江苏省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）苏行申70号再审申请人（一审原告、二审上诉人）大丰京冶实业有限公司。法定代表人张永进。被申请人（一审被告、二审被上诉人）江苏大丰经济开发区管理委员会。法定代表人钱江。再审申请人大丰京冶实业有限公司(以下简称大丰京冶公司)因与被申请人江苏大丰经济开发区管理委员会（以下简称大丰开发区管委会）违反约定拒不提供办理土地使用权证的相关手续、违反约定收回70亩土地行为一案，不服江苏省盐城市大丰区人民法院（2015）大行初字第00042号行政裁定、江苏省盐城市中级人民法院（2016）苏09行终56号行政裁定，向本院申请再审。本院立案受理后，依法组成合议庭进行审理。现已审理终结。一审法院
经审理查明：2004年2月15日，上海京冶实业有限公司（以下简称上海京冶公司，当时法定代表人为黄某）与大丰开发区管委会签订了一份《项目进区协议书》，该协议书约定上海京冶公司计划固定资产总投资5000万元，创办电子仪器、美国杜邦保温建材、五金加工等项目；项目用地总面积100亩左右；土地出让时限50年等内容。其中第三条系关于土地款支付、交地时限及手续办理的约定，内容为：协议签订时上海京冶公司（甲方）首付人民币10万元给大丰开发区管委会（乙方），乙方在收到甲方购地首付金后15个工作日内，将甲方所购土地清障完毕，并交付给甲方使用。乙方承诺其开发区中的水、电、排污设施都已配套，确保甲方使用时不存在障碍或缺陷。甲方在取得土地出让手续时余款一次性付给乙方。甲方此项付款与乙方交付给甲方土地使用权证同步。该协议书第七条系关于用地时间的约定，内容为：乙方交地后三个月内，甲方主体工程必须开工建设（围墙、附属房屋等不属于主体工程），否则，乙方有权解除本协议收回土地，退还甲方的首付款，但不承担甲方的其他任何损失；或要求甲方承担每亩违约金人民币1000元。2004年9月1日，大丰京冶公司经注册成立，法定代表人为黄某。2006年3月2日，法定代表人变更登记为张永进。黄某系张永进妻妹。2007年7月31日，大丰开发区管委会（甲方）与张永进（乙方）签订协议书，该协议第一条约定：甲方同意将从上海京冶公司收回的全部土地中的6亩土地及地上建筑物暂交由乙方开发工业项目。该协议第五条约定：项目验收通过后，甲方为乙方办理土地使用权证，办证时乙方须向甲方交纳1.5万元/亩的费用。并要求张永进在2007年底前大楼竣工投产，2008年底前厂房建成。2010年1月19日，因项目投资出现问题，大丰开发区管委会（甲方）与大丰京冶公司（乙方）签订资产收购协议书，明确收购原则和收购的具体资产，待核实资产及付款方式、资产交接、违约责任等内容。因上述资产收购协议产生纠纷，2010年9月20日，经大丰市人民调解委员会大丰市社会矛盾纠纷调处服务中心调解，大丰京冶公司、张永进、黄云（系张永进妻子）与大丰开发区管委会达成调解协议书，对资产收购范围、收购价格及依据、履行方式、其他事项、违约责任均达成协议。其中，在其他事项中约定：协议签订后，大丰京冶公司不得再以任何理由、任何形式、向任何部门对大丰开发区管委会提出任何主张和要求。本协议签订后，大丰开发区管委会与大丰京冶公司于2010年1月19日签订的资产收购协议书作废。该协议明确大丰开发区管委会支付大丰京冶公司总价款969.1396万元，扣除已支付的428万元，大丰开发区管委会仍应支付余款541.1396万元，在协议签订后五日内一次性履行完毕。当日大丰开发区管委会将541.1396万元汇入大丰京冶公司指定账户。一审庭审中，大丰京冶公司明确其诉讼请求为确认大丰开发区管委会拒不向大丰京冶公司提供办理6亩项目用地使用权证手续的行为违法，确认大丰开发区管委会私自收回70亩土地的行为违法；并明确提出该请求的依据为大丰京冶公司与大丰开发区管委会签订的《项目进区协议书》第三条、第七条约定的内容。大丰京冶公司的法定代表人张永进陈述：2010年1月19日大丰开发区管委会与大丰京冶公司签订资产收购协议，同年9月20日大丰京冶公司、张永进、黄云与大丰开发区管委会达成的调解协议都是为了能先拿到补偿款还高利贷而采取的权宜之计。大丰京冶公司同时认为，大丰开发区管委会系依职权招商引资，依职权审核项目进区，大丰京冶公司与大丰开发区管委会之间的协议纠纷系行政纠纷。大丰开发区管委会陈述：上海京冶公司的法定代表人黄某也是大丰京冶公司成立之初的法定代表人，大丰京冶公司是项目进区后成立的，是黄某、张永进等人合伙投资的，该陈述与大丰京冶公司诉称中关于大丰京冶公司合伙投资情况一致。一审法院认为：大丰京冶公司与大丰开发区管委会为项目进区事宜订立开发协议、资产收购协议，人民调解协议，双方就项目投资问题有利害关系，大丰京冶公司为此提起本案诉讼具有原告主体资格。故大丰开发区管委会关于大丰京冶公司无提起本案诉讼原告资格的辩称意见不成立。