山东省济南市中级人民法院行 政 裁 定 书(2017）鲁01行终317号上诉人（原审原告）杨金明等11人（详细名单附后）。上诉人（原审原告）暨诉讼代表人杨金明，男，汉族，1968年4月17日出生，住山东省德州市。上诉人（原审原告）暨诉讼代表人王俊英，女，汉族，1953年11月28日生，住山东省德州市。上诉人（原审原告）暨诉讼代表人杨爱英，女，汉族，1971年6月4日生，住山东省德州市。委托代理人周涛，北京在明律师事务所律师。委托代理人陈晨，北京在明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）山东省国土资源厅，住所地济南市。法定代表人李琥，厅长。委托代理人赵峰，山东省国土厅工作人员。委托代理人付博，山东康桥律师事务所律师。
上诉人杨金明等11人不服济南市历下区人民法院（2016）鲁0102行初214号行政裁定，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院查明，针对德国用（2006）第408号《国有土地使用权证》，原告曾向德州市中级人民法院提起诉讼，该院2014年12月25日（2014）德中行初字第43号《行政判决书》，判决确认德州市人民政府作出的德国用（2006）第408号《国有土地使用权证》的具体行政行为违法。针对德州市国土资源局于2015年5月27日作出的《告知书》，原告曾向德州市陵城区人民法院起诉，该院2015年11月10日（2015）陵行初字第33号《行政判决书》，判决撤销了该《告知书》，并判决德州市国土资源局应继续履行查处违法用地行为的法定职责。2016年2月1日，德州市国土资源局又作出《告知书》，认为：反映的建设违法用地的情况不存在。2016年3月23日，原告向被告邮寄《土地违法行为查处申请书》等材料，申请事项为：对德州市人民政府违法作出的德国用（2006）第408号《国有土地使用权证》的行政行为、相关单位违法占用德州市经济技术开发区长河街道办事处杨庄村集体土地进行虹桥小区、未来城项目建设的行政行为，以及德州市国土资源局对上述违法用地行为不予查处的行政不作为进行查处，并对申请人作出书面答复。2015年5月24日，被告作出《答复书》，认为：反映的问题不属实，虹桥小区、蔚来城项目已办理用地手续，不存在违法占地问题。“2015年5月24日”实际是“2016年5月24日”，被告书写日期错误，原告对此予以认可。2003年，山东省人民政府作出《关于德州市2003年第十三批次城市建设用地的批复》（鲁政字【2003】526号），批复征用德州市德城区宋官屯镇土地共计324886平方米，用于城市建设。德州市人民政府于2007年、2008年分别颁发德国用（2007）314号《国有土地使用权证》、德国用（2008）082号《国有土地使用权证》，将上述有关土地出让给山东皇明太阳能房地产有限公司、德州市东建置业有限公司。原审法院认为，原告向被告提出的申请事项是要求查处德州市人民政府违法颁证、德州市市区城建工程指挥部违法占地、德州市国土资源局行政不作为的行为，针对同样的问题，原告曾向德州市中级人民法院、德州市陵城区人民法院起诉，上述法院已作出生效判决。人民法院生效裁判结果具有终局性，在人民法院对相关问题作出处理后，原告再次向上级行政机关反映问题要求查处的行为，实质是请求上级行政机关发挥监督作用，监督下级人民政府或行政机关的行为，属于举报行为。上级对下级的监督行为一般不直接设定当事人新的权利义务，属于行政机关的内部管理行为，不属于行政诉讼的受案范围。此外，针对涉案土体，德州市人民政府已经颁发了新的《国有土地使用权证》，原告若认为该颁证行为侵犯其合法权益，可针对新的颁证行为直接提起复议或诉讼。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回原告杨金明等11人的起诉。
上诉人杨金明等11人不服原审裁定上诉称，一、一审法院认定事实和适用法律错误，其作出的裁定依法应予撤销。上诉人要求被上诉人查处违法用地行为，是要求其履行法定职责，并非单纯的举报行为。《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”该法第七十二条规定：“依照本法规定应当给予行政处罚，而有关土地行政主管部门不给予行政处罚的，上级人民政府土地行政主管部门有权责令有关土地行政主管部门作出行政处罚决定或者直接给予行政处罚，并给予有关土地行政主管部门的负责人行政处分。”现相关单位违法占用上诉人房屋所在土地进行虹桥小区、未来城项目建设，侵害了上诉人的合法权益。上诉人向被上诉人提交书面申请，要求被上诉人对德州市人民政府违法作出德国用（2006）第408号《国有土地使用权证》的行政行为，相关单位违法占用德州市经济技术开发区长河街道办事处杨庄村集体土地进行虹桥小区、未来城项目建设的行政行为，以及德州市国土资源局对上述违法用地行为不予查处的行政不作为进行查处。其中对违法用地行为进行查处是法定职责，在德州市国土资源局不履行查处职责的情况下，上诉人有权要求被上诉人履行查处职责，以保护上诉人的合法权益。该申请并非单纯的举报行为。
