广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2017）粤71行终689号上诉人(原审原告)：何某某，女，1972年5月8日出生，汉族，住广州市荔湾区。
委托代理人：朱某某，广东永惠忠律师事务所律师。上诉人(原审被告)：广州市荔湾区人民政府中南街道办事处，住所地广州市荔湾区花地大道南496号。
负责人：袁某某，主任。
委托代理人：梁某某，该办工作人员。
委托代理人：张某某，广东穗南律师事务所律师。
原审
第三人：广州市荔湾区中南街海南股份合作经济联合社，住所地广州市荔湾区花地大道****号。
负责人：陈某某，理事长。
原审
第三人：广州市荔湾区中南街海南股份��作经济联合社第十一社。
负责人：何某某，社长。上述两原审第三人
委托代理人：黄某某，广东文领律师事务所律师。
上诉人何某某、广州市荔湾区人民政府中南街道办事处（以下简称“中南街道办”）因行政处理决定一案，不服广州铁路运输第一法院(2016)粤7101行初1933号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行审理，现已审理终结。原审法院
经审理查明：原告户籍地址为广州市荔湾区海南菊树198号，是第三人广州市荔湾区中南街海南股份合作经济联合社第十一社(以下简称海南经济社第十一社)的社员，于2004年11月8日与居民龙文健登记结婚，婚后于2005年7月18日生育女儿龙心玲；于2009年6月2日生育儿子龙乐家。因原告超生二孩，违反计划生育政策，广州市荔湾区中南街海南股份合作经济联合社(以下简称海南经济社)依照《海南股份合作经济联合社计划生育管理办法》的有关规定，自2008年12月15日起，终身扣除原告的股份，并停止向原告发放相关村民福利待遇，自2010年4月1日起停止为原告购买“广州市农转居人员基本养老保险”。2011年2月25日，原告缴交了部分社会抚养费30000元。原告于2014年12月29日向第三人海南经济社递交《请求恢复股东资格和集体一切分配及福利待遇的申请书》，第三人海南经济社于2015年1月13日作出《关于何某某请求恢复股东资格和集体一切分配及福利待遇的回复》，答复原告的违法生育行为应作政策外生育处理，参照《海南股份合作经济联合社计划生育管理办法》第六条第一款处理。之后，原告先后向广州市荔湾区卫生和计划生育局、广州市卫生和计划生育委员会进行信访，上述单位均答复原告的生育二孩行为应作政策外生育对待，海南经济社���定的《海南股份经济联合社计划生育管理办法》有关内容存在与《广东省人口与计划生育条例》相冲突的地方。海南经济社在2006年根据该社2003年10月29日制定的《海南股份合作经济联合社股份章程》条例对集体土地进行了分配，并对《分地说明》进行了公告。根据该《分地说明》，分地期限为10年，从2016年7月1日起计算，对违反计划生育办法的人员终身停止享受集体一切福利待遇，无土地分配权。原告就第三人海南联合社的上述处理行为，于2016年4月30日向被告中南街道办事处申请恢复村民股东身份资格以及2016年土地分配待遇及公费医疗福利待遇。被告中南街道办事处于2016年6月22日作出（2016）荔中行字第11号《行政处理决定书》，以原告违反计划生育政策，其自2008年12月15日被终身扣除股份至今并未届满《广东省人口与计划生育条例》所规定最长14年年限为由，驳回原告全部申请请求。
原告不服该决定，诉至原审法院。另查明，第三人海南经济社于2006年5月25日制定《海南股份经济联合社计划生育管理办法》，该办法第六条第一项规定超生子女的，终身取消男、女双方的股东资格和集体一切分配及福利待遇，已分配的土地从违反日起由经济社收回处理；第十四条规定以上各条款所指的集体分配及福利待遇，包括土地分配、股份分配、现金分配、土地收益分配、征地款分配、实物分配、合作医疗、外出旅游费等。原审法院认为:《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）、（六）项规定，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利，以及保障宪法和法律���予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利，是镇人民政府的职权。