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。该法第十二条规定：人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议；……。据此，当事人应当针对行政机关作出的行政行为提起行政诉讼，或者对法律规定的行政协议进行诉讼。大丰京冶公司提起本案诉讼所明确的请求是依据《项目进区协议书》第三条、第七条约定的内容，该约定内容都是协议双方对项目投资款项交付及工程开工建设互负权利义务的约定，不属于大丰开发区管委会依管理职权作出的行政行为，且大丰开发区管委会对涉案项目用地的使用权并不具有管理职能，招商引资投资协议亦不属于法律明确规定的行政协议。故大丰京冶公司关于大丰开发区管委会系依职权招商引资、依职权审核项目进区的主张不予支持，该起诉不属于人民法院行政诉讼受案范围。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十二条、第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，
裁定如下：驳回大丰京冶公司的起诉。大丰京冶公司上诉称：大丰开发区管委会是大丰区政府下属职能部门，属于政府的行政管理部门，大丰京冶公司与大丰开发区管委会之间不是平等的民事主体。负责发放项目用地使用权证部门虽然是国土资源局，但是具体审查和报批的却是大丰开发区管委会。大丰京冶公司与大丰开发区管委会之间签订的《项目进区协议书》是大丰开发区管委会根据大丰区政府授权签订，大丰开发区管委会的合同义务大部分均与其履行行政管理职权有关，属于行政案件受案范围。请求二审法院撤销一审裁定发回重审或改判支持大丰京冶公司的诉讼请求，诉讼费由大丰开发区管委会承担。大丰开发区管委会二审答辩称：本案是一个民事争议，且该争议已经经过大丰市社会矛盾调解中心调解，大丰京冶公司已经获得相应的补偿，且书面承诺不再向任何机关或机构提出任何要求。大丰京冶公司将民事纠纷转化为行政案件再提出赔偿要求，明显是违背事实和法律的。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。二审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，提起行政诉讼应当属于行政诉讼受案范围。本案中，大丰京冶公司认为大丰开发区管委会违反了案涉《项目进区协议书》约定，拒不提供办理土地使用权证的相关手续、违约收回70亩土地，提起行政诉讼要求法院确认大丰开发区管委会的上述违约行为违法，并判令大丰开发区管委会承担赔偿责任。案涉《项目进区协议书》系于2004年2月15日由案外人上海京冶实业有限公司与大丰开发区管委会签订，该协议系通过协商方式签订，该协议系民事合同或民事预约合同。大丰京冶公司认为大丰开发区管委会违反上述协议约定，可以提起民事诉讼，依法不属于行政诉讼的受案范围。据此，大丰京冶公司的上诉理由不能成立。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，可予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。大丰京冶公司向本院申请再审，请求撤销一审、二审裁定。事实和理由是：
一、《项目进区协议书》是被申请人依据政府授权的行政职权与再审申请人签订的招商引资协议，其行为属于行政行为。一审、二审裁定认为不属于行政诉讼受案范围，没有法律依据。
二、被申请人无视再审申请人已实际履行协议，投资建厂的事实，利用行政职权将再审申请人的76亩土地中的70亩强行划给他人，已经构成行政侵权。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，提起行政诉讼应当属于行政诉讼受案范围。案涉《项目进区协议书》系案外人上海京冶实业有限公司与大丰开发区管委会通过协商方式签订，不属于行政合同，大丰开发区管委会签订、履行协议行为均不属于行政行为。大丰京冶公司认为大丰开发区管委会违反案涉《项目进区协议书》约定，拒不提供办理土地使用权证的相关手续、违约收回70亩土地，要求法院确认大丰开发区管委会的上述违约行为违法，并判令大丰开发区管委会承担赔偿责任的诉讼请求，依法不属于行政诉讼的受案范围。一审、二审法院认定事实清楚，适用法律正确，裁定驳回大丰京冶公司的起诉，并无不当。综上，大丰京冶公司的再审申请缺乏法律依据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条所规定的再审条件。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十四条之规定，
裁定如下：驳回大丰京冶公司的再审申请。
审 判 长 赵黎
审 判 员 臧静
代理
审判员 张伟
二〇一七年七月五日
书 记 员 刘妍 更多数据：