贵州省习水县人民法院行 政 判 决 书（2017）黔0330行初117号原告王安明，男，生于1949年2月14日，贵州省桐梓县人，住桐梓县。委托代理人唐亮坤，桐梓县燎原镇司法所法律援助工作者。被告桐梓县官仓镇人民政府（以下简称官仓镇政府）。地址：桐梓县官仓镇街上。法定代表人梁刚，镇长。委托代理人杨善学，该镇司法所所长。被告桐梓县人民政府（以下简称桐梓县政府）。地址：桐梓县娄山街道县府路1号法定代表人冉贤俊，县长。委托代理人何浩，县政府法制办工作人员。第三人刘钊分，女，汉族，生于1963年11月4日，贵州省桐梓县人，住桐梓县。委托代理人赵远鑫，第三人亲属。
原告王安明不服被告官仓镇政府、桐梓县政府、第三人刘钊芬土地行政处理决定及行政复议决定一案，向本院提起诉讼，本院立案受理后，于2017年9月7日公开开庭进行了审理。原告王安明及其代理人唐亮坤，被告官仓镇政府委托代理人杨善学，被告桐梓县政府委托代理人何浩，第三人刘钊分及代理人赵远鑫到庭参加了诉讼。被告行政机关负责人因工作原因未出庭应诉。本案现已审理终结。被告官仓镇政府于2016年9月15日作出桐官府行决字[2016]1号《土地权属争议行政处理决定书》，决定：
一、争议地界址以被申请人父亲坟墓右边风水树右侧垂直进去土坎为双方土地界址，即前抵太平至官仓公路边沟，后抵土坎；
二、坟墓右边风水树右侧被水泥硬化的土地属于申请人的自留地，被申请人应当在本决定书生效后10日内将该土地恢复原貌交给申请人。刘钊分不服，向桐梓县政府申请行政复议。被告桐梓县政府于2017年5月4日作出桐府行复字[2017]第2号《行政复议决定书》，对桐官府行决字[2016]1号《土地权属争议行政处理决定书》予以维持。
原告王安明诉称，1989年，原告父亲王伯超去世，安葬于太平村皆商族家庭自留地杉包树地界内，因坟尾拜台差一角约0.5平方米，遂用靠坟头和马路边约8平方米的自留地调换了第三人刘钊分位于坟尾原水沟后0.5平方米的土地。第三人多年来在耕种原告8平方米自留地的同时，又多次破坏坟尾已调换的坟角。2016年农历正月，原告家庭因对坟墓进行修建，将坟墓四周用水泥硬化。第三人向官仓镇政府信访。官仓镇政府于2016年9月15日作出桐官府行决字[2016]1号《土地权属争议行政处理决定书》，决定：
一、争议地界址以被申请人父亲坟墓右边风水树右侧垂直进去土坎为双方土地界址，即前抵太平至官仓公路边沟，后抵土坎；
二、坟墓右边风水树右侧被水泥硬化的土地属于申请人的自留地，被申请人应当在本决定书生效后10日内将该土地回复原貌交给申请人。
原告不服，向桐梓县政府申请行政复议。被告桐梓县政府于2017年5月4日，作出桐府行复字[2017]第2号《行政复议决定书》，维持了官仓镇政府的处理决定。而被告处理决定错误，为维护原告的合法权益，诉请判令：1、撤销被告官仓镇政府作出桐官府行决字[2016]1号《土地权属争议行政处理决定书》及被告桐梓县政府作出桐府行复字[2017]第2号《行政复议决定书》；2、诉讼费用由二被告承担。原告为其主张向法庭提交了下列证据：1、现场照片，证明土地争议前后的现状，土地下方的土地以前是原告的，左面角上以前是第三人的，但对调后是以水沟为界，争议地是原告所有；2、证词，证明争议地是原告的土地及与第三人对调土地的事实；3、令狐昌乾庭审证言，证明争议地是原告与第三人对调的事实。经庭审质证：被告官仓镇政府对证据1真实性及证明目的持异议；对证据2三份证词真实性客观性有异议；对证据3令狐昌乾证言三性不予认可。被告桐梓县政府对证据1真实性、合法性均持异议，因为现场并没有水沟，且达不到原告的证明目的；对证据2三性均有异议；对证据3三性持异议。第三人刘钊分认为证据1是原告自己制作，不予认可；对证据2同被告质证意见；对证据3三性持异议。
被告官仓镇政府辩称，被告的处理决定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，请求驳回原告的诉讼请求。被告在举证期限内向法庭提交了下列证据：1、刘钊分网上信访情况登记表，证明案件来源情况；2、原告提交的证明材料，证明原告提出的自己主张；3、询问笔录10份，证明本府查明的有关事实；4、照片8张，证明争议情况；5、行政处理决定书，证明被告依法作出行政行为；6、送达回证，证明被告已履行告知职责。经庭审质证：原告王安明认为证据1与本案无关；对证据2、5无异议；证据3不能证明土地权属的问题；证据4真实性无异议但达不到证明目的证据；证据6真实性无异议，但不能证明本案超过起诉期限。被告桐梓县政府无异议。第三人认为证明材料第7页与事实不符合，证人与第三人结怨多年。第8页不予认可，证人没有按手印，且笔迹一致，第9、10页不予认可，不能分辨出争议地。第14页中的原告与第三人对调土地的记载不予认可，因为没有这个事实。其他无异议。
