（2017）陕10行初29号
裁判日期: 2017-10-24
公开日期: 2017-10-29
案件名称
张正印、张正龙诉丹凤县人民政府履行土地安置行政协议一案一审行政判决书
法院
陕西省商洛市中级人民法院
所属地区
陕西省商洛市
案件类型
行政案件
审理程序
一审
当事人
张正印,张正龙,丹凤县人民政府
案由
法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》：第六十九条，第七十八条；《中华人民共和国国家赔偿法（2010年）》：第三十六条
全文
陕西省商洛市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）陕10行初29号原告张正印。原告张正龙。被告丹凤县人民政府。原告张正印、张正龙与被告丹凤县人民政府履行土地安置行政协议一案，于2017年5月19日向本院提起诉讼，本院同日立案受理后，依法组成合议庭，于2017年6月30日公开开庭进行了审理，原告张正印、张正龙及其委托代理人杜安生、王新芳，被告丹凤县人民政府副县长曾凡奎及委托代理人雷长根、陈波到庭参加了诉讼，本案现已审结。2007年10月6日，因商界高速公路丹界段第DJN1合同段土地征收需要，陕西交通建设集团公司商界建设管理处作为甲方，丹凤县正龙养殖场作为乙方（已注销，现在的实际权利人为原告张正印、张正龙），被告丹凤县人民政府下设的征迁办作为协调方，三方共同签订了合同编号2007DJTQ29号的商界高速公路（丹凤县）拆迁协议书。协议约定：一、经路地各方共同核实确认，协商一次性支付正龙养殖场133.0139万元，作为拆除迁建公路征地界内乙方所有的建筑构筑物、附属设施、地面附着物和债务、职工安置等全部费用，一次性包定，不再继续退补，乙方其他与此有关的问题与甲方和协调方概无关系，均由乙方承担。二、甲方在协议生效后15日内将拆迁补偿款全额拨付给协调方，协调方在乙方全部完成拆迁工作验收并将土地交付施工后由拆迁办一次性支付给乙方。四、协调方负责做好乙方及相关问题的协调工作，及时兑付拆迁费用，确保拆迁安置到位。原告张正印、张正龙诉称，1998年1月，原告张正印通过法院的破产拍卖程序，购买了原丹凤县化工厂房地产。2005年1月20日，丹凤县政府为原告张正印和张正龙分别办理了房屋所有权证。2005年8月31日，原告张正印以张正龙的名义办理了个体工商营业执照，成立了“正龙养殖场”，经营范围为养猪、养鸡。2007年国家修建高速公路需征用“正龙养殖场”的房屋及场地。2007年10月6日，商洛市征迁办、丹凤县征迁办、商界建设管理处作出《关于丹凤县正龙养殖场拆迁补偿协商的会议纪要》，该纪要第七条载明：由县征迁办负责做好乙方安置用地及相关问题的协调工作，确保拆迁工作的顺利进行。同日，商界建设管理处、丹凤县征迁办就正龙养殖场签订了《拆迁协议书》。协议签订后，原告按照协议约定拆迁了养殖场，但丹凤县征迁办未按纪要及协议约定给原告安置用地。原告多次上访后，丹凤县副县长、县征迁办主任赵新华2009年主持召开的协调会纪要要求，由龙驹寨镇政府于2009年4月15日前落实征地9.326亩安置用地。龙驹寨镇政府2009年7月7日征用了龙驹寨镇罗子村碾子组9.326亩土地，但因被告未办理国有土地转用手续，至今仍未向原告交付使用，致使原告无法及时建厂经营，养殖场无经营场所不能年检，2009年丹凤县工商局注销了原告正龙养殖场的工商营业执照。2010年原告曾向丹凤县国土局申请办理国有土地使用权证，未被受理。2011年5月，原告向丹凤县法院起诉被告行政不作为，经法院调解，被告答应尽快办理土地登记手续后原告撤诉。但至今被告仍未按照协议交付土地。自2008年10月至今，原告的停产停业损失达8422160元，建筑成本上涨损失2565055元，共计10987215元。现诉讼请求判决被告立即履行拆迁补偿协议中约定的安置土地义务，为原告办理土地登记，并赔偿因长期不予安置造成的原告损失10987215元。