浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）浙04行初57号原告嘉兴市吉禾玻璃经销公司，住所地嘉兴市中环北路3138号。法定代表人潘行云，总经理。被告嘉兴市人民政府，住所地嘉兴市广场路1号。法定代表人胡海峰，市长。出庭负责人张志华，嘉兴经济技术开发区（国际商务区）管理委员会副主任。委托代理人徐越颖，嘉兴经济技术开发区（国际商务区）管理委员会工作人员。委托代理人范小群，浙江国傲律师事务所律师。嘉兴市吉禾玻璃经销公司（以下简称吉禾公司）因诉嘉兴市人民政府土地出让行政批准一案，向本院提起行政诉讼。本院于2016年10月13日裁定不予立案，吉禾公司向浙江省高级人民法院上诉，浙江省高级人民法院于2017年4月18日裁定由本院予以立案。本院于2017年5月9日受理本案后，向嘉兴市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组织合议庭，于2017年6月14日公开开庭审理了本案。原告吉禾公司的法定代表人潘行云，被告嘉兴市人民政府的出庭负责人张志华，委托代理人徐越颖、范小群到庭参加诉讼。本案现已审理终结。嘉兴市人民政府于2016年8月24日批准嘉兴市国土资源局上报的城北路东、中环北路北商住用地（编号为经开2016-13号）挂牌出让方案。吉禾公司起诉称，被告批准出让经开2016-13号地块侵害了吉禾公司的合法权益：1.原告享有国有土地使用权的两块土地在本次批准出让土地范围内，被告重复批准挂牌出让违法；2.被告下属的嘉兴经济技术开发区于1994年将征用的土地分别批准给嘉兴市冯盛公司（以下简称冯盛公司）和原告，由于原告的土地四面均无法出入，原告与冯盛公司签订协议，受让了冯盛公司1亩多土地用于修建通道，现被告出让这些土地，必然导致原告丧失出入道路；3.因嘉兴经济技术开发区拓宽中环北路，对原告厂房造成损害，原告与嘉兴经济开发区管理委员会于2003年签订《中环路整治企业补偿实施协议书》，约定将原化工四厂地块无偿补偿给原告使用，被告再次批准挂牌出让违法。请求撤销嘉兴市人民政府批准挂牌出让经开2016-13号地块的行政行为。原告提供以下证据：1.《嘉兴市人民政府关于同意中心城区1-13、1-15单元控制性详细规划的批复》（嘉政发[2015]90号），证明原告拥有合法权益的土地在该详细规划范围内，原告具有主体资格；2.《国有土地使用权出让合同草案》、《国有土地使用权出让呈报表》、《嘉兴市国土资源局城北路东、中环北路北拟挂牌地块规划条件》，证明原告对嘉政发[2015]90号文件规划范围内的3123.9平方米的土地拥有使用权；3.嘉兴市秀城区计划经济委员会《关于同意冯盛公司联营企业嘉兴市吉禾玻璃经销公司建造厂房的批复》，冯盛公司出具的《证明》，《图纸》，证明原告购买了冯盛公司的土地用于建造通道，与冯盛公司共用一块地；4.冯盛公司《国家建设用地呈报表》、建设用地宗地图，证明原告对冯盛公司拥有使用权的土地拥有合法权益。5.《中环路整治企业补偿实施协议书》，证明嘉兴经济技术开发区管理委员会同意将嘉政发[2015]90号文件规划范围内的部分土地无偿提供给原告使用；6.《嘉兴市国有建设用地使用权挂牌出让公告》（嘉土告字经开[2016]7号、嘉土告字经开[2016]14号），证明被告批准出让经开2016-13号地块；7.《中华人民共和国拍卖法》第六条、第七条，《中华人民共和国土地管理法》第十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条、第二十三条，证明根据土地管理相关法律法规，只有符合净地条件的土地才能进行出让，被告批准出让的土地不符合净地条件，批准行为违法。嘉兴市人民政府答辩称，1.