（2017）鲁03行终175号
裁判日期: 2017-10-24
公开日期: 2017-10-30
案件名称
仇永芝、淄博市国土资源局资源行政管理:土地行政管理(土地)二审行政判决书
法院
山东省淄博市中级人民法院
所属地区
山东省淄博市
案件类型
行政案件
审理程序
二审
当事人
仇永芝,淄博市国土资源局
案由
法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》：第八十九条
全文
山东省淄博市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）鲁03行终175号上诉人（原审原告）仇永芝，女，1931年1月21日生，汉族，住淄博市周村区。委托代理人段爱芹，女，1965年12月25日生，汉族，住淄博市张店区。被上诉人（原审被告）淄博市国土资源局，统一社会信用代码1137030000422460XJ。住所地：淄博市张店区人民西路**号。法定代表人孙中华，局长。委托代理人王继锋，淄博市国土资源局工作人员。委托代理人张璇，淄博市国土资源局工作人员。上诉人仇永芝诉被上诉人淄博市国土资源局申请政府信息公开一案，不服淄博市张店区人民法院（2017）鲁0303行初52号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院查明，原告系山东省淄博市周村区长行村村民，居住在周村区北门街72号。2016年6月20日，原告向被告提交信息公开申请表，申请公开征收原告房屋所在土地（周村区北门街72号）的补偿安置方案及相关审批材料等。被告于2016年6月21日收到其申请，因其没有及时给予答复，原告于2016年9月12日向淄博市人民政府提出行政复议申请，请求确认被告未依法履行信息公开职责的行为违法，并责令被告限期公开相关信息。在行政复议期间，被告于2016年9月21日作出的淄国土资公开告知【2016】25号《政府信息公开答复意见书》，告知原告其申请的补偿安置方案及相关审批材料等政府信息不存在。2016年9月27日淄博市人民政府作出淄政复决字[2016]53号行政复议决定书，确认被告逾期答复行为违法。另查明，1994年，淄博市周村区长行村村民在由农村户口转为城镇户口过程中，原告位于周村区北门街72号房屋所占用的土地被收归国有。2016年6月20日，原告还同时向淄博市国土资源局周村分局提出与本案相同内容的信息公开申请，周村分局答复其相关信息不存在，原告不服提起行政诉讼，经周村区人民法院和淄博市中级人民法院二审终审，驳回了原告的诉讼请求。原审法院认为，本案所涉及的“周村区北门街72号房屋所占用的土地”，系在1994年淄博市周村区长行村村民由农村户口转为城镇户口过程中被收归国有，其依据的是《山东省人民政府关于将淄博市临淄区等部分农民的农村户口转为山东省地方城镇居民户口的批复》（鲁政函[1994]38号）之规定。被告经查寻，未找到该地块的征地补偿安置方案等材料后，在答复中告知原告此政府信息不存在，其行政行为符合《中华人民共和国信息公开条例》第二十一条第三项中“依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人”的规定。对于被告在答复过程中未能按规定及时作出答复的问题，在行政复议程序已经确认其违法，故对此程序违法行为在本案不再予以重复确认。因此，对原告的诉讼请求，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告仇永芝的诉讼请求。案件受理费50.00元，由原告仇永芝负担。上诉人仇永芝上诉称，上诉人在淄博市周村区北门街72号拥有合法房屋一处，该处正在进行棚户区改造征收拆迁。为维护合法权益，上诉人于2016年6月20日向被上诉人提交信息公开申请书，要求公开上诉人位于该处房屋所在征收土地补偿安置方案及相关审批材料等。被上诉人于2016年9月21日作出的淄国土资公开告知【2016】25号《政府信息公开答复意见书》，未按上诉人要求公开上述信息，属违反法律、法规，不履行法律职责，上诉人向淄博市张店区人民法院起诉，张店区人民法院作出（2017）鲁0303行初52号行政判决，认定证据错误，认定事实错误，适用法律错误。一、原审法院认定证据错误。上诉人在一审中提交被上诉人作出的淄国土资公开告知【2016】25号《政府信息公开答复意见书》，证明上诉人房屋土地所在区域没有征地批准文件，上诉人房屋土地是集体性质，该证据合法有效，一审法院不予认定是完全错误的。二、原审法院认定事实错误。一审法院认为，上诉人位于淄博市周村区北门街72号房屋所占用的土地，在1994年淄博市周村区长行村村民由农村户口转为城镇户口过程中被收回国有，其依据的是《关于将淄博市临淄区等部分农民的农村户口转为山东省地方城镇户口的批复》（鲁政函【1994】38号）。一审法院认为，被上诉人经查询，未找到上诉人房屋土地所在地块的征地补偿安置方案等材料，就认定被上诉人答复合法。