（2017）京01行终663号

裁判日期: 2017-10-26

公开日期: 2017-11-01

案件名称

北京嫩源房地产开发有限公司与北京市门头沟区人民政府、北京市门头沟区城市管理综合行政执法监察局二审行政判决书

法院

北京市第一中级人民法院

所属地区

北京市

案件类型

行政案件

审理程序

二审

当事人

北京嫩源房地产开发有限公司,北京市门头沟区城市管理综合行政执法监察局,北京市门头沟区人民政府

案由

法律依据

《中华人民共和国行政诉讼法》：第八十九条

全文

北京市第一中级人民法院行政判决书（2017）京01行终663号上诉人(一审原告)北京嫩源房地产开发有限公司，住所地北京市门头沟区滨河路18号。法定代表人赵宇林，总经理。委托代理人车成明，北京嫩源房地产开发有限公司副总经理。被上诉人（一审被告）北京市门头沟区城市管理综合行政执法监察局，住所地北京市门头沟区龙泉花园D座一单元。法定代表人杜春涛，局长。委托代理人周永刚，北京市门头沟区城市管理综合行政执法监察局工作人员。委托代理人陈锋，北京市门头沟区城市管理综合行政执法监察局工作人员。被上诉人（一审被告）北京市门头沟区人民政府，住所地北京市门头沟区新桥大街36号。法定代表人付兆庚，区长。委托代理人王雷，北京市门头沟区人民政府工作人员。委托代理人王蓓，北京市门头沟区人民政府工作人员。上诉人北京嫩源房地产开发有限公司（以下简称嫩源公司）因限期拆除决定、行政复议一案，不服北京市门头沟区人民法院（2017）京0109行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开审理了本案。本案现已审理终结。2017年6月19日，一审法院作出判决认为，综合嫩源公司于起诉书中所述和其当庭陈述,可归纳本案的诉讼焦点有三:一是北京市门头沟区城市管理综合行政执法监察局（以下简称门头沟城管局）是否具有实施本案被诉行政行为的法定职权;二是涉案建设工程是否构成违法建设;三是嫩源公司是否为违法建设的主体。(一)嫩源公司认为门头沟城管局不具有实施本案被诉行政行为的法定职权,理由是:依据北京市人民政府令第228号《北京市禁止违法建设若干规定(2011)》（以下简称禁止违建规定）第九条的规定,门头沟城管局有权查处的是未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证,以及未取得选址意见书、规划条件或者建设工程设计方案审查同意意见的城镇建设工程。然而,1、嫩源公司的涉案建设工程是在业已取得的建设用地规划许可证范围内建设的;2、2005年8月23日,北京市规划委员会曾在门头沟区建设管理委员会提出的《关于培训学校二期工程规划面积的申请》书上批示:“符合规划要求,同意保留使用”。嫩源公司的涉案建设工程乃是申请中所述二期工程规划面积中的一部分。因此，对嫩源公司的涉案建设工程应当视为业已取得了相关规划审批手续。法院认为嫩源公司的该诉辩理由不能成立,因为，首先我国《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称城乡规划法）第四十条第一、二款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证”。从该法条的规定中显而易见，任何建设工程都应当申请办理建设工程规划许可证，而使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料，只是申请办理建设工程规划许可证时应当提交的必要文件。其次，在规划管理方面，建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证,以及选址意见书、规划条件或者建设工程设计方案审查同意意见书等，均是具有特定内涵、意义的法定文书，其相互之间并不具有可替代性。再次，对于2005年8月23日,北京市规划委员会在门头沟区建设管理委员会《关于培训学校二期工程规划面积的申请》上所作批示的理解，根据申请的内容，正常地应当理解为只是对业已完成的建设工程给予了认可，而不能将此批示推定成为对以后建设工程的认可依据，特别是我国城乡规划法业已于2008年1月1日起施行，因此，任何建设单位与个人都应当遵守该法，依据该法进行工程建设才成。而本案嫩源公司的涉案建设工程,并没有办理建设工程规划许可证。（二）嫩源公司认为涉案的建设工程并不构成违法建设。