被告批准挂牌出让的编号为2016-13号地块面积为37910.8平方米，原告在该地块内没有拥有合法使用权的土地，原告诉称的与嘉兴经济技术开发区签订的《中环路整治企业补偿实施协议书》涉及的土地在被告批准出让地块范围内，但是该地块只是原告根据协议临时使用的土地，这一点在（2015）浙嘉行初字第112号和（2015）浙行终字第832号行政判决中得到了确认，原告对该块土地没有使用权。关于原告诉称的享有合法权益的冯盛公司的土地，原告是为了出行方便与冯盛公司达成协议，使用冯盛公司的土地修建道路，原告认为自己对冯盛公司的土地享有共有权没有事实和法律依据。况且冯盛公司的土地属于行政划拨，现在已经注销，原告对该块土地没有任何合法权益。因此，被告的批准出让行为与原告没有法律上利害关系，原告不具有主体资格。2.被告批准土地挂牌出让行为是内部审批行为，被告未在对外公布的出让文件中署名，该行为不具有可诉性。3.被告批准经开2016-13号地块挂牌出让主体适格、内容合法、程序适当，符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定。被告提供以下证据：1.嘉兴市国有建设用地使用权挂牌出让公告（嘉土告字经开[2016]7号、[2016]14号）；2.建设用地项目呈报材料“一书一方案”，国有建设用地使用权出让方案呈报表，出让公告文本及宗地图，嘉兴市国土资源局城北路东、中环北路北拟挂牌地块规划条件及用地红线图；以上证据证明嘉兴市人民政府核准嘉兴市国土资源局建设用地使用权出让方案主体适格、内容合法、程序适当。3.嘉兴国用（1999）字第4-17134号国有土地使用证、嘉兴国用（2000）字第4-54249号国有土地使用证、嘉兴市南湖区广远测绘有限公司出具的宗地图，证明在被告批准挂牌出让的经开2016-13号地块内不存在原告享有使用权的土地；4.（2015）浙嘉行初字第112号案件原告提交法院的起诉状及嘉兴市中级人民法院（2015）浙嘉行初字第112号行政判决书，浙江省高级人民法院（2015）浙行终字第832号行政判决书，证明原告在出让土地范围内不享有合法权益；5.国用嘉字第7616号国有土地使用证，证明原冯盛公司申请用地的性质为行政划拨，该块土地经转让后土地使用证已经注销。原告对被告提供的证据的真实性、合法性没有异议，但认为被告提供的证据3中原告拥有使用权的两个地块均在《嘉兴市人民政府关于同意中心城区1-13、1-15单元控制性详细规划的批复》（嘉政发【2015】90号）规划范围内，即证明被告批准挂牌出让的土地包括了原告拥有使用权的土地。宗地图与（嘉政发【2015】90号）规划图不一致，面积不一致，应以规划图为准来确定被告批准挂牌出让土地的范围。被告提供的证据4证明人民法院已经确认了拆除通知书违法，原告对这两份判决书中涉及到的原化工四厂地块拥有无偿使用的权利，被告在批准出让该地块时没有达到净地条件，批准行为违法；被告提供的证据5与原告提供的冯盛公司的国有土地使用证的范围是相符合的，原告基于出行需要和冯盛公司达成协议，是该幅地块的共有权人。被告对原告提供的证据1的真实性和合法性没有异议，但对关联性有异议，控制性详细规划的批复与本案涉及的土地出让批准没有关联性；证据2是复印件，原告没有提供原件予以核对，对其真实性有异议，而且该证据也不能证明原告对草案和呈报表中涉及的土地拥有使用权；对证据3和证据4的真实性和关联性均有异议，冯盛公司享有的建设用地使用权和原告无关，必须经管理部门办理转让登记之后原告才能在法律意义上和冯盛公司共同拥有建设用地使用权；对证据5的真实性和合法性没有异议，对关联性有异议，根据该份协议嘉兴经济技术开发区管理委员会只是同意将原告在原化工四厂地块上搭建的建筑无偿提供给原告使用，一旦该地块列入开发建设，原告应无条件拆除建筑物，可见在协议签订之时原告就不享有该地块的权益；对证据6的真实性和合法性没有异议，但认为这两份公告均是嘉兴市国土资源局和嘉兴市资源要素交易中心有限公司署名发布的，被告只是对出让方案进行内部审批；证据7是法律规范，不能作为证据。