广州铁路运输第一法院行 政 判 决 书（2017）粤7101行初242号公益诉讼人：广州市番禺区人民检察院，住所地广州市番禺区东兴路***号。
委托代理人：李伟章、李冰,该院检察员。
被告：广州市番禺区环境保护局，住所地广州市番禺区市桥街德胜路39号。
法定代表人：周建中，职务局长。
委托代理人：杨淇茵，该局工作人员。
委托代理人：梁龙丽，广东合成泰律师事务所律师。公益诉讼人广州市番禺区人民检察院诉被告广州市番禺区环境保护局不履行法定职责一案，本院于2017年1月6日受理后，依法组成合议庭，于2017年4月18日公开开庭审理了本案。公益诉讼人广州市番禺区人民检察院的委托代理人李伟章、李冰，被告广州市番禺区环境保护局的委托代理人杨淇茵、梁龙丽到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼人广州市番禺区人民检察院诉称，2015年7月起，黎弟、黎天赐、黄飞宇、周荣伟等人为谋取非法利益承租广州市番禺区石楼镇官桥村5队ＸＸ附近山地搭建简易作坊，四处收购无水亚硫酸钠等废料用来炼金，炼金过程产生的废酸、含酸废水倾倒于该作坊周边土地。2015年11月18日，被告的第四环境保护所接群众举报后查获上述非法炼金作坊，经应急处理，现场清运废酸3.22吨、含酸废水37.59吨、受污染物料4.39吨。上述废物处理费（含税）为148690元。根据《番禺区进一步加强违法小作坊整治工作方案》第三条第（十三）项第6点的规定，危险废物的处置费用在暂未到位之前，由镇、街暂时垫付或由镇、街责成业主或属地村（工业区）暂时垫付。目前，涉案处置费用已由石楼镇人民政府垫付。2016年10月18日，公益诉讼人向被告发出检察建议，建议其依法履行法定职责并及时向黎弟、黎天赐、黄飞宇、周荣伟等人追索处理费用。2016年11月9日，被告函复称拟于11月底向番禺区人民法院提起民事诉讼追缴处置费用并进一步完善联防联治机制。截止至目前，被告未对相关责任人作出追缴危险废物处置费用的行政决定，也未就追索处置费用向番禺区人民法院提起民事诉讼。公益诉讼人认为，石楼镇人民政府垫付的危险废物处置费用属国有资产。根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第五十五条的规定，产生危险废物的单位，必须按照国家有关规定处置危险废物，不得擅自倾倒、堆放；不处置的，由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令限期改正；逾期不处置或者处置不符合国家有关规定的，由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门指定单位按照国家有关规定代为处置，处置费用由产生危险废物的单位承担。因此，被告对涉案的危险废物的处置负有行政管理职责，对代为处置产生的费用也负有向相关责任单位或个人追收的行政职责。公益诉讼人向其发出检察建议书后，被告至今仍未对相关责任人作出追缴危险废物处置费用的行政决定也未就追索处置费用向番禺区人民法院提起民事诉讼，导致国有资产仍处于流失状态，应当依法被确认为违法。根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第五十五条的规定，危险废物处置费用由产生危险废物的单位承担。黎弟、黎天赐、周荣伟、黄飞宇经刑事审判已确认为非法排放危险废物的行为人，应当承担所排放的危险废物的处置费用。被告应当依法履行职责向上述行为人追索危险废物处理费用148690元。综上，为督促被告依法履行职责，维护国家利益，根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、《检察机关提起公益诉讼试点方案》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，向法院提起诉讼，请求：1.确认被告就怠于履行追索黎弟等四人炼金废水处置费用的行为违法；2.判令被告一个月内依法履行职责，向相关行为人黎弟、黎天赐、黄飞宇、周荣伟等人追索危险废物处理费用148690元。
