（2016）粤行终931号
裁判日期: 2016-09-23
公开日期: 2017-07-04
案件名称
惠东县铁涌镇好招楼村第四生产队二审行政裁定书
法院
广东省高级人民法院
所属地区
广东省
案件类型
行政案件
审理程序
二审
当事人
惠东县铁涌镇好招楼村第四生产队,惠东县人民政府,惠东县林业局
案由
法律依据
全文
广东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2016）粤行终931号上诉人惠东县铁涌镇好招楼村第四生产队（原铁涌公社好招楼大队第四生产队）被上诉人惠东县人民政府、惠东县林业局（当事人及其他诉讼参加人的列项和基本情况的写法，与二审维持原判或改判用的行政判决书样式相同。）上诉人惠东县铁涌镇好招楼村第四生产队（原铁涌公社好招楼大队第四生产队）不服惠州市中级人民法院（2015）惠中法行初字第112号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本院认为，……（写明二审裁定的理由）。依照……（写明引用的法律条款项）的规定，裁定如下：……［写明裁定结果。分两种情况：第一、驳回上诉，维持原裁定的，写：“驳回上诉，维持原裁定。”第二、撤销原裁定，应予立案受理的，写：“一、撤销惠州市中级人民法院（2015）惠中法行初字第112号行政裁定；二、本案由惠州市中级人民法院立案受理。本裁定为终审裁定。审判长 秦 红 梅审判员 秦 红 梅审判员 董嫦青、苗欣二〇一六年九月二十三日）（院印）书记员 朱 钟 涛广东省高级人民法院行政裁定书（2016）粤行终931号上诉人（原审原告）：惠东县铁涌镇好招楼村第四生产队（原铁涌公社好招楼大队第四生产队）。住所地：惠东县铁涌镇好招楼村。诉讼代表人：郑招群，男，汉族，1966年11月23日出生，住惠东县铁涌镇好招楼村委好招楼村，公民身份号码：XXXX。诉讼代表人：吴爱琴，男，汉族，1961年8月12日出生，住惠东县铁涌镇好招楼村委好招楼村，公民身份号码：XXXX。诉讼代表人：吴佛余，男，汉族，1963年8月16日出生，住惠东县铁涌镇好招楼村委好招楼村，公民身份号码：XXXX。诉讼代表人：林永仔，男，汉族，1946年5月23日出生，住惠东县铁涌镇好招楼村委好招楼村，公民身份号码：XXXX。诉讼代表人：吴回水，男，汉族，1960年8月18日出生，住惠东县铁涌镇好招楼村委好招楼村，公民身份号码：XXXX。委托代理人：原著闻，广东纬韬律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：惠东县人民政府。住所地：惠州市惠东县人民路**号。法定代表人：徐毅，县长。被上诉人（原审被告）：惠东县林业局。住所地：惠东县平山街道鞋城东路。法定代表人：廖权英，局长。两被告共同委托代理人：黄文青，惠东县林业局林政股股长。两被告共同委托代理人：钟洪青，广东翔伟律师事务所律师。第三人：惠东县铁涌镇好招楼村民委员会。法定代表人：陈新平，主任。委托代理人：黎潭彬，广东广法律师事务所律师。委托代理人：黄学良，广东聚才律师事务所律师。惠东县铁涌镇好招楼村第四生产队（下称第四生产队）不服惠东县人民政府于2004年6月30日向惠东县铁涌镇好招楼村民委员会（下称好招楼村委会）颁发的惠东林证字（2004）第2004D0935号《林权证》，于2014年10月20日向广东省惠州市惠东县人民法院提起行政诉讼。惠东县人民法院于2015年2月9日作出（2014）惠东法行初字第20号行政判决。第三人好招楼村委会不服该判决向广东省惠州市中级人民法院提起上诉。广东省惠州市中级人民法院于2015年6月4日作出（2015）惠中法行终字第55号行政裁定，以该案的一审管辖法院应为该院为由，裁定将该案提交该院审理。该院于2015年9月17日受理后，原告第四生产队于2015年11月9日提出申请追加惠东县林业局为共同被告，并提交了修改后的行政起诉状。该院于2016年1月28日作出（2015）惠中法行初字第112号行政裁定。