被告桐梓县政府辩称，官仓镇政府的行政处理决定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，被告作出的处理决定程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。被告桐梓县政府在法定期限内向法庭提交了下列证据：1、行政复议申请书，证明依法受理本案；2、行政复议答辩状，保障被申请人陈述申辩；3、现场草图，证明对现场进行勘察；4、现场照片，证明争议地现状；5、送达回证，证明程序合法。经庭审质证：原告对证据1、2无异议；对证据3现场草图不予认可，与事实不符；对证据4，现场照片无异议，但是达不到证明目的；对证据5，两份送达回证，没有原告签字的一份不予认可，其余无异议。被告官仓镇政府对证据无异议。第三人刘钊分对证据三性无异议，原告的起诉超过起诉期限。第三人述称，官仓镇政府的行政处理决定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，被告作出的处理决定程序合法。原告签收被告桐梓县政府的行政复议决定书的时间为2017年5月9日，其在2017年6月1日向法院提起诉讼，已经超过了规定15日的期限，且无正当理由，请求驳回原告的起诉。第三人向法庭提交了下列证据：1、证明材料，证明土地原有界限及第三人一家无偿让地一事；2、证明材料1份，证明争议界限；3、被告2作出的复议决定书，证明2013年事后第三人及时向村里面书面反映了该情况；4，电子文档照片20张，证明土地一直由第三人沿用至2016年2月原告强占土地并两次单方面改变土地利用现状为止。经庭审质证：原告对证据1真实性不予认可；对证据2三性均有异议，对证据3真实性无异议，但达不到第三人的证明目的，对证据4，因为没有提交书面文件，所以不予质证；被告官仓镇政府认为证据1、2不符合证人作证要求，是否是本人无法核实，故达不到第三人证明目的。对证据3真实性合法性无异议，对证据4，与本案无关。被告桐梓县政府对证据1、2三性均不认可，对证据3客观性合法性均予认可，对证据4，与本案无关。本院对当事人所举证据认证如下：对于二被告所举证据是其在行政程序中依法制作和收集，与本案关联，来源合法，本院予以采信，作为认定案件事实的依据；原告证据1能证明争议地现状，达不到其余证明目的，证据2的证人未出庭接受质询，不予采信，对令狐昌乾的证言，其出庭作证，对其证言与被告调查证据印证部分予以采信；第三人提供的证据1、2系证言，证人未出庭接受质询，不予采信，证据3复议决定书是被诉行政行为，不能达到证明目的，证据4为第三人手机所拍照片，因第三人未提交书面照片，原告不予质证，载体不合法，应视为第三人未提交该证据。
经审理查明，争议地位于桐梓县官仓镇××街××组，小地名为“沙包树”，约7平方米，即超出原告亡父王伯超坟头右侧白杨树用水泥硬化的部分，前抵太平至官仓公路边沟，后抵土坎，左抵原告父亲坟墓右侧白杨树，右抵刘钊分耕管的土地，争议地被原告硬化前，由刘钊分户耕管使用。第三人刘钊分主张该争议地为自己取得的自留地，王安明主张因安葬其父，其用自己自留地与第三人自留地调换取得争议地权属。2016年农历正月，原告王安明将其亡父王伯超坟墓四周用水泥硬化，第三人刘钊分以原告硬化土地是其自留地为由，向国家信访局网站信访，要求政府确认被原告占用的土地属其自留地，以及要求政府对原告占用其土地的行为进行处理，该信访转交被告官仓镇政府进行处理，被告官仓镇政府对王安明、刘钊分、赵炎烈、张玉芬、赵久华、赵久学、韩荣堂、王贤福、杨道君、罗志荣进行了调查并制作了询问笔录、对现场进行勘测并绘制现场图。认定双方争议的地块，包括申请人未提出异议的坟地在内，均属于太平村街上组所有的村集体土地，申请人为太平村街上组村民，被申请人户原为太平街背后组，现在的街上组和街背后组合并为太平社区街上组，被申请人之父安葬于1989年，申请人对被申请人父亲坟地占地没有异议，双方争议的地块为7平方米（即超出坟头右边风水树用水泥硬化的部分土地）。对于被申请人父亲坟地右边界址争议，根据调查认定的事实，同时结合坟地争议现场情况，两家争议界址应当以坟头右边的风水树的右边为界，超出坟头右边风水树被水泥硬化的争议土地，应当属于申请人的自留地，风水树占用的土地属于被申请人父亲的坟地用地。根据《土地管理法》第十条、第十六条和《土地权属争议调查处理办法》第三条、第五条之规定，于2016年9月15日作出桐官府行决字[2016]1号《土地权属争议行政处理决定书》，决定：
一、争议地界址以被申请人父亲坟墓右边风水树右侧垂直进去土坎为双方土地界址，即前抵太平至官仓公路边沟，后抵土坎；
二、坟墓右边风水树右侧被水泥硬化的土地属于申请人的自留地，被申请人应当在本决定书生效后10日内将该土地恢复原貌交给申请人。
