湖北省武汉市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）鄂01行终104号上诉人（原审原告）郑明荣，女，汉族，1964年5月19日出生，住址武汉市汉阳区。委托代理人施顺桂（系���明荣之夫），男，汉族，1963年4月5日出生，住址武汉市汉阳区。被上诉人（原审被告）武汉市公安局武汉经济技术开发区（汉南区）分局，住所地武汉市武汉经济技术开发区创业路168号。法定代表人刘明利，该局局长。委托代理人张黎、张俊勇，该分局民警。
上诉人郑明荣因治安行政处罚及行政赔偿一案，不服湖北省武汉经济技术开发区人民法院（2016）鄂0191行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院
经审理查明，郑明荣因房屋拆迁问题，于2016年5月29日晚上乘坐火车前往北京。2016年5月29日至2016年6月2日期间，郑明荣先后到国家信访局、国土部、建设部、农业部、组织部、公安部等多部门递交信访材料。2016年6月2日，郑明荣携带上访材料在中南海附近���正常上访时，被北京市公安局西城分局府右街派出所工作人员查获并予以训诫后送往北京市马家楼接济服务中心，由郑明荣所在社区工作人员接回送交武汉市公安局武汉经济技术开发区（汉南区）分局（以下简称开发区公安分局）沌阳派出所处理。开发区公安分局在履行了传唤、调查询问以及处罚前告知程序后，于2016年6月3日作出武公（沌）决字〔2016〕554号《行政处罚决定书》，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第二十三条第一款第（二）项的规定，决定给予郑明荣行政拘留十日处罚，并于当日送交武汉市第一拘留所执行拘留。上述拘留至2016年3月21日因期限届满解除。郑明荣对该处罚决定表示不服，向本院提起行政诉讼。另查明，2015年3月7日，郑明荣因多次进京上访，严重扰乱国家信访部门正常工作秩序，由开���区公安分局决定予以治安处罚行政拘留十日。2015年8月23日、2016年3月7日，开发区公安分局沌阳派出所两次对郑明荣的非正常上访行为进行训诫，并出具训诫书。2016年3月11日，郑明荣因至中南海地区非正常上访，由开发区公安分局予以治安处罚行政拘留十日。原审法院认为，信访是法律赋予公民的合法权利，但信访应当依法、逐级有序进行。根据《信访条例》第十六条及第十八条第一款规定，信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出，且应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。郑明荣在三级信访终结的情况下越级至多个中央机关上访，并于2016年6月2日在中南海周边非上访区非正常上访，扰乱公共秩序，以上事实有郑明荣陈述、北京市公安局西城分局出具的训诫书及政府信息不存在告知书予以证明。根据《���安管理处罚法》第二条规定：“扰乱公共秩序不构成刑事处罚由公安机关给予治安管理处罚”、第七条第二款“治安案件的管辖由国务院公安部门规定”的授权性规定，以及公安部制定的《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖”之规定，开发区公安分局作为郑明荣居住地的公安机关对本案具有管辖权。开发区公安分局根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，对郑明荣作出行政拘留十日行政处罚，认定事实清楚，适用法律正确。开发区公安分局在对郑明荣进行处罚前，依法履行了传唤、调查询问以及处罚前告知等程序，保障了郑明荣的程序权利，处罚程序合法。故，郑明荣要求判定开发区公安分局作出的��公（沌）决字〔2016〕554号《行政处罚决定书》违法，无事实依据和法律依据，其请求本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回郑明荣的诉讼请求。
上诉人郑明荣不服原审判决上诉称，其于2016年6月2日到北京中南海周边邮局发信，途中遇警察检查，发现其系信访人员，便让其上了一辆公交车，带到府佑街派出所，随后送到马家楼接济中心，当晚由维稳人员带回开发区公安分局沌阳派出所，称其于2016年6月2日到中南海地区非正常上访违法，遂将其送武汉市第一拘留所拘留十天，其为此提起行政诉讼。原审判决认定：其于2016年6月2日到中南海周边非正常上访，扰乱了公共场所秩序，被上诉人有管辖权，有权对上诉人作出行政处罚，驳回了其诉讼请求。原审法院这一认定与事实不符，且适用法律错误。
一、认定上诉人扰乱了公共场所秩序事实不清、证据不足。其到中南海周边邮局邮寄信访材料，不属于信访行为，邮寄信访材料也不必然导致公共场所混乱，更不存在扰乱公共场所的行为，被上诉人没有提供上诉人有扰乱公共场所的法定情形的证据。如：事发地公安立案并向被上诉人移交的证据，仅凭一份没有载明上诉人有违法行为内容的训诫书来认定，显然不符合法律所要求的“事实清楚、证据确实充分”。故原审法院、被上诉人认定事实不清，证据不足；
二、被上诉人不具有管辖权，对上诉人作出的行政处罚决定违法。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第二款规定，移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。适用上述规定的前提是事发地公安机关与居住地公安机关之间的移交，并且有合法的移交手续，而本案中证据材料显示，移交方为社区维稳人员，显然不符合上述法律规定的法定情形。被上诉人称其有管辖权是其对该规定理解错误，故被上诉人不具有管辖权，其对上诉人作出的行政处罚决定违法；
三、程序违法、适用法律错误。
被上诉人在对上诉人作出行政处罚决定时，拒绝听取上诉人对不实指控的陈述、申辩，多份被上诉人拒绝签字的证据，就能证明事实，对上诉人作出的行政处罚决定显然不具有程序正当性，违反行政处罚法第四十一条的规定。在上诉人没有违法行为，且被上诉人不具有管辖权的情况下，适用《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定对上诉人作出的行政处罚决定，显然是属于适用���律错误。综上，原审法院和被上诉人认定事实不清、程序违法、适用法律错误。请求：1、撤销原审法院作出的（2016）鄂0191行初20号行政判决；2、判定开发区公安分局作出的武公（沌）决字〔2016〕554号行政处罚决定违法；3、本案由二审法院开庭审理，并由被上诉人承担一、二审诉讼费用。
被上诉人开发区公安分局口头答辩称，本案事实已经查明，不存在事实不清、证据不足的问题；根据《治安管理处罚法》的相关规定，被上诉人对本案享有管辖权；被上诉人对郑明荣的违法行为进行行政处罚均依照法定程序进行，程序正当、适用法律正确。综上，原审判决认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法。请求驳回郑明荣的诉讼请求，维持原判。原审法院已将案卷材料随案移送至本院。二审审理期间，上诉人郑明荣和被上诉人开发区公安��局均未向本院提交新的证据，本院认定的事实与原审法院认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《治安管理处罚法》及《公安机关办理行政案件程序规定》的相关规定，开发区公安分局负责本行政区域内的治安管理工作，具有作出被诉行政处罚决定的法定职权。本案中，开发区公安分局的证据能够证明，郑明荣在信访过程中，违反《信访条例》的相关规定，到北京市中南海周边地区非正常上访，其行为扰乱了公共场所秩序且情节较重。开发区公安分局根据《治安管理处罚法》的相关规定，依法对郑明荣进行了传唤、调查询问和处罚前告知等程序后，作出武公（沌）决字〔2016〕554号行政处罚决定，对其行政拘留十日，该行政处罚决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回郑明荣的诉讼请求并无不当，依法应予维持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。郑明荣的上诉理由均不能成立，其上诉请求没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，
判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人郑明荣负担。本判决为终审判决。
审判长 俞 震
审判员 罗东辉
审判员 周伶俐
二〇一七年四月十一日
书记员 吕 锐 来自：