一审法院认为，行政复议已经确认被上诉人违法，法院不再重复确认。上诉人对以上认定不予认可。1、上诉人位于淄博市周村区北门街72号房屋所占用的土地至今仍然是集体土地，上诉人持有的一直是集体土地建设用地使用证。首先，淄博市国土资源局作出的淄国土资公开告知【2016】25号《政府信息公开答复意见书》已经表明，上诉人房屋所在区域没有被依法征收为国有土地。其次，被上诉人所提交的《关于将淄博市临淄区等部分农民的农村户口转为山东省地方城镇户口的批复》（鲁政函【1994】38号）不具有征地批文的法律效力。具体依据为（1）《中华人民共和国土地管理法》（1986年版）第二条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”第二十五条规定：“国家建设征用耕地1000亩以上，其他土地2000亩以上的，由国务院批准。征用省、自治区行政区域内的土地，由省、自治区人民政府批准；征用耕地3亩以下，其他土地10亩以下的，由县级人民政府批准。”显然对于合计335.46亩集体土地转为国有是需要有山东省人民政府的征地批准文件的。（2）国务院法制办公室、国土资源部关于对《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（五）项的解释意见（国法函【2005】36号）规定：“各省、自治区、直辖市人民政府：根据《行政法规制定程序条例》第三十一条的规定，经国务院批准，现对《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（五）项作如下解释：一、该项规定，是指农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已经全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有。二、本解释自公布之日实施。”（3）《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》国办发【2007】71号规定：“三、严格控制农村集体建设用地规模一些地方借农民集体所有建设用地使用权流转、土地整理折抵和城乡建设用地增减拉挂钩等名义，擅自扩大建设用地规模。地方各级人民政府要依据土地利用总体规划和乡（镇）、村规划，对农村集体建设用地实行总量控制。严禁以各种名义，擅自扩大农村集体建设用地规模，以及通过村改居等方式，非法将农民集体所有土地转为国有土地。”2、上诉人认为，被上诉人是制作征地补偿安置方案的行政机关，应履行公开相应行政地补偿安置方案的法定职责。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”3、行政复议确认的是被上诉人逾期答复违法，上诉人请求原审法院确认的是被上诉人作出的淄国土资公开告知【2016】25号《政府信息公开答复意见书》违法，显然两者既不矛盾也不重复。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”原审法院应独立对被诉行政行为的合法性进行全面审查。三、原审法院驳回上诉人的诉讼请求适用法律错误。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内定不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”综上，上诉人认为被上诉人作出的答复并不符合《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，并没有依法履行公开政府信息的法定职责。请求依法改判、撤销或者变更原审判决。一二审诉讼费用由被上诉人负担。被上诉人淄博市国土资源局答辩称：一、我局已履行合理的检索义务，上诉人申请公开的相关信息不存在。2016年6月21日，我局收到上诉人申请公开周村区北门街72号所在土地的征收补偿安置方案及相关审批材料。经过我局档案室工作人员从电脑及保存的文档中查询，没有发现相关信息的存在。后经分管领导签批后，于6月24日责成周村分局进一步核实处理。经从周村分局上报的信息再次核查显示，上诉人曾经向其申请公开并获取过相关信息《关于将淄博市临淄区等部分农民的农村户口转为山东省地方城镇户口的批复》（鲁政函[1994]38号）。2016年9月12日，因该信息公开申请答复逾期，上诉人向淄博市人民政府行政复议办公室申请行政复议。案件审理期间，我局经过再次检索，仍未发现相关信息存在，于2016年9月21日向上诉人送达了《政府信息公开答复意见书》（淄国土资公开告知[2016]25号），告知申请的信息不存在。复议机关于2016年9月27日下达《行政复议决定书》（淄政复决字[2016]第53号），确认我局的逾期未予答复行为违法。二、我局作出的被诉行政行为合法。我局处不存在涉案土地的征收补偿与审批信息。