被告广州市番禺区环境保护局辩称，一、危险废物已经立即由石楼镇人民政府委托有资质的机构处置，及时消除了危险废物对环境的损害隐患，没有对社会及群众造成不良影响。2015年7月始，犯罪嫌疑人黎弟等人在广州市番禺区石楼镇官桥村5队ＸＸ附近山地开设简易炼金坊，违法直接排放废酸、含酸废水等污染物。石楼镇人民政府于2015年11月18日下午组织整规办、公安部门、环保部门等共14个部门对该作坊进行清查，清查现场时犯罪嫌疑人均未在场，石楼镇人民政府立即实施强制停产措施并根据番府办[2014]80号文件的要求委托有资质的第三方机构广州绿由工业弃置物回收处理有限公司进行清理，清理费用（含税）为148690元。公安机关根据现场掌握的线索，对该案件进行刑事立案并依法进行查处，现已依法由番禺区人民法院对涉案人员作出有罪判决。
二、被告收到公益诉讼人的检察建议后，积极主动推进各项工作，具体如下：（一）领导高度重视，专门召开专题会议讨论处理方案。由于是第一次遇到此类事件，被告于2016年10月25日召开专题会议研究处理方案，内部达成初步意见后于10月27日上午与石楼镇人民政府召开协调会，会议中达成共识，对于2015年11月18日整治石楼镇官桥村ＸＸ无证炼金场专项行动中清理、处置场内危险废物所产生的费用，两个部门将加强合作，尽快启动民事诉讼一同追缴清理费用。（二）加强与公益诉讼人沟通，汇报相关工作。经过内部及与石楼镇人民政府的沟通，2016年11月初，被告积极主动与公益诉讼人沟通，拜访公益诉讼人并告知相关工作情况与思路，于11月9日书面向公益诉讼人报告。（三）积极推进追索危险废物处理费用相关事宜。初步方案是以石楼镇人民政府名义向番禺区人民法院提起民事诉讼追讨处理费用。按照番府办[2014]80号的文件精神，对该无证炼金场处理、委托处理危险废物主体及付款方均为石楼镇人民政府，自2016年11月中旬起，被告一直按照既定初步方案，以石楼镇人民政府名义进行危险废物处置费用诉讼追讨工作，被告则负责案件推进的各项工作包括准备齐全起诉的相关法律文书及证据，到法院立案开庭等工作。石楼镇人民政府也在积极配合组织材料作诉前资料准备。由于收集相关证据及与石楼镇人民政府协调沟通需要一定的时间，石楼镇人民政府于2016年11月29日实际向广州绿由工业弃置物回收处理有限公司完成支付处理费用，故未能在原计划的11月底提起民事诉讼。公益诉讼人于2016年12月中旬提出新的建议认为应以被告为主体向法院提出无因管理民事诉讼以追讨费用。按照这一意见，被告与石楼镇人民政府再次进行沟通，最后石楼镇人民政府同意出具委托付款说明，被告另行准备起诉材料并于2016年12月27日向番禺区人民法院提起民事诉讼，番禺区人民法院作出不予受理的裁定。
三、关于被告以民事诉讼形式追讨处理费用，现时尚属于新事物，被告从未遇到过类似事件，甚至不同法院对此也有不同的观点看法，被告需要时间去研究、沟通，没有故意或放任不履行相关义务。被告收到检察建议后高度重视并连环紧密的开展各项工作，于2016年12月27日方提起民事诉讼，是基于案件的新颖、复杂及具体工作的流程、工作推进节点等问题共同导致造成，被告也花费了大量的精力去研究该案件以准备诉讼资料及证据，并非怠于行使追索处置费用的权力。番禺区人民法院接到案件后审查认为此类案件不属于平等民事主体之间的诉讼，裁定不予以受理。但针对同一类型的案件，博罗县法院予经审理予以支持。被告已上诉于广州市中级人民法院。
四、本案不符合《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第五十五条关于代履行的规定。《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第五十五条规定，环保部门代为处置危险废物的前置条件是责令当事人限期改正，逾期不处理才能指定单位代为处置。本案在清查现场中，根本无法找到行政相对人，更无法确定行政当事人具体身份信息，依据番禺区在2014年制定番府办[2014]80号的文件精神，（由镇、街）督促责任人委托具有相应处置资质的单位处置并承担费用，责任人暂不能明确或处置费用未到位之前，由镇、街暂时垫付处置费用。故石楼镇委托有资质的机构及时处理了污染物，及时消除了环境污染隐患。