同时，广州市人民政府于2006年6月13日发布的《广州市街道办事处工作规定》第二条和第十三条第（九）项规定，街道办事处是区人民政府的派出机关，在区人民政府的领导下开展工作；同时，街道办事处对辖区内社会管理工作履行以下职责：……（九）尚有农村和经济联社的街道，负责指导、支持和帮助村民委员会和经济联社的工作，协调和管理涉农事务，发展农村集体经济。综上，被告中南街道办事处作为广州市荔湾区人民政府的派出机关，在广州市荔湾区人民政府的领导下负责辖区内的行政管理工作，有权对辖区居民要求确认集体经济组织成员资格及股份分配等事项作出处理决定。关于被告中南街道办事处作出的行政处理决定行政行为的合法性问题。《广东省农村集体经��组织管理规定》第四条规定：“农村集体经济组织在乡（镇）、村中国共产党组织的领导下，依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督。农村集体经济组织实行民主管理，依法选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大事项。”第八条第一款规定：“农村集体经济组织章程应当符合法律、法规、规章的规定。”第十三条规定：“农村集体经济组织享有以下权利：（一）集体土地和其他集体资产的所有权；（二）由本组织经营管理的国家所有的资产的使用权、经营权和收益权；（三）独立进行经济活动，管理内部事务；（四）拒绝不合法的收费、摊派或者集资；（六）法律、法规、规章规定的其他权利。”因此，被告中南经济社有权对本集体经济组织的经济活动和内部事务独立管理，但不能违反法律、法规和规章的规定。《广东省人口与计划生育条例》（2016年1月1日施行）第四十一条第二款规定：“对超生人员，有关单位依照本条例规定作出处理决定之日起，五年内国家机关和事业单位、国有企业、国有控股企业，乡镇集体企业不予招工、录（聘）用；五年内不得选为村（居）民委员会成员和评为先进；七年内不得享受公费医疗福利；七年以上十四年以下不得享受农村股份合作制分红及其他集体福利。”因此，虽然《海南股份经济联合社计划生育管理办法》规定超生人员终身不能享受集体福利不符合《广东省人口与计划生育条例》的相关规定，但本案原告申请的恢复医疗福利和村民股东资格属于集体福利，如上所述，第三人海南经济社有权根据章程规定对原告何某某取消集体福利，但依法该期限最长不得超过十四年。原告何某某从被取消该集体福利至今达八年，并未超过法律规定的最长期���。因此，原告请求恢复医疗福利待遇与村民股东资格，没有法律依据，被告中南街道办事处对原告的这两项请求不予支持，符合法律规定。对于原告申请的恢复土地分配待遇的问题。该院认为，《中华人民共和国土地管理法》（2004年版）第八条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”第十四条规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员���包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民的土地承包经营权受法律保护。”因此，集体经济组织成员享有集体经济组织的土地承包权是法律赋予的权利。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”本案中，原告系第三人海南经济社股东，原告与第三人海南经济社之间关于分配土地产生的纠纷应依据上述法律规定处理。但被告将该事项亦认��为《广东省人口与计划生育条例》第四十一条第二款规定的集体福利予以驳回，系适用法律错误，故对该部分的处理行为应予撤销。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决一、撤销被告广州市荔湾区人民政府中南街道办事处于2016年6月22日作出的（2016）荔中行字第11号《行政处理决定书》中驳回原告何某某申请恢复土地分配待遇的行政处理行为；
二、限被告广州市荔湾区人民政府中南街道办事处在本判决生效之日起六十日内对原告何某某要求恢复土地分配待遇的申请重新作出处理；
三、驳回原告何某某的其他诉讼请求。
上诉人何某某上诉称：
