贵州省毕节市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）黔05行终209号上诉人（原审原告）王德友，男，1974年8月11日生，汉族，住织金县。委托代理人瞿孝永(特别授权)，清镇市站街法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）织金县城乡规划局。地址：织金县城关镇新华北路5号。法定代表人彭怀，该局局长。委托代理人刘志炉（一般授权），织金县城乡规划局副局长。委托代理人陈国军（一般授权），织金县城乡规划局法律顾问。
上诉人王德友因规划行政管理纠纷一案，不服黔西县人民法院（2017）黔0522行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原判审理查明，织金县人民政府编制了织金县城市总体规划（2011-2030），将三甲街道办事处辖区范围纳入织金县城市规划区并进行公示，后提交织金县人大常委会审议。2011年10月21日，织金县人大常委会通过对织金县人民政府提请审议的《织金县城总体规划修编的报告》。2012年5月16日，织金县城乡规划局作出织规字[2012]35号《关于成立城乡规划执法大队三甲中队的通知》，由三甲中队负责对三甲规划区内违法建设实施巡查和调查。2012年，王德友未取得建房手续在三甲街道办事处三甲村小寨组修建房屋。2014年6月11日，贵州省人民政府作出《省人民政府关于织金县县城总体规划的批复》，三甲街道办事处辖区在织金县城市规划区内，近期规划年限为2011年至2015年。2016年8月，织金县城乡规划局对王德友的违法建房行为进行调查。2016年9月21日，织金县城乡规划局对王德友作出黔织规限拆字（2016）第0022号《责令限期拆除违法建筑通知书》。同年10月31日，织金县城乡规划局作出织规划拆催（2016）第27号《拆除违法建筑催告》。王德友不服，向一审法院提起行政诉讼，要求撤销织金县城乡规划局作出的《责令限期拆除违法建筑通知书》及《拆除违法建筑催告》。2016年11月18日，织金县城乡规划局向王德友作出（2016）黔织规划执字第11号《行政强制执行决定书》，决定于2016年11月23日前强制拆除王德友在织金县××办事处三甲村××组修建的违法建筑。2016年12月13日，织金县城乡规划局向王德友发出通知，撤销织金县城乡规划局对王德友作出的（2016）第27号《拆除违法建筑催告》及（2016）黔织规划执字第11号《行政强制执行决定书》。同日，王德友向一审法院申请撤回对织金县城乡规划局的诉讼。2016年12月21日，织金县城乡规划局重新对王德友作出（2016）黔织规催字第20号《关于限期拆除王德友违法建筑的催告》并将催告书送达王德友。2016年12月28日，织金县人民政府作出《责成拆除违法建筑通知》，责成织金县城乡规划局拆除王德友的违法建筑。同月29日，织金县城乡规划局作出（2016）黔织规执字第52号《行政强制执行决定书》，认定王德友未经批准、未取得建设工程规划许可证在织金县××办事处三甲村××组建房，其行为违法，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《中华人民共和国行政强制法》第三十七条之规定，决定于2016年12月30日强制拆除王德友在织金县××办事处三甲村××组修建的违法建筑。王德友不服，认为织金县城乡规划局作出的行政强制执行决定违法，诉至一审法院请求撤销。另查明，王德友的涉案房屋于2017年3月17日被强制拆除。原判认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，织金县城乡规划局具有对本辖区内违反城乡规划的行为进行查处的行政职责。王德友在未办理建设工程规划许可等房屋建筑手续的情况下，在织金县县城规划区范围内擅自修建涉案房屋，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”之规定，王德友所建房屋属于违法建筑。织金县城乡规划局对王德友违法行为进行查处符合相关法律规定。织金县城乡规划局查明王德友的违法建房行为后，依法责令王德友限期自行拆除，但王德友逾期未自行拆除。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”、《中华人民共和国行政强制法》第三十七条：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定的，行政机关可以作出强制执行决定”之规定，织金县城乡规划局作出限期拆除通知后，经催告王德友仍不履行的，织金县人民政府可以责成织金县城乡规划局强制拆除。本案中，织金县城乡规划局履行了催告程序，后又报请织金县人民政府对强制拆除进行审批，织金县人民政府责成织金县城乡规划局拆除王德友的违法建筑符合法律规定。对王德友主张的织金县城乡规划局超过2年时限行使行政处罚权的意见，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款之规定，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。