原告为证实其主张，向本院提交了以下证据：1、丹凤县人民法院（1998）丹法经初字第50号民事裁定；2、张正印与丹凤县化工产破产清算小组于1998年1月13日签订的《房地产买卖契约》；3、丹凤县人民法院出具的《证明》二份；4、丹凤县人民政府为张正龙、张正印颁发的房屋所有权证；5、张正印以张正龙名义成立丹凤县正龙养殖场的工商营业执照；6、正龙养殖场拆迁安置补偿协议及《拆迁补偿费用分析计算表》；7、2007年10月6日关于正龙养殖场拆迁补偿协商的会议纪要；8、2009年3月27日商界高速公路建设联席会议纪要；9、丹凤县国土局2016年6月23日给县支高办关于原化工厂安置用地相关问题的函；10、丹凤县人民政府给陕西省交通运输厅关于占用正龙养殖场安置用地报批费用问题的函；11、商界管理处给陕西省交通建设集团公司关于占用正龙养殖场安置用地报批费用有关情况的报告；12、正龙养殖场安置用地费用补偿协议书；13、龙驹寨镇罗家村碾子组在2000年6月1日、2002年3月28日与丹凤县茂源农业有限公司园艺厂签订的土地使用权租用合同书二份；14、商洛市信访局2013年5月7日关于张正印信访问题的转办函件；15、张正印2016年3月26日向丹凤县政府申请落实土地，赔偿损失的申请书及送达回执。16、企业注销信息；17、解除合伙关系协议书。被告丹凤县人民政府辩称，被告成立的原临设机构征迁办已对原告进行了安置，原告诉请赔偿停产停业损失10987215元与法无据；征迁办2007年10月6日作为协调方与正龙养殖场、商界建设管理处三方签订的《拆迁补偿协议书》及《会议纪要》约定的两项义务已经履行，对正龙养殖场补偿的费用1330139元已经支付。2009年征迁办委托龙驹寨政府已经征地9.326亩耕地，作为原告的安置用地，虽然没有及时办理土地使用证，但并不影响原告的建设和经营。原告缴纳土地出让金及相关费用后，被告原意尽快协调为原告办理土地使用证。综上，原告要求被告为其安置土地并办理土地使用权证，没有合同约定，导致无法及时办理土地使用权证的责任在于原告本身，原告主张赔偿停产停业损失没有合同和法律依据，请求依法判决驳回原告的诉讼请求。被告为证实其主张，向本院提交了以下证据：1、《商界高速公路（丹凤县）拆迁协议书》（丹凤县正龙养殖场拆迁补偿）及附件计算表、《关于丹凤县正龙养殖场拆迁补偿协商的会议纪要》，证明被告已经履行了义务；2、2009年3月27日关于正龙养殖场安置用地协调联席会议纪要，证明被告县政府所属的征迁办积极协调各方关系为原告正龙养殖场解决安置土地；3、丹凤县征迁环保办与龙驹寨镇人民政府签订的征地《协议书》，证明被告所属的征迁办委托龙驹寨镇人民政府为原告正龙养殖场解决安置土地；4、正龙养殖场安置征地协议及征地示意图，证明龙驹寨镇人民政府为原告正龙养殖场解决安置土地9.326亩；5、支付土地征地款559560元的票据3张，证明被告已经支付了相应的征地款。原、被告提交的证据经当庭质证，原告对被告提交的证据1的真实性、合法无异，但是对证明目的有异议，认为协调安置的133万元已经履行，但是对原告的安置用地没有履行；证据2的真实性没有异议，证明目的异议，认为被告并没有积极地履行安置义务；证据3的证明目的有异议，认为安置土地给原告就是被告的职责；对证据4的真实性无异议，证明目的有异议，不能证明被告安置土地到位；对证据5的真实性没有异议，但该证据不能证明被告对原告安置到位。被告对原告提交的证据质证后认为，对原告提交证据1的真实性、合法、关联性不持疑，证明原告的土地是划拨土地；对证据2、4、7、8、9、10、11、13、16的真实性、合法性、关联性不持异议；证据3不能证明原告已经按照法律规定缴纳了土地出让金；证据5不能证明丹凤正龙养殖场目前的营业状态；证据6协议中4条确定了被告原临时机构的义务是确保拆迁安置协调义务，应该理解为协调拆迁安置，不能作为原告向被告提出赔偿依据；证据14的信访函是正龙养殖场的负责人的信访；证据15的申请不符合相关规定；原告提交的企业注销信息真实性不持异议，原告解除合伙协议是其内部行为，与本案无关。本院对上述证据综合分析评定后认为，原告提交的解除合伙关系的协议系其内部行为，其本案无关。原、被告提交其余证据均客观真实，合法有效，与本案相关联，本院予以采信。经审理查明，1998年2月18日，原告张正印通过丹凤县人民法院的破产拍卖程序，购买了原丹凤县化工厂，丹凤县化工厂破产清算小组与原告签订了《房地产买卖契约》，原告张正印付清了契税及全部购买价款、出让金共计20万元。2005年1月20日，丹凤县人民政府为原告张正印和张正龙分别办理了房屋所有权证，其中张正印房产证登记的房屋建筑面积为1619.46平方米，张正龙房产证登记的房屋建筑面积为793.08平方米，总面积2412.54平方米。2005年8月31日，原告张正印以其弟张正龙的名义办理了个体工商营业执照，成立了丹凤县正龙养殖场，经营者为张正龙，经营形式为个人经营，经营范围为养猪、养鸡。2007年，因国家修建商界高速公路需要征用丹凤县正龙养殖场的场房及场地。