理由仍是：1、嫩源公司的涉案建设工程是在业已取得的建设用地规划许可证范围内建设的;2、2005年8月23日,北京市规划委员会曾在门头沟区建设管理委员会提出的《关于培训学校二期工程规划面积的申请》书上批示:“符合规划要求,同意保留使用”。嫩源公司的涉案建设工程乃是申请中所述二期工程规划面积中的一部分。因此，对嫩源公司的涉案建设工程应当视为业已取得了相关规划审批手续。对于嫩源公司重复性的诉辩理由，因前文已作出了针对性的释法析理，故不再赘述。但要强调指出的是，根据我国城乡规划法第四十条第一款和第六十四条的规定，未取得建设工程规划许可证而进行的建设工程，乃是构成违法建设的情形之一。所以，嫩源公司的本项诉辩理由也不能成立。(三)嫩源公司认为其不是本案违法建设的主体。理由是培训学校二期工程项目与项目用地的单位均为门头沟区建设管理委员会，嫩源公司仅是门头沟区建设管理委员会的合作方和开发商，故应由门头沟区建设管理委员会承担相关法律后果和责任。法院查明的事实清楚地表明,尽管在《门头沟区建委培训学校二期工程联合建设合同》中,有关于甲方门头沟区建设管理委员会负责项目的立项申报审批,并负责办理相关的“城市建设用地批准书”、“建设规划许可证”、“建设用地使用许可证”、“施工许可证”和房产证交乙方的约定,但是,嫩源公司在进行涉案建设工程前,并没有依合同要求门头沟区建设管理委员会办理建设工程规划许可证,而是其擅自决定并进行建设的。门头沟城管局针对嫩源公司的违法建设行为,依法对其作出处理并无不当。不言而喻,嫩源公司的本项诉辩理由亦不能成立。嫩源公司对北京市门头沟区人民政府（以下简称门头沟区政府）行政复议决定的起诉理由，是在认可其复议程序符合法律规定的前提下，只是基于复议决定维持了门头沟城管局被诉的行政行为，从而才一并对门头沟区政府提起了诉讼。法院不能支持嫩源公司对门头沟城管局诉讼主张的理由业已表述清楚，故不再赘述,现只将法院对门头沟区政府被诉的行政复议决定，其是否符合法定程序的审查结果表述如下：该行政复议决定符合法定程序。综上所述，经法院依法审查，本案门头沟城管局作出的被诉行政行为，门头沟区政府作出的被诉行政复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回嫩源公司的诉讼请求。上诉人嫩源公司不服，上诉至本院，其主要上诉理由为：1.基于一审判决记载的上诉人已陈述的意见，涉案建设工程不构成违法建设，上诉人亦非涉案建设工程的主体，门头沟城管局认定涉案建设为违法建设并选择上诉人为行政相对人错误。2.一审法院无权对《关于培训学校二期工程规划面积的申请》中北京市规划委员会的批示进行解释，该批示的解释权应属于北京市规划委员会。3.涉案建设工程属于二期工程项目不可分割的一小部分，二期工程项目严格按照当时的法律法规和政策取得了合法审批手续，在没有任何新的法律法规和政策文件的明确规定之情况下，其合法性应一直持续下去，不能引用2008年1月1日才施行的城乡规划法进行认定是否为违法建设。4.依据禁止违建规定第九条第二项的规定，涉案建设行为依法属于规划行政主管部门的职权范围，一审判决却对前述第九条进行了错误引用和适用。综上，请求判决撤销一审判决，依法改判，撤销门头沟城管局作出的京门城管限拆字[2016]第040006号限期拆除决定书（以下简称被诉限拆决定）及门头沟区政府作出的门政复字[2016]71号行政复议决定书（以下简称被诉复议决定）。被上诉人门头沟城管局、门头沟区政府均同意一审判决，请求予以维持。在法定举证期限内，被上诉人门头沟城管局向一审法院提交如下证据并当庭出示：1.营业执照、法定代表人身份证明、居民身份证复印件、现场检查笔录、现场勘验笔录、现场照片、询问笔录、案件协查函，证明滨河路18号B座新建建筑物是嫩源公司所建，且未取得规划审批手续，属于违法建设；2.立案审批表、现场检查笔录、现场勘验笔录、询问笔录、案件协查函、权利义务告知书、书面申诉书、案件审批表、更正前的被诉限拆决定、更正通知书、被诉限拆决定、送达回证。以此证明办案过程中履行了立案、调查取证、告知权利、送达等相关程序，整个办案程序合法。在法定举证期限内，被上诉人门头沟区政府向一审法院提交如下证据并当庭出示：1.行政复议申请书、门政复字[2016]71号《行政复议申请受理通知书》及送达回证，证明门头沟区政府对嫩源公司的复议申请依法予以立案受理；2.门政复字[2016]71号《行政复议答复通知书》及送达回证，证明门头沟区政府在立案受理嫩源公司的行政复议申请后，在法定期限内向门头沟城管局送达行政复议答复通知书；3.