河南省虞城县人民法院行 政 裁 定 书（2017）豫1425行初53号原告袁朝军，男，汉族，1955年4月24日出生，住河南省永城市。委托代理人涂志友，河南丁卯律师事务所律师。被告永城市财政局，住所地河南省永城市东方大道33号。法定代表人黄传印，局长行政负责人周团结，该局党组成员。委托代理人苗浩，该局农业科科长。委托代理人王剑锋，河南天翔鲲鹏律师事务所律师。原告袁朝军因认为被告永城市财政局不履行法定职责一案，于2017年9月14日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2017年9月14日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2017年10月12日公开开庭审理了本案。原告袁朝军及其委托代理人涂志友、被告永城市财政局行政负责人周团结及其委托代理人苗浩、王剑锋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告袁朝军诉称，被告作为农业补贴认定及发放部门应严格按照河南省农业补贴的规定发放农业补贴，不得无故降低、减少农业补贴标准。被告的派出机构永城市财政局李寨镇财政所自2008年4月16日起在没有任何法律依据的情况下取消袁朝军6.30亩承包土地农业补贴，将豫直补通字（2004)第1312018号粮食补贴通知书认定的13.750亩,减少至豫直补通字(2008)第4114812513112018的7.450亩。原告多次向被告的派出机关主张权利并以律师函的形式要求被告依法履行职责，但截至到目前，被告仍未履行法定义务，为了维护原告的合法权益，依据行政诉讼法起诉至贵院，请求贵院依法判决被告立即恢复袁朝军6.30亩的农业补贴并按照河南省对种粮农民直接补贴的规定补偿自2008年4月16日至今被取消的农业补贴款。维护原告的合法权益。原告袁朝军向本院提供的证据材料有：1.永城市人民法院（2004）永民二初字第152号民事判决书。2.永城市人民法院（2014）永民初字第2542号民事判决书。3.商丘市中级人民法院（2015）商民二终字第76号民事判决书。4.土地承包证。5.永城市财政局李寨镇财政所豫直补通字（2004）第1312018号粮食补贴通知书。6.永城市财政局李寨镇财政所对种粮农民直接补贴兑现通知书豫直补通字（2008）第41148125131120。7.律师函及邮寄证明。证明被告的违法行政行为一直持续存在至今，根据两份通知书可以明确被告是农业补贴的核实及发放部门，原告以律师函的方式要求被告的派出机构依法纠正其行政行为，被告在收到该律师函后并没有按照法律的规定纠正其违法行为，致使其违法行为一直存在，根据行政诉讼法的规定，行政行为一直存在的，诉讼时效应该持续存在，因此原告起诉被告的行政行为没有超过法律规定的诉讼时效，人民法院应依法保障原告的合法权益。
被告永城市财政局辩称，首先,原告的起诉已超过《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）规定的起诉期限，法院应当裁定驳回起诉。根据行政诉讼法第四十六条规定公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。而根据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》规定有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；原告的起诉期限已超过行政诉讼法规定的起诉期限九年多的时间才向人民法院起诉，并且亦超过了五年的最长行政起诉期限，五年的行政起诉期限是除斥期间（即不变期间）且无正当理由，因此法院应当裁定驳回起诉。其次，退一步说，既使原告的起诉没有超过行政诉讼法规定的起诉期限，但原告并不是涉案土地的实际种粮农民，因此其并不属于粮食补贴对象。根据《关于进一步完善对种粮农民直接补贴政策的意见》第（一）项、第（三）项规定，粮食直补的补贴对象是种粮农民；原则上按种粮农户的实际种植面积补贴。因此原告并不属于粮食补贴对象，不应获得粮食直补。根据原告提交的三份证据即（2004）永民二初字第152号、（2014）永民初字第2542号和（2015）商民终字第76号三份民事判决书，也证明了原告并不是涉案土地的实际种粮农民，其实际种植面积应减少6.32亩。因此其并不属于粮食补贴对象，不应获得粮食直补。再次，永城市财政局不是适格被告。因为，根据政策规定，补贴面积的核实由县级农业部门组织编印《农业支持保护补贴清册》（以下简称《清册》），《清册》内容包括县、乡、村分户的户主姓名、身份证号、家庭人口数、补贴面积、补贴标准、补贴金额、固定补贴存款账户（折、卡号）、联系方式等内容。县级农业部门对各乡镇人民政府上报的《清册》内容汇总确认后，报送同级财政部门作为发放补贴的依据。乡镇人民政府负责组织实施，做好申报、核实、公示和补贴发放工作。根据《清册》内容，首先由农户据实向村委会申报补贴面积；村委会对农户申报的事项进行登记、核实、汇总。实行村级公示制，公示的内容为《清册》的完整事项，公示时间不少于7天；公示期间，要听取农民群众的意见，接受群众监督，发现问题及时纠正。公示无异议后，乡镇人民政府组织有关部门审核汇总各村上报的《清册》内容，经乡镇人民政府负责人签字加盖公章后，上报县级农业部门。县级财政部门按照农业部门汇总确认后的《清册》内容，会同承办金融机构将补贴资金存入补贴对象的固定补贴存款账户。乡镇人民政府负责组织有关部门按照分户《清册》发放补贴兑现通知书。农业部门负责补贴政策具体实施管理工作，编造实施方案、核实补贴面积，监管实施过程等。