王德友修建房屋后，其违法建筑系继续存在的状态，织金县城乡规划局作出的强制执行决定未超期限，故对该意见不予采纳；对王德友主张的织金县城乡规划局针对同一事实作出两次行政处罚，违反一事不再罚原则的意见，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条之规定，同一行为不得重复处罚是针对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。本案中，织金县城乡规划局第一次作出强制执行决定，后已将该执行决定自行撤销，执行决定自始不具有法律效力，织金县城乡规划局重新作出强制执行决定，未违反一事不再罚的原则，故对该意见不予采纳；对王德友主张的织金县城乡规划局根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条作出强制执行决定，但织金县城市总体规划于2014年6月11日获得批准，本案违法行为发生在批准之前，不应适用《中华人民共和国城乡规划法》作出行政处罚的意见，根据《中华人民共和国城乡规划法》第二条第三款：“本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定”。本案中，织金县人民政府编制了织金县城市总体规划（2011-2030），将三甲街道办事处辖区范围纳入织金县城市规划区，按照程序进行了公示，并通过织金县人大常委会审议后报贵州省人民政府审批，且织金县城乡规划局已成立城乡规划执法大队三甲中队对三甲规划区内违法建设实施巡查和调查，故王德友在该规划区内违法建房的行为应适用《中华人民共和国城乡规划法》予以查处。综上，织金县城乡规划局作出强制执行决定的事实清楚，程序合法，适用法律正确，王德友的诉讼请求无法律依据，依法应当予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回王德友的诉讼请求；案件受理费50.00元，由王德友负担。宣判后，上诉人王德友不服，向本院上诉称：被上诉人织金县城乡规划局作出行政强制执行决定时已超过2年的处罚时限，违反一事不再罚原则；被上诉人作出行政强制执行决定的程序违法，原判适用法律错误，请求撤销原判，撤销被上诉人作出的《行政强制执行决定书》，诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人织金县城乡规划局答辩称，一审认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求维持原判。二审中，上诉人提交了第一组证据：2017年10月14日上诉人的代理人对邓昌祥所作的调查笔录2页。用以证明：一审采信的三甲村委会提供的建房时间证明是假的。被上诉人质证：调查人是两位，但只有代理人瞿孝永一人签名，一个人制作的调查笔录不合法。邓昌祥并不清楚建房时间，未出庭作证，达不到证明目的；第二组证据：（2017）黔0522行初71号行政判决书，原告为刘杰。用以证明：被上诉人的强拆行为违法。被上诉人质证：与本案审查的行政行为无关。被上诉人未向本院提交新的证据。本院认证：第一组证据的被调查人并未证明上诉人的建房时间，未出庭作证，该组证据本院不予采信。第二组证据与本案无关联，不予采信。二审查明的事实与一审判决认定的事实一致。
本院认为，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十七条：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”从上述法条规定可看出，行政强制执行决定的作出必须以作出行政决定为前提。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”本条中的强制拆除是指行政强制执行，而行政强制执行的前提是存在一个生效的行政决定。本案中，首先，被上诉人作出《行政强制执行决定书》前没有作出过行政决定，所作出的《责令限期拆除违法建筑通知书》不是一个内容明确的行政决定，且通知书中对需拆除违法建筑的面积、结构等未作明确；其次，通知书告知了当事人有行使陈述、申辩、听证的权利，该通知书本质上是拟对当事人作出责令限期拆除违法建筑决定前的告知性文书，不属于行政决定文书。故上诉人提出被上诉人作出的《行政强制执行决定书》程序违法的理由，本院予以采纳；提出被上诉人作出行政强制执行决定已超过2年时限及违反了一事不再罚的上诉理由，经查，一审的说理符合法律规定，本院不再累赘。综上，被上诉人作出的《行政强制执行决定书》违反法律规定的程序，应予撤销。原判认定事实清楚，审判程序合法，但适用法律错误，应依法改判。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，
判决如下：
一、撤销贵州省黔西县人民法院（2017）黔0522行初5号行政判决；
二、撤销被上诉人（原审被告）织金县城乡规划局作出的（2016）黔织规执字第52号《行政强制执行决定书》；
一、二审案件受理费100.00元，由被上诉人织金县城乡规划局负担。本判决为终审判决。
审 判 长 杨静梅
审 判 员 吴 岚
审 判 员 赵 娟
二〇一七年十月二十三日
法官助理 冯娜娜
书 记 员 支 玉 来自：