一、根据全国及广东省计划生育政府规定，从现在应停止对上诉人的超生处罚。《广东省人口与计划生育条例》(2016年1月1日施行)第四十一条第二款规定，��生人员七年以上十四年以下不得享受农村股份合作制分红及其他集体福利。2014年3月27日起，广东省实施“单独两孩”政策，根据相关政策精神，对于党的十八届三中全会决定公布之前已经发生生育行为的“单独两孩”夫妇，已经执行处罚的，不再恢复。已经做出征收决定，但还未全部征收完毕的，终止征收行为，仍作政策外生育对待。上诉人于2009年6月2日单独超生二孩，原审第三人根据《海南股份合作经济联合社计划生育管理办法》的相关规定，于2008年12月15日起终身扣除上诉人的股份并停止发放一切福利，与《广东省人口与计划生育条例》（2009年1月1日实施）中第四十八条第二款规定严重抵触，且上诉人单独超生二孩的行为的违法性已消除，上诉人因超生受到的处罚已满七年，如果再以十四年的最长期限继续执行对上诉人处罚，显失公正，且与现行法律政策精神相违背。
二、上诉人因违反计生，未实际取得土地承包经营权，上诉人要求取得对村社土地承包权，是法律赋予的权利，该土地属于口粮田性质，原审判决认定土地承包分配不属于《广东省人口与计划生育条例》中的其他集体福利正确，本案但依据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定，指引中南街道办重新作出行政处理，存在适用法律错误，依法应予纠正。综上，请求撤销原审判决及被诉行政处理决定书，责令中南街道办重新作出行政处理决定，本案诉讼费用由中南街道办承担。在二审过程中，上诉人何某某提交《情况说明》，证明何某某因计划外生育，从2009年12月15日起对其终身停止村社一切分配及福利待遇。原审第三人在2016年进行土地承包调整时，何某某没有土地分配权。
上诉人中南街道办上诉称，何某某与原审第三人之间从未签订��地承包合同，双方之间不存在发包承包关系，且不涉及承包经营权的问题，原审判决认定双方间属于土地承包纠纷，存在认定事实不清，适用法律错误。原审第三人海南经济社第十一社将自身的部分土地分配给社员，由社员进行出租，村社不再向社员发放租金的福利待遇，社员在获得分配土地后，并不需要支付任何承包费用，故原审第三人向在册社员分配土地的行为，实际上是一种集体福利待遇的分配形式。原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院依法予以改判，维持中南街道办作出的被诉行政处理决定书，驳回何某某全部诉讼请求。原审第三人海南经济社、海南经济社第十一社答辩称，《广东省人口与计划生育条例》第四十一条第二款规定，对超生人员七年以上十四年以下不得享受农村股份合作制分红及其他集体福利。该条例没有对农村���体福利待遇进行详细列举说明。原审第三人认为承包土地的分配对于村民来说只有权利，没有义务，原审第三人将承包土地分配纳入福利待遇，是村民自治范围内合法体现，不违反法律强制性规定，应予执行。上诉人何某某的诉请及上诉理由均不能成立，请求法院予以驳回。
经审理查明，原审判决认定事实清楚且有证据相互印证，本院予以确认。另查明，2015年8月21日，广州市卫生和计划生育委员会向何某某作出《广州市卫生和计划生育委员会关于何某某信访事项的复查意见》中载明，经审查《海南股份经济联合社计划生育管理办法》有关内容确与《广东省人口与计划生育条例》(2009年生效)中第四十八第第二款相冲突，荔湾区卫生和计划生育行政部门已要求中南街道办就此事项内容的修改建议发函至海南经济联社。原审第三人在二审中陈述，2016年以来原审第三人针对计生管理工作已经多次开会讨论，但《海南股份经济联合社计划生育管理办法》能否修改及如何修改最终需要通过召开股东代表大会投票决定。原审第三人制定的《分地说明》，主要内容为：1、根据2003年10月29日《海南股份合作经济联合社股份章程》条例的规定来分配土地。2、分地期限为10年，由2016年7月1日至2026年止。3、对违反计划生育的人员和服刑人员的处理，对违反计划生育办法的人员终身停止享受集体一切福利待遇，无土地分配权。违反计划生育办法的人员和服刑人员限期恢复待遇的，享有土地分配权。但需按照每年每亩3万元标准缴交土地租金给经济社，直至恢复待遇为止。4、对根据分配土地办法中可多分配的土地按照一类地每年每亩8万元，二类地每年每亩6万元的标准缴交土地租金给经济社。以上事实有《广��市卫生和计划生育委员会关于何某某信访事项的复查意见》、《分地说明》及各方当事人在庭审陈述等证据予以证实。