原告第四生产队不服该裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审查了本案。本案现已审查终结。本院查明：被告惠东县林业局、惠东县人民政府于2004年6月30日向第三人好招楼村委会核发了惠东林证字（2004）第2004D0935号《林权证》，该证记载的主要事项有：林地所有权权利人：好招楼村委会；座落：惠东县铁涌镇好招楼村；小地名：好招楼；面积：8278亩；林种：防护林；四至为东与吉隆交界、南至农田、西至伯公坳、水库（与小屯交界）、北与稔山交界。2004年5月12日，好招楼村委会填写《广东省林地林权登记申请表》，申请对坐落于惠东县铁涌镇好招楼村，面积8278亩，小地名为“好招楼”的林地所有权进行初始登记，登记申请表中主要权利依据及附图为“三定时划分”，登记申请表有惠东县铁涌镇人民政府、惠东县林业局和惠东县人民政府的审批意见及公章。2004年6月30日，惠东县人民政府向好招楼村委会核发惠东林证字（2004）第2004D0935号《林权证》，将小地名为“好招楼”的林地所有权登记给好招楼村委会所有。2014年10月20日，第四生产队以惠东林证字（2004）第2004D0935号《林权证》将其所有的俗称“龙潭脚”林场包含在内为由，向原审法院提起行政诉讼，请求：1、撤销惠东县人民政府2004年6月30日登记给惠东县铁涌镇好招楼村委会的《林权证》［惠东林证字（2004）第2004D0935号］；2、确认惠东县人民政府1982年1月6日核发给原铁涌公社好招楼大队第四生产队的《山林所有证》（惠林证字第NO.000754）合法有效；3、确认被告惠东县林业局2004年6月30日填报《森林、林木、林地状况登记表》的具体行政行为违法，并予以撤销；4、本案全部诉讼费用由两被告和第三人承担。原审第三人好招楼村委会前身为惠东县铁涌公社好招楼大队，好招楼大队下辖十二个生产队，20世纪80年代因人民公社改制，铁涌公社先后改制为铁涌区、铁涌镇，好招楼大队改制为好招楼乡，归铁涌区管辖。后好招楼乡又变更为现在的好招楼村委会，归铁涌镇管辖。好招楼村委会称其下辖三个村民小组，分别是好招楼村民小组、鹅岗埔村民小组和鹅岗头村民小组，其中好招楼村民小组由原好招楼大队相邻的第一至第九生产队合并组成，鹅岗埔村民小组由原好招楼大队第十生产队改制而来，鹅岗头村民小组由原好招楼大队第十一至第十二生产队合并组成。在涉案林权证的《铁涌镇好招楼村林地界线涉及单位及负责人》表上，记载有“好招楼村民小组负责人”、“鹅岗埔村民小组负责人”和“鹅岗头村民小组负责人”及签字字样。自20世纪80年代人民公社改制以来至今，原惠东县铁涌公社好招楼大队第四生产队没有印章和办公场所，其负责人一直没有更换过，也没有进行过任何形式的负责人换届选举。税收、公益由村委会统收统付。如2014年10月1日至2014年12月31日《银行现金收支季度报表》中有代村民（包括涉案72户村民）补交合作医疗款105540元、村中修路及维修经费23300元等项目。2014年9月24日，好招楼村委会其中有72户村民开会表决：“1、成立好招楼村四海经济合作社（待有关单位批准）。2、选举产生好招楼村四海经济合作社社委会。3、选举产生本经济合作社民主理财监督小组”等事项，但至今好招楼村四海经济合作社未被批准成立。本案二审期间，第四生产队向本院提交材料，申请本案中止诉讼，称其在原好招楼公社第四生产队的基础上，于2015年7月20日根据《广东省农村集体经济组织管理规定》的有关规定，召开社员大会，对原生产队进行改组，表决成立“惠东县铁涌镇好招楼村第四队经济合作社”，并向惠东县农业局提交申请材料，要求颁发农村集体经济组织证明书，但被拒绝受理。有关纠纷其已于2016年4月28日，以“惠东县铁涌镇好招楼村第四队经济合作社”社长郑招群的名义，向惠东县人民法院提起诉讼，要求惠东县农业局履行法定职责，颁发农村集体经济组织证明书。该案正在惠东县人民法院审理中，第四生产队认为本案的审理须以该案的审理结果为依据，请求本院中止本案诉讼。