行政复议答复书及证据材料，证明门头沟城管局在法定期限内提交书面答复及证据材料；4.被诉复议决定及送达回证，证明门头沟区政府在法定期限内审结行政复议案件并向当事人依法送达。在法定举证期限内，上诉人嫩源公司向一审法院提交如下证据并当庭出示：1.更正前的被诉限拆决定及更正通知书、被诉复议决定，以此证明被诉行政行为的存在；2.《门头沟区建委培训学校二期工程联合建设合同》、《关于企业名称变更的报告》，证明嫩源公司的建设行为合法；3.《关于盘活建工应用技术培训学校资产的请示》、2002年10月16日北京市门头沟区人民政府公文批办单、《关于落实区政府领导对区建委“关于盘活建工应用技术培训学校资产的请示”的批示贯彻意见的请示》、2003年1月9日的北京市门头沟区人民政府公文批办单、《关于建新型建筑材料实际应用技术培训学校二期计划的请示》、2003年4月14日的二零零三年固定资产投资项目计划、《关于建新型建筑材料实用技术培训学校二期需追加计划的请示》、2003年9月1日的二零零三年固定资产投资项目计划、《关于培训学校二期工程规划面积的申请》、建设用地规划许可证，证明二期工程项目和二期工程项目用地单位和建设单位为门头沟区建设管理委员会，门头沟城管局对行政相对人选择错误。上述证据均经一审法院庭审质证，各方当事人亦发表了质证意见。一审法院经审查认为，嫩源公司、门头沟城管局、门头沟区政府提交的证据材料均可作为支持自己诉讼主张的证据。上述证据全部随案卷移送本院。本院经查阅一审卷宗并询问各方当事人，本院认为，嫩源公司提交的证据1、门头沟区政府提交的证据4中的被诉复议决定及门头沟城管局提交的证据2中的更正前的被诉限拆决定、更正通知书、被诉限拆决定系本案被诉行政行为，不作为证据使用。本院同意一审法院的其他认证意见。本院经审理查明：2003年2月12日,门头沟区建设管理委员会与大兴安岭嫩源生态工程投资发展有限公司(简称:大兴安岭嫩源公司)签订了《门头沟区建委培训学校二期工程联合建设合同》,合同内容包括:乙方大兴安岭嫩源公司以不低于2000万元人民币资金投入,占投资联建面积的80%。甲方门头沟区建设管理委员会负责项目的立项申报审批,并负责办理相关的“城市建设用地批准书”、“建设规划许可证”、“建设用地使用许可证”、“施工许可证”和房产证交乙方大兴安岭嫩源公司。2005年8月,北京市门头沟区建设委员会向规划管理部门提出《关于培训学校二期工程规划面积的申请》,该申请书中称:“……经区计委立项批准[（2003）门计基字第020号]需增加二期工程面积21500平方米,经过两年多规划建设和不懈努力,实际新增建筑面积西主楼约13427.12平方米（其中地上面积11098.61平方米，地下面积2328.5平方米）。宿舍楼在建设中”。同月23日,北京市规划委员会在该申请书上批示:“符合规划要求,同意保留使用”。2006年1月6日后,大兴安岭嫩源公司的一切责、权、利,始由嫩源公司承担。涉案培训学校地址位于门头沟区滨河路18号。2016年7月,嫩源公司在该18号院内B座楼东侧新建了一座四层锅炉房。该四层锅炉房工程倚B座楼墙体建设，南北长14.57米，东西宽7.27米，占地面积为105.92平方米，建筑面积约为423.70平方米。门头沟城管局发现后，于2016年8月30日立案，并于同日进行了现场检查、勘验并制作相应笔录。2016年9月2日，门头沟城管局询问嫩源公司并制作询问笔录，嫩源公司于该次询问中陈述嫩源公司出于满足公司宿舍楼的供暖需要等原因，于2016年7月底左右决定补建前述房屋，其为建设前述房屋的出资人。门头沟城管局后经向规划管理部门核实，该建设工程没有取得相关规划审批手续。经告知嫩源公司陈述、申辩的权利并听取嫩源公司的申诉意见，门头沟城管局于2016年10月28日向嫩源公司作出更正前的被诉限拆决定，主要内容为：“经查，你（单位）在北京市门头沟区滨河路18号B座东侧新建一处四层锅炉房，房屋整体为混凝土浇铸结构，房屋西侧倚滨河路18号B座楼墙体，南北长14.57米，东西宽7.27米，占地面积为105.92平方米，建筑面积约为423.70平方米。未取得规划审批手续，违反了《北京市城乡规划条例》第二十三条第一款的规定，以上事实有现场照片、现场检查笔录、现场勘验笔录、询问笔录及违法建设案件协查函为证。依据《北京市城乡规划条例》第六十六条第一款之规定，本行政机关责令你（单位）于30日内拆除上述建设，并接受复查。