2007年10月6日，商洛市征迁办、丹凤县征迁办、陕西交通建设集团商界建设管理处召开专题会议，形成《关于丹凤县正龙养殖场拆迁补偿协商的会议纪要》。该纪要第七条载明：由县征迁办负责做好乙方（即正龙养殖场）安置用地及相关问题的协调工作，确保拆迁工作的顺利进行。同日，陕西交通建设集团公司商界建设管理处作为甲方，丹凤县正龙养殖场作为乙方，被告丹凤县人民政府下设的征迁办作为协调方，三方共同签订了合同编号2007DJTQ29号的商界高速公路（丹凤县）拆迁协议书。协议第一条约定：经路地各方共同核实确认，协商一次性支付正龙养殖场133.0139万元，作为拆除迁建公路征地界内乙方所有的建筑构筑物、附属设施、地面附着物和债务、职工安置等全部费用，一次性包定，不再继续退补，乙方其他与此有关的问题与甲方和协调方概无关系，均由乙方承担。第四条约定：协调方负责做好乙方及相关问题的协调工作，及时兑付拆迁费用，确保拆迁安置到位。拆迁协议书签订后，原告按照协议约定拆迁了正龙养殖场。2008年7月28日，丹凤县工商局注销了原告正龙养殖场的工商营业执照。因安置用地问题一直没有解决，原告多次上访后，2009年3月27日，丹凤县副县长、县征迁办主任赵新华主持召开了商界高速公路建设联席会议，形成的会议纪要要求由征迁办委托龙驹寨镇政府于2009年4月15日前,落实征地9.326亩，用于正龙养殖场的安置用地，安置用地补偿费用55.956万元由征迁办在安置用地落实后十日内兑付到位。张正印在该会议纪要上签字“同意”。为落实该会议纪要，2009年7月7日，龙驹寨镇政府与龙驹寨镇罗家村碾子组签订了征用该组9.326亩土地的征地协议，协议约定镇政府受县征迁办委托该组征用耕地9.326亩，作为正龙养殖场安置用地。2009年7月27日，丹凤县征迁办作为甲方与乙方龙驹寨镇政府签订协议书，约定甲方委托乙方在2009年4月15日前落实正龙养殖场安置用地9.326亩，甲方一次性支付征地补偿费用55.956万元。上述协议约定所征用的9.326土地，龙驹寨镇罗家村碾子组已经于2000年6月1日、2002年3月18日，分别两次与丹凤县茂源农业有限公司园艺厂签订土地租用合同，租赁给该园艺场使用，租期分别到2023年5月30日及2022年3月18日。因所征用的集体土地需办理农用地转用征收审批加之相关的税费、土地出让金等费用无法解决，土地没有实际交付原告。2011年5月，原告向丹凤县人民法院起诉被告行政不作为，经丹凤县人民法院调解，被告答应尽快办理手续后原告撤诉。2013年9月3日，为解决为正龙养殖场安置用地报批的费用问题，丹凤县人民政府向陕西省交通运输厅发函，请求解决安置用地农用地转用征收报批涉及的税费及土地出让金74.89万元。2013年9月18日，陕西省交通建设集团公司商界建设管理处向陕西省交通建设集团公司报告，建议按照商界高速公路联席会议纪要精神，由丹凤县政府先行办理农用地转用审批手续，随后依据省国土资源厅审批土地转换收取的手续费和各项规费正式票据核算费用，纳入项目审计环境预留费用中一并解决。2014年1月24日，丹凤县高速公路建设征迁安置环境保障办公室作为甲方与乙方丹凤县国土局签订安置用地补偿协议书，协议约定，由甲方一次性付给乙方办理正龙养殖场安置用地9.326亩报批、出让等相关费用78.3258万元，由乙方负责协调办理正龙养殖场安置用地申报审批、土地征收、出让等各项手续。相关费用78.3258万元随后已经拨付至丹凤县财政局账户。因安置用地一直未能交付到位，2016年3月26日，原告张正印向丹凤县人民政府邮寄了请求解决安置用地及赔偿损失的申请，丹凤县人民政府未予处理。2017年1月4日，丹凤县正龙养殖场以基本相同的诉求向本院提起行政诉讼。2017年5月4日，丹凤县正龙养殖场以该厂已被注销，所诉讼的原告主体错误，需另行诉讼为由，向本院申请撤诉，本院同日裁定准予撤诉。2017年5月19日，原告张正龙、张正印向本院提起本次诉讼，请求判决被告立即履行拆迁补偿协议中约定的安置土地义务，为原告办理土地登记，并赔偿因长期不安置土地所造成的经济损失10987215元。本案诉讼过程中，原、被告均同意继续履行原签订的拆迁协议。经本院主持调解，被告丹凤县人民政府承诺2018年3月底前将9.326亩安置用地交付原告，原告表示同意。原、被告就是否应当赔偿未及时安置土地造成的损失问题未能达成协议。本院认为，本案是因履行行政协议引起的行政争议。行政协议是行政机关为履行行政管理职责、实现行政管理目的，与相对人经过协商一致所达成的协议。