五、在行政执法与刑事司法衔接工作中，应先刑事处理后行政处理，本案由公安机关立案侦查最后由番禺区人民法院对犯罪分子依法作出判决，但在公益诉讼人发出检察建议前，相关部门一直没有向被告移送本案，要求被告作出相关的行政处理。根据中办发[2011]8号国务院办公厅转发国务院法制办等部门《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》的通知第一条第三款规定：“行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件，应当移交案件的全部材料，同时将案件移送书及有关材料目录抄送人民检察院。行政执法机关在移送案件时已经作出行政处罚决定的，应当将行政处罚决定书一并抄送公安机关、人民检察院；未作出行政处罚决定的，原则上应当在公安机关决定不予立案或者撤销案件、人民检察院作出不起诉决定、人民法院作出无罪判决或者免于刑事处罚后，再决定是否给予行政处罚。”第一条第五款规定：“人民检察院对作出不起诉决定的案件、人民法院对作出无罪判决或者免于刑事处罚的案件，认为依法应当给予行政处罚的，应当提出检察建议或者司法建议，移送有关行政执法机关处理。”在清查现场时犯罪嫌疑人已潜逃，公安机关根据现场掌握的线索决定刑事立案，并非由被告行政处理过程中移送的案件，由于案件开始就已作出刑事立案，故被告没有对案件作行政处理立案。即使要被告作出相关的行政处罚，也应由检察院作出不起诉决定或番禺区人民法院作出无罪判决后，方由被告作出行政处罚决定。此外，该案的犯罪嫌疑人黄飞宇在刑事一审判决后已提起上诉，二审至今未审结，即当事人的犯罪行为尚未有生效的法律文书认定。
六、涉案的危险物品已得到及时清理，没有造成环境污染事故及其他不良影响，至于处理费用本应由案件的犯罪嫌疑人支付，石楼镇人民政府于2016年11月29日垫付了该笔费用，被告在不到一个月的时间内即2016年12月27日即向番禺区人民法院提起诉讼追讨该笔费用，在法院作出不予受理的裁定后，被告立即探索其他追讨方式，在2017年2月16日作出代履行决定书向当事人追索相关费用，并不存在怠于追偿的行为。综上所述，被告不存在怠于履行义务的行为，请求驳回公益诉讼人的诉讼请求，维护被告的合法权益。
经审理查明，2015年7月始，黎弟、黎天赐、黄飞宇、周荣伟等人在广州市番禺区石楼镇官桥村5队ＸＸ附近山地搭建简易炼金作坊炼金，炼金过程产生的废酸、含酸废水倾倒于周边土地。2015年11月11日，被告的第四环境保护所执法人员到上述炼金作坊进行现场检查。2015年11月18日，广州绿由工业弃置废物回收处理有限公司接受广州市番禺区石楼镇人民政府的应急委托，协助处理上述炼金作坊存放的废酸、含酸废水及其相关废弃物，现场清运并处理废酸3.22吨、含酸废水37.59吨、受污染物料4.39吨。2016年4月11日，广州绿由工业弃置废物回收处理有限公司出具《石楼废酸及含酸废水应急处理工作报告》和《石楼废酸及含酸废水应急处理对账清单》，确定其应收取处置危险废物费用148690元(含税)。2016年4月28日，被告的第四环境保护所出具《证明》，证明广州绿由工业弃置废物回收处理有限公司处理的废酸、含酸废水、受污染物料属于危险废物。2016年10月20日，公益诉讼人向被告发出穗番检民（行）行政违监[2016]1-1号《检察建议书》，认为被告在黎弟、黎天赐、黄飞宇、周荣伟等人涉嫌污染环境一案中存在怠于履行职责的情形，建议被告依法履行法定职责并及时向黎弟、黎天赐、黄飞宇、周荣伟等人追索处理费用，要求其在收到《检察建议书》后一个月内作出处理并将处理结果书面回复。2016年10月20日，公益诉讼人向广州市番禺区石楼镇人民政府发出穗番检民（行）行政违监[2016]1-2号《检察建议书》，认为广州市番禺区石楼镇人民政府负有垫付危险废物的处置费用等职责并建议其在危险废物处置费用的追索工作中提供全面的费用单据材料及协助被告的工作做好相关处置费用的追索工作。2016年11月9日，被告作出番环报[2016]121号《广州市番禺区环境保护局关于落实穗番检（行）行政违监[2016]1-1号的报告》，向公益诉讼人报告相关情况并决定拟于2016年11月底前完成诉前准备并向区人民法院申请立案等工作。