二、被上诉人作出的《答复书》和上诉人的诉讼请求均是针对违法用地行为的查处职责提出，并未涉及被上诉人对下级行政机关的监督职责。上诉人认为，相关单位违法占用土地进行虹桥校区、未来城项目建设的行为违法，同时认为德州市违法颁发国有土地使用权证、德州市国土资源局不履行查处职责的行为违法，要求被上诉人对上述违法行为进行查处。被上诉人作出的《答复书》只对违法用地行为作出说明，称违法用地行为不存在，对德州市人民政府违法颁发证书、德州市国土资源局不履行职责的行为并未作出答复。显然，其已经将违法用地查处职责和对下级机关的监督职责区分开来，并已认可自己对违法用地行为的查处职责。而上诉人起诉时的诉讼请求也是撤销答复并判令被上诉人履行对违法用地行为的查处职责，并未通过诉讼要求被上诉人履行对下级行政机关的监督职责。一审法院在对本案进行审理时未关注上诉人的诉讼请求和事实理由，也未认真审查被诉行政行为，而是避重就轻，通过申请书的内容对本案事实进行认定，其作出的一审裁定不具有专业性、客观性、公正性。
三、被上诉人作出的《答复书》对上诉人权利义务产生影响，上诉人对其提起行政诉讼，属于行政诉讼受案范围。被上诉人针对违法用地行为查处申请作出答复，称违法行为不存在，即已经认可了用地单位的用地行为，否认了上诉人的权利，当然对上诉人的权利义务产生影响。被上诉人未对违法用地行为进行查处即作出答复，是不履行法定职责的表现，上诉人虽然提交书面申请要求被上诉人履行对违法用地行为的查处职责和对下级行政机关的查处职责，但是被上诉人只对法定查处职责范围内的事项作出答复，且该答复对上诉人的权利义务产生实际影响。
上诉人对该答复不服提起诉讼，依法属于行政诉讼受案范围。上诉请求：1.撤销济南市历下区人民法院（2016）鲁0102行初214号行政裁定；2.裁定将本案发回重审；3.诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人山东省国土资源厅答辩称，上诉人的起诉不属于行政诉讼的受案范围，根据上诉人提交的土地违法查处申请书，其中的行政行为属于行政机关内部的监督行为。请求法院驳回上诉人诉讼请求。各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在原审中已经质证。经审查，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此认定的案件事实。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起行政诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定：公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，……（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。本案中，被上诉人制作的《答复书》系对上诉人申请查处事项调查后相关情况的回复，《答复书》本身对上诉人不具有行政强制力，不对上诉人的权利义务产生实际影响，故上诉人撤销《答复书》的请求不属于行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国土地管理法》第六十六条、第七十二条规定于该法第六章（监督检查），属于土地行政部门内部进行监督检查的相关规定，公民依照上述规定要求行政机关履行相应职责属于举报行为，该行为不具有可诉性，不属于法院受理行政案件的范围。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，
裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。
审判长 张振明
审判员 张启胜
审判员 曹 磊
二〇一七年七月十二日
书记员 张天虹附：当事人身份信息上诉人（原审原告）杨金明，男，汉族，1968年4月17日出生，住山东省德州市。上诉人（原审原告）陈忠海，男，汉族，1968年7月15日出生，住山东省德州市。上诉人（原审原告）王俊英，女，汉族，1953年11月28日生，住山东省德州市。上诉人（原审原告）杨爱英，女，汉族，1971年6月4日生，住山东省德州市。上诉人（原审原告）杨成江，男，汉族，1956年3月10日生，住山东省德州市。上诉人（原审原告）杨成君，男，汉族，1971年5月18日生，住山东省德州市。上诉人（原审原告）杨福增，男，汉族，1967年10月31日生，住山东省德州市。上诉人（原审原告）杨和安，男，汉族，1965年3月12日生，住山东省德州市。上诉人（原审原告）杨泓椿，男，汉族，1981年6月11日生，住山东省德州市。上诉人（原审原告）杨胜平，男，汉族，1970年10月2日生，住山东省德州市。上诉人（原审原告）杨书祥，男，汉族，1956年4月24日生，住山东省德州市。 搜索“”