不具有本案诉讼主体资格，依法应当驳回起诉。综上，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项，裁定如下：驳回原告金玉根的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数递交副本，上诉于浙江省湖州市中级人民法院。（此页无正文）审　判　长　　杨　阳人民陪审员　　朱丹丹人民陪审员　　汪佳琪二〇一七年十月二十七日书　记　员　　应亚青搜索“”