本院认为，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第三款规定：“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”《广州市街道办事处工作规定》第二条规定：“街道办事处是区人民政府的派出机关，在区人民政府的领导下开展工作。”第十三条规定:“街道办事处对辖区内社会管理工作履行以下职责：……（九）尚有农村和经济联社的街道，负责指导、支持和帮助村民委员会和经济联社的工作，协调和管理涉农事务，发展农村集体经济；……。”根据上述规定，上诉人中南街道办作为广州市荔湾区人民政府的派出机关，在广州市荔湾区人民政府的领导下负责辖区内的行政管理工作，对上诉人何某某提出的相关申请具有调查处理的职责。关于何某某请求恢复医疗福利待遇与村民股东资格是否成立的问题。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十六条规定：“农村集体经济组织成员享有以下权利：……（二）享有集体资产产权，获得集体资产和依法确定由集体使用的国家所有的资产的经营收益……。”《广东省人口与计划生育条例》(2016年1月1日施行)第四十一条第二款规定：“对超生人员，有关单位依照本条例规定作出处理决定之日起，五年内国家机关和事业单位、国有企业、国有控股企业，乡镇集体企业不予招工、录（聘）用；五年内不得选为村（居）民委员会成员和评为先进；七年内不得享受公费医疗福利；七年以上十四年以下不得享受农村股份合作制分红及其他集体福利。”本案中，何某某是海南经济社第十一社的社员，属原审第三人农村集体经济组织成员，享有原审第三人集体经济组织的股份和股红分配。因何某某2009年超生二孩，属于违反计划生育政策人员，根据《海南股份经济联合社计划生育管理办法》，何某某被终身取消原审第三人的股东资格及集体一切分配及福利待遇。现何某某被取消集体股份分红和集体福利的期限至今为八年，尚未超过法律规定的十四年最长期限，何某某现请求恢复医疗福利待遇与村民股东资格，没有法律依据，中南街道办不予支持,并无不妥。上诉人何某某要求恢复医疗福利待遇及村民股东资格的理由不能成立，本院不予支持。关于《海南股份经济联合社计划生育管理办法》的部分内容与《广东省人口与计划生育条例》规定相冲突，因《海南股份经济联合社计划生育管理办法》属于该村村民自治章程，中南��道办就有关事项内容的修改建议已发函至原审第三人，履行了指导帮助职责。关于何某某请求恢复土地承包分配待遇的问题。《中华人民共和国农村土地承包法》第五条规定：“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。”本案中，原审第三人作出的《分地说明》，是对集体组织成员的农村土地承包分配权的落实，而不仅仅是一项集体福利待遇。原审第三人因何某某超生违反计划生育政策，根据《海南股份经济联合社计划生育管理办法》，取消何某某土地承包权。不符合前述法律规定。农村土地承包权是农村集体经济组织成员享有依法承包由本集体经济组织发包的农村土地的权利，属于农村集体组织成员权利中的一部分，原审第三人称其社员承包土地无需缴纳承包费，但不能因此视同于集体经济组织的福利待遇，中南街道办依据《广东省人口与计划生育条例》第四十八条第二款的规定，以何某某因超生被原审第三人终身扣除股份至今未届满十四年期限为由，对何某某请求承包土地的主张不予支持，存在认定事实不清，适用法律规定错误，原审判决撤销该部分的处理行为并要求限期重新作出处理，结果正确。中南街道办的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人的上诉请求，理据不足，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，
判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人广州市荔湾区人民政府中南街道办事处负担。本判决为终审判决。
审 判 长 杨立志
审 判 员 杨 芳
审 判 员 石晓利
二〇一七年八月十六日
法官助理 张禄林
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