财政部门负责落实补贴资金预算。根据以上规定可以看出财政部门并不负责补贴面积、补贴标准、补贴金额的确认，只是根据农业部门报送的《清册》为依据，会同承办金融机构将补贴资金存入补贴对象的固定补贴存款账户，只是对补贴资金的安全进行管理。因此永城市财政局不是本案适格被告。复次，原告从被告做出豫直补字（2008）第411481251312018号通知书直到现在也没有向被告主张过任何权利。最后，被告根据农业部门报送的《清册》为依据，会同承办金融机构将补贴资金存入补贴对象的固定补贴存款账户；因为涉案耕地的粮食补贴款已补贴给实际种粮农民，该行为并无不妥，该行政行为具有不可撤销性，一旦撤销，损害的是国家财政的利益，被告也无法对同一块耕地进行两次粮食补贴。原告可以像2014年一样，起诉实际耕种该涉案耕地并因此而获得粮食补贴款的人，要求其退还其在该涉案耕地的粮食补贴款，以此来维护自己的权益。被告永城市财政局在法定期限内向本院提供的证据材料是，《关于进一步完善对种粮农民直接补贴政策的意见》和财政部、国家发改委、农业部、国家粮食局、中国农业发展银行印发《关于进一步完善对种粮农民直接补贴政策的意见》的通知（财建[2005]59号文），证明国家粮食补贴的对象是实际种粮农民并且原则上按种粮农户的实际种植面积补贴（见意见第一项第三项规定），因为原告在2004年8月14日不再实际耕种涉案土地，在原告不再耕种之后根据政策规定原告不再是粮食补贴的对象，因此原告不应当在获得涉案土地的粮食补贴，被告在2008年4月16日做出的豫直补字2008第411481251312018号对种粮农民直接补贴兑现通知书并无不妥。经庭审质证，原告对被告提交证据的质证意见为，对证据真实性无异议，对证明目的有异议，该份证据第一项及第三项恰恰能够说明原告系6.3亩的实际种植人，应该按照补贴的规定发放补贴，原告自始至终并没有退出6.3亩土地的耕种而是该6.3亩被侵权人违法侵占，侵权人的行为是否应该认定为该块土地的实际种植人，如果按照被告的法律逻辑，侵权人才应该是农业补贴的实际种植人，才应该是农业补贴的实际对象，被告的逻辑只能够证明该份证据保护的是违法侵占人的利益，而不是依法享有土地承包权的原告。被告对原告提交证据的质证意见为，对证据1、2、3真实性无异议，证明目的有异议，三份判决书充分说明了原告退地不再耕种的时间，是2004年8月14日，不再实际耕种涉案耕地，被告作出该通知书的时间是2008年4月16日，是在原告退耕之后根据政策规定原告不再是粮食补贴的对象，粮食补贴原则上应该按照种粮户的实际种植面积计算，因此原告不再享有补贴，被告不给原告粮食补贴并无不妥，被告根据粮食部门实际种粮农民名单进行补贴，因粮食补贴款已补贴给实际种粮农民，一旦撤销，损害的是国家财政利益，被告也无法对一块耕地进行两次粮食补贴；对证据4真实性及证明目的有异议，土地承包经营权证书应由县级政府颁发，而原告的证书是由李寨乡政府颁发，不符合法律规定，并且也不能证明涉案土地在其承包的土地之内；对证据5真实性无异议，但该证据恰恰说明以下几个问题，（1）该证据显示作出通知书的时间是2004年5月2日，（2）该证据显示的补贴对象是种粮农民，涉案耕地当时由原告耕种，而原告退还涉案耕地是在2004年8月14日，被告作出该通知书的时间在原告退耕之前，原则上，按种粮农户的实际种粮面积进行补贴，因此根据政策规定原告应获得涉案耕地的补贴；对证据6真实性无异议，证明目的有异议，该证据恰恰说明两个问题，（1）该证据显示被告作出通知书的时间是2008年4月16日，（2）该证据显示的补贴对象仍然是种粮农民，而原告退地不再耕种的时间是在2004年8月14日，被告作出该通知书的时间在原告退耕之后，根据政策，原告不再补贴对象中，应按照种粮农户的实际种粮面积补贴，因此原告不应当再获得涉案土地粮食补贴；对证据7有异议，该证据不能证明原告向被告主张过权利，邮件查询跟踪结果不能证明邮寄的就是（2017）律函字第0302号律师函，该邮件应该有EMS快递封面第一页，能够显示出内容名称为何种法律文书，退一步说，即使被告收到了该邮件，也无法证明原告送达的就是上述律师函，再退一步说即使被告收到了该律师函但原告在最长行政起诉期间没有起诉，也已超过了起诉期限，5年的行政起诉期间是除斥期间即不变期间，并不适用民事实体法中的诉讼时效的中止、中断及延长的规定，且无正当理由，因此法院应当裁定驳回起诉，该证据不能达到原告的证明目的。本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据1、2、3属已经生效的法律文书，本院予以确认。证据4已被永城市人民法院在（2004）永民二初字第152号案件中进行认证，本院不再重复认证。证据5、6系被告制作的发给原告的国家种粮补贴的凭证，本院予以确认，证据7只能证明原告代理人向被告邮寄过材料，但无法证明其向被告邮寄的是代理原告提出申请的律师函，且被告亦不承认收到过原告的申请。对此证据本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：……。该条规定了原告起诉被告不履行法定职责案，应已向被告提出申请为起诉条件。本案原告提供的证据不能证明其已向被告提出过申请，其起诉依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（十）项的规定，
裁定如下：驳回原告袁朝军的起诉。
如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省商丘市中级人民法院。
审判长 高海书
审判员 李 勇
审判员 苏永昌
二〇一七年十月十六日
书记员 冯 源 微信公众号“”