原告不服，向桐梓县政府申请行政复议。被告桐梓县政府于2017年5月4日作出桐府行复字[2017]第2号《行政复议决定书》，维持了官仓镇政府的处理决定，被告桐梓县政府于2017年5月9日将《行政复议决定书》送达与原告。本院于2017年5月25日收到原告邮寄的起诉状，填写的起诉日期为2017年5月22日，本院立案庭以本案应由遵义市中级人民法院管辖为由，将原告诉状邮寄与原告，告知其向遵义市中级人民法院起诉，因经过行政复议的案件，以原作出行政行为的机关即官仓镇人民政府确定级别管辖，原告于2017年6月1日向本院递交诉状提起本诉。本院于2017年9月29日对争议地现场进行查看并对王安明作询问笔录1份。
本院认为，本院在2017年5月25日收到原告邮寄的起诉状，因本院立案庭错误告知原告，本案应由中级人民法院管辖，并将原告诉状邮寄给原告，导致原告超期起诉，该超期起诉不属于原告的原因所致，不应认定原告的起诉超过起诉期限，被告及第三人主张原告的起诉超过起诉期限与事实不符，不予采纳，要求驳回原告起诉无法律依据，不予支持。根据《行政诉讼法》第六条之规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。经审查，被告官仓镇政府作出的行政处理决定存在以下问题：首先，本案第三人刘钊分主张原告为其父建坟占用的土地系其自留地，向政府信访，要求政府确认争议地为其自留地，以及要求政府对原告的占地行为进行查处。第三人刘钊分的行为属于信访性质，对于信访行为，国家《信访条例》规定了相应的处理程序及救济途径，针对刘钊分的信访事项，被告官仓镇政府应根据《信访条例》的规定进行答复和告知救济途径，被告官仓镇政府适用《土地管理法》及《土地权属争议处理办法》的规定调查和处理，适用法律错误，违反法定程序。第二，对于原告的占地行为如果属于违法占地行为，应当由土地管理部门进行查处，如果属于侵犯第三人刘钊分承包地的行为，第三人刘钊分可向人民法院提起侵权之诉，被告要求原告在处理决定生效后10日内将该争议地恢复原貌交给第三人的处理决定无法律依据，超越法定职权。第三，对于第三人刘钊分要求政府部门确认争议地为其自留地的信访要求，根据《土地管理法》第八条和《物权法》第一百二十四条的规定，自留地系农民集体所有的用于农业的土地，依法应当实行承包经营制度，本案第三人刘钊分主张争议地系自己取得的自留地，原告王安明主张争议地是自己用自己的自留地与第三人刘钊分调换取得的自留地，原告与第三人之间的纠纷实质上是因自留地产生的农村土地承包经营权纠纷。根据《土地管理法》第十六条：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”及《土地权属争议调查处理办法》第十四条：“下列案件不作为争议案件受理：(一)土地侵权案件；(二)行政区域边界争议案件；(三)土地违法案件；(四)农村土地承包经营权争议案件；(五)其他不作为土地权属争议的案件。”之规定，对于农村土地承包经营权纠纷，不属于土地权属争议案件受理范围，人民政府无权处理，应按照《农村土地承包法》第五十一条“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”规定的程序处理，被告官仓镇政府因第三人刘钊分的信访，按照土地权属争议对原告与第三人之间的纠纷作为土地权属争议调查处理，超越法定职权。综上，被告官仓镇政府所作处理决定适用法律法规错误，违反法定程序，超越法定职权，应依法予以撤销。被告桐梓县政府的复议决定维持了错误的行政行为，也应依法予以撤销。撤销被告的行政行为后，对于原告及第三人主张争议地属于自己自留地的纠纷，可以通过民事诉讼解决，对于原告的占地行为，第三人若认为违法，可以要求土地管理部门进行查处，若认为属于侵权行为，可以提起民事侵权之诉。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（二）、适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；”之规定，
判决如下：
一、撤销被告桐梓县官仓镇人民政府作出的桐官府行决字[2016]1号《土地权属争议行政处理决定书》；
二、撤销被告桐梓县人民政府作出桐府行复字[2017]第2号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由二被告共同承担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。逾期，本裁定则发生法律效力。
审 判 长 丁旺轩
人民陪审员 陈应芬
人民陪审员 杨 琴
二〇一七年十月五日
书 记 员 万 林 更多数据：