2016年11月29日，广州市番禺区石楼镇人民政府向广州绿由工业弃置废物回收处理有限公司支付危险废物处置费148690元。2016年12月27日，被告向广州市番禺区人民法院提起民事诉讼，要求黎弟、黄飞宇、黎天赐、周荣伟连带清偿处置危险废物费用148690元。2017年1月13日，广州市番禺区人民法院作出（2017）粤0113民初第445号民事裁定，裁定不予受理。2017年1月24日，被告提出上诉。2017年3月15日，广州市中级人民法院作出（2017）粤01民终4405号民事裁定，维持（2017）粤0113民初第445号民事裁定。被告于2017年2月16日作出番环执（2017）代决字第1号《代履行决定书》,决定代履行费用148690元由黎弟、黄飞宇、黎天赐、周荣伟共同承担。番环执（2017）代决字第1号《代履行决定书》尚未发生法律效力。被告在庭审中称对其作出的代履行决定将继续跟进处理，待决定生效后将依法向法院申请强制执行。另查，2016年8月26日，公益诉讼人向广州市番禺区人民法院提起公诉，指控黎弟、黎天赐犯污染环境罪。2016年9月14日，广州市番禺区人民法院作出（2016）粤0113刑初1280号刑事判决，判决黎弟、黎天赐犯污染环境罪。2016年11月10日，公益诉讼人向广州市番禺区人民法院提起公诉，指控黄飞宇、周荣伟犯污染环境罪。2016年11月25日，广州市番禺区人民法院作出（2016）粤0113刑初1763号刑事判决，判决黄飞宇、周荣伟犯污染环境罪。以上事实，有现场检查笔录、石楼废酸及含酸废水应急处理工作报告、石楼废酸及含酸废水应急处理对账清单、证明、刑事判决书、检察建议书、送达回证、报告、复函、中国农业银行结算业务申请书、发票、民事起诉状、补充诉讼材料通知书、上诉状、上诉状收据、民事裁定书、代履行决定书、送达回执、邮政特快专递单等证据及双方当事人陈述予以证实。
本院认为，根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第十条第二款的规定，被告具有对本辖区内固体废物污染环境的防治工作实施监督管理的职责。《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第五十五条规定：“产生危险废物的单位，必须按照国家有关规定处置危险废物，不得擅自倾倒、堆放；不处置的，由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令限期改正；逾期不处置或者处置不符合国家有关规定的，由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门指定单位按照国家有关规定代为处置，处置费用由产生危险废物的单位承担。”本案中，广州绿由工业弃置废物回收处理有限公司于2015年11月代为处置黎弟等人炼金产生的危险废物并于2016年4月出具代处置费用清单，根据上述规定，被告应当及时向产生危险废物的单位追索该笔代处置费用。被告在公益诉讼人发出检察建议一个月后，才通过提起民事诉讼开始追索代处置费用并在法院作出裁定后作出行政决定，属于怠于履行法定职责。公益诉讼人要求确认被告怠于履行追索黎弟等人危险废物处理费用的行为违法，理由成立，本院予以支持。被告在本案中应履行的职责是追索危险废物代处置费用，与广州市番禺区人民法院审理黎弟等人犯污染环境罪的刑事案件属于不同的法律关系，且不须以刑事案件的审理结果为依据，故被告主张先刑事处理后行政处理的依据不足，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项、《最高人民法院关于审理环境公益诉讼案件的工作规范（试行）》第四十七条的规定，
判决如下：确认被告广州市番禺区环境保护局怠于履行追索黎弟等人危险废物代处置费用的行为违法。案件受理费50元，由被告广州市番禺区环境保护局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。(此页无正文)
审 判 长 黄海丹
审 判 员 黎锦明
人民陪审员 苏永菲
二〇一七年七月五日
书 记 员 罗舒婷 搜索“”