逾期不拆除上述建设，本行政机关将报经北京市门头沟区人民政府责成有关部门，依法实施强制拆除。”2016年11月8日，门头沟城管局向嫩源公司作出更正通知书，就前述文书中的部分内容予以更正，具体为：“本行政机关责令你（单位）于30日内拆除上述建设，并接受复查”更正为“本行政机关责令你（单位）于15日内（即2016年11月11日24时前）拆除上述建设，并接受复查。”更正通知书及被诉限拆决定均于同日送达嫩源公司。嫩源公司不服被诉限拆决定，向门头沟区政府申请行政复议，门头沟区政府于2016年11月21日受理嫩源公司的行政复议申请并作出行政复议答复通知书，要求门头沟城管局提出书面答复并提交作出被诉复议决定的证据、依据和其他有关材料。收到门头沟城管局作出的行政复议答复书及证据后，门头沟区政府于2017年1月16日作出被诉复议决定，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，决定维持被诉限拆决定。嫩源公司不服，诉至一审法院，请求撤销被诉限拆决定及被诉复议决定。在本案审理过程中，嫩源公司表示对于被诉复议决定的作出程序无异议。本院认为：城乡规划法第十一条第二款规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。《北京市城乡规划条例》第六十五条规定，本章规定由规划行政主管部门负责处理的违法行为，市人民政府确定由有关执法部门或者机构处理的，按照市人民政府的规定执行。《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》第五条第十二项规定，城管执法机关根据国务院和市人民政府关于相对集中处罚权的决定，在城市规划管理方面对违法建设，行使法律、法规、规章规定的行政处罚权。禁止违建规定第九条第二款规定，城市管理综合行政执法机关负责查处未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证及第九条第一款第二项中所列规划文件的城镇建设工程。因此，门头沟城管局对位于门头沟区政府行政辖区内的违法建设具有查处的法定职权。城乡规划法第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条第一款规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设，对无法采取改正措施消除影响的，限期拆除。同时，《北京市城乡规划条例》第二十三条第一款规定，本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。第六十六条第一款规定，城镇建设工程未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证许可内容进行建设的，由规划行政主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处该建设工程总造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处该建设工程总造价百分之十以下的罚款。本案中，在案证据能够证明涉案建设位于门头沟区政府的行政辖区内，出资建设方为嫩源公司。且嫩源公司主张的2005年8月23日《关于培训学校二期工程规划面积的申请》中北京市规划委员会的批示仅是对当时建设现状的确认，并不及于嫩源公司于2016年7月建设的涉案建设，故涉案建设未依法取得建设工程规划许可证，已构成违反《北京市城乡规划条例》第二十三条第一款之情形，故门头沟城管局经调查取证、询问嫩源公司及核实涉案建设的规划许可情况，作出被诉限拆决定并无不当，程序亦合法。嫩源公司关于门头沟城管局无行政职权、选择行政相对人错误、涉案建设不构成违法建设等诉讼主张缺乏事实及法律依据，本院不予支持。鉴于嫩源公司明确表示对于被诉复议决定的作出程序无异议，经审查，本院对被诉复议决定的作出程序的合法性予以确认。综上，上诉人嫩源公司的上诉理由均缺乏事实及法律依据，其上诉请求本院不予支持。一审法院判决驳回嫩源公司的诉讼请求正确，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人北京嫩源房地产开发有限公司负担（已交纳）。本判决为终审判决。审判长　　赵　锋审判员　　李冰青审判员　　张美红二〇一七年十月二十六日法官助理　　张馨心书记员　　易　梦百度搜索“”