本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1是嘉兴市人民政府根据《中华人民共和国城乡规划法》第十九条规定对嘉兴市城乡规划建设管理委员会报送的中心城区1-13、1-15单元控制性详细规划批准实施的批复文件，并非原告认为的被告批准经开2016-13号地块挂牌出让的批复文件，该证据与本案没有关联性，不予采纳；证据2并非法定的权属登记证明，且与被告提供的证据3中原嘉兴市土地管理局颁发给原告的两份国有土地使用证不一致，不予采纳；证据4中的《国家建设用地呈报表》并不能证明冯盛公司拥有合法使用权的土地情况，而根据被告提供的证据5，冯盛公司的《国有土地使用证》已于1999年注销，原告所述的与冯盛公司共同拥有一块地或对冯盛公司的土地拥有合法权益的主张均不成立，因此，对原告提供的证据3和证据4不予采纳；对原告提供的证据5和证据6予以采纳；原告提供的证据7系法律规范，不符合证据要求，不予采纳。被告提供的证据1和证据2是本案被诉行政行为内容的证据，予以采信；证据3、4、5均为土地行政管理部门颁发的土地使用权证以及司法机关的判决文书，与原告的主体资格问题具有关联性，予以采信。
经审理查明，原告于1999年、2000年通过出让方式取得两块国有土地的使用权：一块北至化工四厂，南至大都市装饰设计有限公司，东至农田，西至河流，面积为1823.2平方米；一块西至型材中心，东至城区畜禽服务部，南临二环北路，面积为392.1平方米。原告与嘉兴经济技术开发区管理委员会于2003年7月17日签订《中环路整治企业补偿实施协议书》，约定原告在嘉兴经济技术开发区管理委员会拆迁完成的空留地内（原化工四厂地块）搭建的建筑在该地块开发之前，无偿提供给原告使用，一旦该地块要开发建设，原告应无条件自行拆除。嘉兴市人民政府于2016年8月24日批准嘉兴市国土资源局以挂牌方式出让经开2016-13号地块的国有建设用地使用权。该地块界址为：中环北路北，城北路东，规划同心路及通道南，花龙桥港绿化带西。嘉兴市国土资源局、嘉兴市资源要素交易中心有限公司分别于2016年8月25日、2016年11月11日发布国有建设用地使用权挂牌出让公告，出让经开2016-13号地块土地。
本院认为，原告对涉案的土地挂牌出让批准行为提起行政诉讼，应当提供证据证明与被诉行政行为存在法律上利害关系。从双方当事人提供的《嘉兴市国土资源局城北路东、中环北路北拟挂牌出让地块规划条件》所附的拟挂牌地块红线图，原告拥有国有土地使用权的两块土地均不在经开2016-13号地块的用地范围内。原告与嘉兴经济技术开发区管理委员会签订的《中环路整治企业补偿实施协议书》仅仅约定在该地块开发建设之前原告可无偿使用在原化工四厂地块上搭建的建筑，而且根据浙江省高级人民法院（2015）浙行终字第832号行政判决，原告应当按照协议约定无条件拆除原化工四厂地块搭建的建筑，原告主张对该地块的使用权缺乏根据。原告提供的证据也不能证明对原属于冯盛公司的土地拥有使用权，即便其与冯盛公司就使用冯盛公司土地建造通道达成约定也不会产生与冯盛公司共有土地使用权的法律后果。因此，原告与被诉行政行为之间不存在法律上利害关系，不具有原告主体资格。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一款第（一）项，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，
裁定如下：驳回原告嘉兴市吉禾玻璃经销公司的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。
审判长 许艳华
审判员 吴 伟
审判员 李 平
二〇一七年七月五日
书记员 朱静雯 关注微信公众号“”