贵州省毕节市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）黔05行终204号上诉人（原审原告）付报友，男，1966年3月17日出生，汉族，住织金县。被上诉人（原审被告）织金县城乡规划局。地址：织金县城关镇新华北路5号。法定代表人彭怀，该局局长。委托代理人刘志炉（一般授权），织金县城乡规划局副局长。委托代理人陈国军（一般授权），织金县城乡规划局法律顾问。
上诉人付报友因规划行政管理纠纷一案，不服黔西县人民法院（2017）黔0522行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原判审理查明，织金县人民政府编制了织金县城市总体规划（2011-2030），将三甲街道办事处辖区范围纳入织金县城市规划区并进行公示，后提交织金县人大常委会审议。2011年10月21日，织金县人大常委会通过织金县人民政府提请审议的《织金县城总体规划修编的报告》。2012年5月16日，织金县城乡规划局作出织规划字[2012]35号《关于成立城乡规划执法大队三甲中队的通知》，由三甲中队负责对三甲规划区内违法建设实施巡查和调查。2013年12月，付报友未取得建房手续在织金县××办事处三甲村××组修建房屋。2014年6月11日，贵州省人民政府作出《省人民政府关于织金县城市总体规划的批复》，三甲街道办事处在织金县城市规划区内，近期规划年限为2011年至2015年。2016年8月，织金县城乡规划局对付报友的违法建房行为进行调查。2016年9月21日，织金县城乡规划局向付报友作出黔织规限拆字（2016）第0037号《责令限期拆除违法建筑通知书》，同年10月31日，织金县城乡规划局向付报友作出织规划拆催[2016]第11号《拆除违法建筑催告》，付报友不服，向一审法院提起行政诉讼，要求撤销织金县城乡规划局作出的《责令限期拆除违法建筑通知书》及《拆除违法建筑催告》。2016年11月18日，织金县城乡规划局向付报友作出（2016）黔织规划执字第16号《行政强制执行决定书》。2016年12月12日，织金县城乡规划局向付报友发出通知，撤销织金县城乡规划局对付报友作出的（2016）第0037号《责令限期拆除违法建筑通知书》、织规划拆催（2016）第11号《拆除违法建筑催告》及（2016）黔织规划执字第16号《强制执行决定书》。次日，付报友向一审院申请撤回对织金县城乡规划局的诉讼。2016年12月21日，织金县城乡规划局重新对付报友付报友作出（2016）黔织规限拆字第80号《责令限期拆除通知》，同月28日，织金县城乡规划局对付报友作出（2016）黔织规催字第23号《关于限期拆除付报友违法建筑的催告》，次日，织金县城乡规划局将该催告送达付报友。2017年1月3日，织金县人民政府作出《责成拆除违法建筑通知》，责成织金县城乡规划局拆除付报友的违法建筑。次日，织金县城乡规划局作出（2017）黔织规执字第1号《行政强制执行决定书》，认定付报友未经批准、未取得建设工程规划许可证在织金县××办事处三甲村××组的建房行为违法，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《中华人民共和国行政强制法》第三十七条之规定，决定于2017年1月6日强制拆除付报友在织金县××办事处三甲村××组修建的违法建筑。付报友不服，认为织金县城乡规划局作出的行政强制执行决定违法，诉至一审法院请求撤销。另查明，付报友所修建的涉案房屋于2017年3月17日被强制拆除。原判认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，织金县城乡规划局具有对本辖区内违反城乡规划的行为进行查处的行政职责。付报友在未办理建设工程规划许可等房屋建筑手续的情况下，在织金县县城规划区范围内擅自修建涉案房屋，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”之规定，付报友所建房屋属于违法建筑。织金县城乡规划局对付报友违法行为进行查处符合相关法律规定。织金县城乡规划局查明付报友的违法建房行为后，依法责令付报友限期自行拆除，但付报友逾期未自行拆除，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”、《中华人民共和国行政强制法》第三十七条：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定的，行政机关可以作出强制执行决定”之规定，织金县城乡规划局作出限期拆除通知后，经催告付报友仍不履行的，织金县人民政府可以责成织金县城乡规划局强制拆除。本案中，织金县城乡规划局履行了催告程序，后又报请织金县人民政府对强制拆除进行审批，织金县人民政府责成织金县城乡规划局拆除付报友的违法建筑符合法律规定。对付报友主张的付报友所建房屋是拆旧建新，故织金县城乡规划局不能依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定认定付报友所建房屋属违法建筑的理由，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证……”之规定，即使付报友所建房屋是拆旧建新，付报友所建房屋是在规划区范围内，付报友亦应向相关单位申请办理建设工程规划许可证等手续。故对付报友的该理由本院不予釆纳；对付报友主张的织金县城乡规划局针对同一事实作出两次行政处罚，违反了一事不再罚原则的意见，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条之规定，同一行为不得重复处罚是针对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。本案中，织金县城乡规划局第一次作出强制执行决定，后已将该执行决定自行撤销，执行决定自始不具有法律效力，织金县城乡规划局重新作出强制执行决定，未违反一事不再罚的原则，故对该意见不予采纳。综上，织金县城乡规划局作出的强制执行决定事实清楚，程序合法，适用法律正确。付报友的诉讼请求无法律依据，依法应当予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回付报友的诉讼请求；案件受理费50.00元，由付报友负担。宣判后，上诉人付报友不服，向本院上诉称：被上诉人织金县城乡规划局作出的行政强制执行决定违反法律规定，一审适用法律不当。请求撤销被上诉人作出的行政强制执行决定。
被上诉人答辩称，一审认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求维持原判。上诉人与被上诉人二审中均未向本院提交新证据。二审查明的事实与一审判决认定的事实一致。
本院认为，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十七条：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”从上述法条规定可看出，行政强制执行决定的作出必须以作出行政决定为前提。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”本条中的强制拆除是指行政强制执行，而行政强制执行的前提是存在一个生效的行政决定。本案中，首先，被上诉人作出《行政强制执行决定书》前没有作出过行政决定，所作出的《责令限期拆除违法建筑通知书》不是一个内容明确的行政决定，且通知书中对需拆除违法建筑的面积、结构等未作明确；其次，通知书告知了当事人有行使陈述、申辩、听证的权利，该通知书本质上是拟对当事人作出责令限期拆除违法建筑决定前的告知性文书，不属于行政决定文书。故上诉人提出被上诉人作出的《行政强制执行决定书》程序违法的理由，本院予以采纳。综上，被上诉人作出的《行政强制执行决定书》违反法律规定的程序，应予撤销。原判认定事实清楚，审判程序合法，但适用法律错误，应依法改判。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，
判决如下：
一、撤销贵州省黔西县人民法院（2017）黔0522行初11号行政判决；
二、撤销被上诉人（原审被告）织金县城乡规划局作出的（2017）黔织规执字第1号《行政强制执行决定书》；
一、二审案件受理费100.00元，由被上诉人织金县城乡规划局负担。本判决为终审判决。
审 判 长 杨静梅
审 判 员 吴 岚
审 判 员 赵 娟
二〇一七年十月二十三日
法官助理 冯娜娜
书 记 员 支 玉 微信公众号“”