江西省高级人民法院行 政 裁 定 书（2016）赣行终325号上诉人（原审原告）苏金香，女，汉族，1962年9月20日出生，住浮梁县，系张化床妻子。上诉人（原审原告）余荣花，女，汉族，1935年10月13日出生，住浮梁县。系张化床母亲。委托代理人张化平，系张化床胞弟。委托代理人张德平，系张华床堂哥。被上诉人（原审被告）景德镇市人民政府，住所地景德镇市瓷都大道686号。法定代表人梅亦，该市市长。委托代理人刘春松。该市法制办副调研员。委托代理人张煜科，该市法制办复议科科长。被上诉人（原审被告）景德镇市社会保险事业管理局。住所地景德镇市莲社北路5号，组织机构代码49124079-6。法定代表人王景光，该局局长。委托代理人黄洪波，江西景之源律师事务所律师。上诉人苏金香、余荣花因其诉景德镇市人民政府（以下简称景德镇市政府）、景德镇市社会保险事业管理局（以下简称景德镇市社保局）不履行支付工伤待遇职责一案，不服景德镇市中级人民法院作出的（2016）赣02行初13号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审法院
经审理认定以下事实，苏金香、余荣花分别是张化床的配偶及母亲，张华床于1997年至2008年在万能达瓷厂工作，2011年6月3日，景德镇市疾病预防控制中心出具职业病诊断证明书，认定张化床属陶工尘肺二期，肺气肿。2011年6月13日景德镇市人力资源和社会保障局作出景人社伤认字[2011]第100号，认定张化床系工伤。2012年7月4日景德镇市劳动能力鉴定委员会作出景劳鉴[2012]123号劳动能力鉴定结论书,认定张化床为叁级伤残。万能达瓷厂对该工伤认定不服，向景德镇市政府申请复议，景德镇市政府维持了该工伤认定，后又经景德镇市中级人民法院判决维持了该工伤认定。2015年3月11日，张化床因职业病治疗无效死亡。张化床的配偶及母亲苏金香、余荣花向景德镇市政府提出复议申请，称景德镇市社保局只从工伤保险基金中先行支付了《中华人民共和国社会保险法》（以下简称社会保险法）第三十八条第一款第（一）、（二）项规定中的医疗费用和康复费用、住院伙食补助费二项费用，拒不支付丧葬补助金、供养亲属抚恤金、因工死亡补助金等费用。景德镇市人民政府受理后，认为根据《江西省实施办法》（以下简称省实施办法）第8条的规定，工伤保险基金用于支付治疗工伤的医疗费用以及因工死亡职工的抢救医疗费、丧葬补助金、供养亲属抚恤金、一次性工亡补助金，遂于2016年6月7日作出决定“责令景德镇市社保局依据法律规定的程序和标准发放张化床的工伤死亡待遇。”2016年7月11日景德镇市政府向景德镇市社保局作出《关于张化床问题的建议函》（以下简称建议函），该函建议张化床按改制企业的老工伤身份享受相关待遇，景德镇市社保局支付相关待遇，必须由张化床家属本人提供相关材料、存折账户领取，工伤待遇与养老待遇重复的部分，不重复发放。苏金香、余荣花于2016年8月15日向景德镇市中级人民法院起诉，要求：1、撤销景德镇市人民政府作出的建议函；2、景德镇市社保局依法履行景德镇市政府作出的复议决定；3、景德镇市社保局依法发放张化床的工伤死亡待遇。一审法院审理认为，苏金香、余荣花第二、三项诉讼请求，其实质是同一个诉讼请求，即要求景德镇市社保局发放张化床的工伤死亡待遇。景德镇市政府作出的景府复决字[2015]27号行政复议决定，是发生法律效力的决定，景德镇市社保局不履行该复议决定，依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第三十三条第（二）项的规定，可由复议机关强制执行，或者申请人民法院强制执行，无需人民法院判决。