原审法院认为：第四生产队是否具有原告诉讼主体资格是本案的主要争议焦点问题，也是本案能否进入实体审理的前提条件。《中华人民共和国村民委员会组织法》第三条第三款规定：“村民委员会可以根据村民居住状况、集体土地所有权关系等分设若干村民小组。”、《广东省实施﹤中华人民共和国村民委员会组织法﹥办法》第十二条第二款规定：“村民小组的设立、撤销、更名、范围调整，由村民委员会召集相关村民小组会议讨论后提出，经村民会议或者村民代表会议讨论通过后，报镇（乡）人民政府批准，并报不设区的市、市辖区、县、自治县人民政府民政主管部门备案。”根据上述法律规定，村委会下设村民小组，生产队这种组织形式已经消失。本案中，好招楼村委会共设立好招楼、鹅岗埔和鹅岗头三个村民小组，而并未设立以第四生产队为名的村民小组。因此，第四生产队并不属于好招楼村委会下设的农村基层组织。1990年5月16日广东省人民政府颁布的《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》（该法于2006年10月1日被《广东省农村集体经济组织管理规定》废止）第二条规定：“本规定适用于由原来人民公社“三级所有、队为基础”的体制经过改革而形成的农村社区合作经济组织（以下简称社区经济组织），包括在原生产队或联队（自然村）一级设置的经济合作社，在原大队（管理区）一级设置的经济联合社，在原公社（乡镇）一级设置的经济联合总社。”第六条规定：“社区经济组织的规模和设置，在当地人民政府及上级主管部门的指导下，由本组织成员集体讨论决定。”《广东省农村集体经济组织管理规定》第三条规定：“本规定所称农村集体经济组织，是指原人民公社、生产大队、生产队建制经过改革、改造、改组形成的合作经济组织，包括经济联合总社、经济联合社、经济合作社和股份合作经济联合总社、股份合作经济联合社、股份合作经济社等。”第七条第二款规定：“农村集体经济组织名称统一为：广东省县（市、区）镇（街、乡）经济联合总社；广东省县（市、区）镇（街、乡）经济联合社；广东省县（市、区）镇（街、乡）村经济合作社。”第十八条规定：“农村集体经济组织证明书是农村集体经济组织的身份证明，县级人民政府或者不设区的市人民政府免费向农村集体经济组织颁发组织证明书，具体工作由农业行政主管部门负责。”本案中，第四生产队自20世纪80年代人民公社改制以来至今并未被改组成任何形式的经济合作社，其也未向法院提供已改制成经济合作社的相关证据，因此，第四生产队不属于《广东省农村集体经济组织管理规定》规范调整的农村集体经济组织，第四生产队认为其属于以“生产队”为名的农村集体经济组织，没有事实根据和法律依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第（一）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。”本案中，第四生产队既不属于村民小组，也不属于农村集体经济组织，并且没有相应的组织机构和相应原财产，若干年换届也没有组织进行及其负责人自20世纪80年代以来至今，也一直没有更换过。从原告提交72户人员户籍登记为惠东县铁涌镇好招楼村以及从原告提交的《诉讼代表委托书》中载有以下文字“根据法律规定，当事人惠东县铁涌镇好招楼村72户村民”，可以证实该72户村民均属于好招楼村委会村民。原审法院在开庭时向原告释明：第四生产队既不属于村民小组，也不属于农村集体经济组织，但原告仍坚持以一个已经不存在的组织（第四生产队）提起行政诉讼，因此，原告第四生产队不具有行政诉讼原告主体资格。综上，原审法院依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项：“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：（二）起诉人无原告诉讼主体资格的”之规定，裁定驳回原告惠东县铁涌镇好招楼村第四生产队（原铁涌公社好招楼大队第四生产队）的起诉。第三人惠东县铁涌镇好招楼村民委员会在（2015）惠中法行终字第55号预交的受理费50元，由该院退回第三人惠东县铁涌镇好招楼村民委员会。