从《山东省人民政府关于将淄博市临淄区等部分农民的农村户口转为山东省地方城镇居民户口的批复》（鲁政函[1994]38号）中可以看出，涉案土地是由有关区、县土地管理部门代政府收归国有的，当时土地收归国有的形式是“征用”，并不存在“土地征收”之说。２００４年８月２８日修订通过的《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款中，“土地征收”才从部门法的层面被正式予以确认。而涉案征地行为发生在1994年，“土地征收”这一行政行为不存在，相关征收补偿安置方案及审批材料也肯定不会存在。在《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)下发之前，以“农转非”收农村土地为国有的形式普遍存在，当时许多并未进行相应安置补偿。为进一步保护农村居民的利益，2011年1月1日起施行的《山东省土地征收管理办法》（山东省人民政府令第226号）中明确规定，对于此类情形，在收回国有土地使用权时，需参照该办法予以补偿。相关土地的使用权收回尚未进行，故事实上也不存在此类信息。依据《政府信息公开条例》第二十一条（三）、《山东省政府信息公开办法》（省政府令第225号）第二十六条（四）之规定，我局作出《政府信息公开答复意见书》（淄国土资公开告知[2016]25号），告知上诉人所申请的信息不存在，该行政行为并无不当。综上所述，我局已经依法履职，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，内容适当，上诉人的诉讼请求无事实及法律依据。依据《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕17号）第十二条之规定，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。各方当事人提供的证据与原审一致，证据已随卷移送本院。经审理，二审查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院依法予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国信息公开条例》第二十一条第（三）项的规定，依法不属于行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人。被上诉人淄博市国土资源局收到上诉人仇永芝关于公开周村区北门街72号所在土地的征收补偿安置方案及相关审批材料的申请后，安排本机关档案室工作人员从电脑及保存的文档中查寻，没有发现其相关信息的存在，后经分管领导签批后，责成淄博市国土资源局周村分局进一步核实查寻，亦未发现上诉人仇永芝申请公开的土地征收补偿安置方案及相关审批材料，遂于2016年9月21日向上诉人送达了（淄国土资公开告知[2016]25号）《政府信息公开答复意见书》，告知其所申请公开的政府信息不存在。被上诉人的该答复意见，符合相关法律法规规定。在本案诉讼中，被上诉人对上诉人申请公开信息的情况，进一步作出充分说明，一是上诉人所诉涉及的征地行为发生在1994年，当时的土地征收流程，整村转为非农业户口，土地相应转为国有，除政府批复外，不需要另外的审批材料；从上诉人依据的（鲁政函[1994]38号）《山东省人民政府关于将淄博市临淄区等部分农民的农村户口转为山东省地方城镇居民户口的批复》中可以看出，涉案土地当时是由有关区、县土地管理部门依据当时法律法规的相关规定以征用方式代政府收归国有的，并不存在现行“土地征收”之说，鲁政函[1994]38号文件，载明土地征收的行为主体为区、县土地管理部门，并非被上诉人淄博市国土资源局，所以被上诉人处不存在相关信息；二是当时许多整村转为非农业户口，并未进行相应安置补偿。为进一步保护该类居民的利益，2011年1月1日起施行的《山东省土地征收管理办法》（山东省人民政府令第226号）第三十七条中明确规定，对于此类情形，在收回国有土地使用权时，需参照该办法予以补偿；本案相关土地的使用权收回尚未进行，事实上还未形成上诉人申请公开的信息。根据上诉人的行政复议请求，淄博市人民政府对被上诉人未在法定期限内作出并送达淄国土资公开告知[2016]25号）《政府信息公开答复意见书》的行为，已经被（淄政复决字[2016]第53号）《行政复议决定书》确认违法，原审法院对此不再重复确认违法，并无不当。上诉人仇永芝所提上诉理由及请求不能成立，本院不予支持。原审判决驳回仇永芝的诉讼请求，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确，审判程序合法，本院依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50.00元，由上诉人仇永芝负担。本判决为终审判决。审 判 长 房 鹏审 判 员 卢长普审 判 员 张 丽二〇一七年十月二十四日法官助理 马继东书 记 员 王 琼 来源：