本案被告丹凤县人民政府因国家修建商界高速公路需要，作为协调方与原告张正龙、张正印签订了拆迁补偿协议，并于签订协议的当日及2009年3月27日形成了二份会议纪要，相关的会议纪要是原、被告达成的拆迁协议的补充。上述拆迁协议及相关会议纪要，是被告丹凤县人民政府履行征地拆迁行政管理职责的体现，明确了原、被告的权利义务，所签订的协议属于《行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议。原、被告达成的拆迁协议及相关的会议纪要中，约定了被告丹凤县人民政府作为协调方的相关义务，即“负责做好乙方安置用地及相关问题的协调工作，确保拆迁工作的顺利进行”。该约定不违反法律的相关规定，作为协调方的被告应当按照协议及相关会议纪要的约定及时全面履行协调安置土地的义务。本案在诉讼过程中，被告对履行协调安置土地的义务不持异议，原、被告均同意继续履行原签订的协议及会议纪要，并达成由被告于2018年3月30日前将安置用地协调到位、交付原告的一致意见，本院对于原、被告达成的履行协议予以确认。本案的主要争议焦点是：被告是否应当赔偿原告因未及时交付安置土地造成的经济损失，被告是否应当为原告办理土地登记手续。关于被告是否应当赔偿原告未及时交付安置土地的经济损失的问题。对于原告应当安置的土地，根据原被告2007年10月达成的协议内容，本案被告作为协调方所承担的是协调义务，并非直接办理土地安置的义务；因对原告安置的土地为集体土地，需要办理农用地转用审批、交付土地出让金等相关的手续，经省政府批准征收为国有土地方可交付，并非可以直接办理的事项。在此过程中，被告丹凤县人民政府多次召开会议，积极落实对原告土地安置的协调义务，不存在不履行协调安置用地义务的情形。但原告与被告约定协调安置土地的协议签订于2007年10月，在2009年安置土地已经征地到位，2014年1月涉及土地出让金、相关税费及报批的费用783258元已经到位的情况下，被告仍没有及时的协调相关部门交付安置土地，存在履行协调义务不及时的情形，具有一定的过错责任。《行政诉讼法》第七十八条规定：被告不依法履行、未按照约定履行或者变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。据此，本案被告未按照约定及时履行协调安置土地的义务，应当对原告酌情予以补偿。鉴于原告与被告因对于土地安置的相关问题原协议约定不明确，涉及的土地确需办理相关的审批程序，被告也一直协调解决的实际情况，结合原告所起诉的为不确定的可预期经济利益，综合考虑本案2014年相关报批费用才协调到位的情形，本院酌情确定被告应补偿原告经济损失为8万元。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。原告诉讼所主张的经济损失均属于其自行核算的可能性收益，并不确定，且属于间接损失的范畴，原告要求被告赔偿10987215元的观点于法无据，本院对该主张不予支持。关于原告要求被告直接为其办理土地登记的问题。首先应当指出的是，原告要求被告办理登记的安置土地现在还并没有实际交付；其次原、被告原签订的补偿协议中对办理土地登记没有约定，原告要求被告直接为其办证与协议约定不符；再之，根据《不动产登记暂行条例》及《不动产登记暂行条例实施细则》的相关规定，办理土地登记，应当由原告向不动产登记机构提出申请，由不动产登记机构依法审查办理，原告要求被告直接为其办理土地登记与法无据，本院对该诉讼请求依法不予支持。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条，第六十九条，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项之规定，判决如下：一、被告丹凤县人民政府在2018年3月31日前将9.326亩安置用地协调交付与原告张正龙、张正印；二、被告丹凤县人民政府补偿原告张正龙、张正印经济损失8万元；三、驳回原告张正龙、张正印的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告丹凤县人民政府承担。如不服本判决，可自本判决书送达之日起十五内，向本院提交上诉状，并按对方的当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。审 判 长 李军宏审 判 员 张 瑞代理审判员 林圩垚二〇一七年十月二十四日书 记 员 李 倩