苏金香、余荣花的第一项诉讼请求是要求撤销景德镇市政府作对景德镇市社保局作出的“关于张化床问题的建议函”，该建议属于行政机关内部行政行为，不能改变已经发生法律效力的行政复议决定，也不可作为交付执行的法律依据，不对外发生法律效力，故不具有可诉性；该诉请亦不在行政诉讼法第十二条规定的范围之内。故苏金香、余荣花的起诉不符合法定条件，应予驳回。裁定驳回苏金香、余荣花的起诉。苏金香、余荣花上诉称,一审裁定认定景德镇市政府作出的建议函属于内部行政行为，不对外发生法律效力与事实不符，实际上景德镇市社保局是根据景德镇市政府的建议函将张化床按老工伤支付工伤死亡待遇，拒不依法履行工伤保险条例第三十九条的规定。原审裁定没有裁定被上诉人应当承担的具体法律责任和义务，导致上诉人无法申请法院强制被上诉人依法履行行政复议决定。原审裁定引用行政复议法第三十三条第（二）项的规定错误。综上，请二审法院撤销《关于张化床问题的建议函》；判决景德镇市社保局履行景府复决字【2015】27号行政复议决定，依照法律程序和标准发放张化床工伤死亡待遇；判决被上诉人支付张化床因公死亡补助金539100元，供养亲属抚恤金190890元、一次性伤残补助金81305元、住院伙食补助费差额27050元，以上共计838345元。景德镇市人民政府答辩称，我府作出的建议函属于行政机关内部的业务指导行为，本质是一种行政建议，不具有行政强制力，不具有可诉性。景德镇市社保局对外发放工伤待遇的行为，属于执行本府行政复议决定的行为，是独立的行为，因此其应当独立承担法律责任，本府不是适格的被告。一审裁定正确，请二审予以维持。景德镇市社保局答辩称：其已经履行了行政复议决定，至于上诉人认为其履行行政复议正确与否不属于行政诉讼受案范围。一审裁定正确，请二审予以维持。本院
经审理认定的事实与一审认定的事实一致。
本院认为，景德镇市政府作出的涉案复议决定已经明确了景德镇市社保局应当按照《江西省实施办法》第8条的规定履行发放相关工伤待遇的义务，景德镇市社保局应当遵照景德镇市政府作出的复议决定依法履职。在景德镇市政府作出复议决定后，其复议机构就复议决定的执行问题又向景德镇市社保局发送《关于张化床问题的建议函》，系内部的指导行为，并不能改变复议决定的效力。该建议函不具有可诉性，原审裁定驳回上诉人要求撤销该建议函的第1项诉请并无不当。关于上诉人提出的第2项、第3项诉请（请求法院责令景德镇市社保局依法履行复议决定及发放张化床的工伤死亡待遇），实际上仍属复议决定的执行问题。对上诉人而言，若其认为景德镇市社保局不履行复议决定、不依法发放张化床的工伤死亡待遇，可依照《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第三十二条第二款的规定，要求复议机关或上级机关责令该局履行复议决定，不能向法院直接提起行政诉讼。原审裁定虽然适用行政复议法第三十三条规定说理不当，但驳回上诉人的第2项、第3项起诉正确。但是，鉴于景德镇市政府与景德镇市社保局之间的上下级领导关系，以及考虑到景德镇市政府复议机构已对复议决定的执行作出明确的指导这一事实，上诉人提出的“景德镇市社保局正是依据景德镇市政府作出的建议函而不足额发放工伤待遇”之主张，亦应引起充分的注意。建议函中“张化床只能是按改制企业的老工伤身份享受相关待遇”的内容，存在不符合国家、省有关老工伤认定等政策的情形,为避免后续执行行为对上诉人合法权益造成新的损害，景德镇市社保局在执行行政复议决定时，必须依照法律规定，而不得仅依据景德镇市政府的建议函支付张化床的工伤保险待遇。综上，原审裁定认定事实清楚，处理结果符合法律规定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，
裁定如下：驳回上诉、维持原裁定。本裁定为终审裁定。
审 判 长 郑红葛
代理
审判员 洪发胜
代理
审判员 丁 雪
二〇一七年二月十四日
书 记 员 柳雨青 更多数据：搜索“”来源：