原告惠东县铁涌镇好招楼村第四生产队预交的受理费50元由该院退回原告。第四生产队不服原审裁定，向本院上诉称：一、本案审判程序错误。1、本案可由基层法院管辖，原审法院裁定由该院审理违反法律规定。2、本案须以其他行政案件的审理结果为依据，不应驳回原告的起诉。就主体规范名称问题，第四生产队于2015年8月24日向惠东县农业局申请集体经济组织证明书被拒绝，第四生产队向惠东县人民政府提出行政复议，因案情比较复杂，至今尚在惠东县人民政府审查中。该行政复议案的结果，将直接影响本案的审理，法庭应裁定中止本案审理，而不应直接驳回起诉。二、本案认定事实错误。原审裁定认为好招楼村委会成立了“好招楼村民小组”、“鹅岗埔村民小组”和“鹅岗头村民小组”，明显认定事实错误。好招楼村民小组一直没有成立，也未选举出任何村民小组长，第一至第九生产队一直以“生产队名义存在。而第十生产队在处理村民自治事务时则以鹅岗埔村民小组名义进行，第十一、第十二生产队处理村民自治事务时则以鹅岗头村民小组名义进行。就算第一至第九生产队整合为自治组织好招楼村民小组，也不能说村民小组就取代了农村集体经济组织，更不能将原属于生产队的集体财产混合变成村委会的财产。三、本案适用法律错误。原审法院引用废止的《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》认为第四生产队没有登记为规范的集体经济组织，而否认第四生产队作为农村集体经济组织一直存在的事实。2006年10有1日实施的《广东省农村集体经济组织管理规定》对农村集体经济组织原来的登记制度，改为“证明书”制度，证明书只是证明农村集体经济组织早已存在的事实，并不是领取“证明书”才有农村集体经济组织资格，是否领取“证明书”都不能否认农村集体经济组织早已存在并持续至今的事实。第四生产队从公社化时代到现在，其辖下的社员、家庭、财产等生产资料均是稳定且独立于其他经济组织的，惠东县铁涌镇好招楼村第四生产队完全有权承受原铁涌公社好招楼大队第四生产队的权利与义务进行诉讼。铁涌镇政府还与第六、第七生产队签署过行政补偿协议。我国法律也未明确禁止或取消生产队。请求撤销原审裁定，依法支持上诉人在一审程序时的诉讼请求。被上诉人惠东县人民政府答辩称：一、原审认定被答辩人主体不适格，事实清楚，证据确实充分。随着国家政治体制的改革，原公社、大队、生产队三级集体所有制已在上世纪90年代改革为现时的村民委员会和村民小组二级农村集体所有制。原生产队作为集体经济组织已经成为历史，不复存在。好招楼村委会自始至终没有成立第四生产队村民小组，所以不管在法律上还是在事实上，好招楼村第四生产队都不存在。二、本案依法应由中级人民法院审判管辖，被答辩人对管辖程序提出上诉无理，依法应予驳回。三、被答辩人不符合农村集体经济组织的法定条件。根据原《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》，成立农村集体经济组织必须经本组织集体讨论决定，并经政府部门登记，但被答辩人并无提交集体讨论决定和依法登记文件，因此其主体不适格。四、本案属行政复议前置案件。答辩人颁发的《林权证》为林地登记确权行为，未经行政复议前置程序提起的行政诉讼，应依法驳回起诉。五、发证行为程序合法。答辩人的林业主管部门依法对原审第三人提出的申请进行审查，在核实权属来源清楚无权属纠纷的情况下召集好招楼村委会下辖的三个村民小组实地勘查，并进行公示，在法定公示期内无任何单位和个人提出异议，为此，答辩人依法向第三人登记核发了涉案林权证。综上，原审裁定依法应予维持，被答辩人的上诉请求没有事实和法律依据，应予驳回。被上诉人惠东县林业局答辩意见与被上诉人惠东县人民政府相同，并认为发证以被上诉人惠东县人民政府名义进行，自己只是发证的业务部门，不宜作为被上诉人参与本案诉讼。原审第三人好招楼村委会二审未提交书面答辩意见。本院认为：本案属于以惠东县人民政府为被告，诉请撤销颁发林权证行为的案件，由惠州市中级人民法院管辖，符合我院《关于严格落实最高人民法院〈关于行政诉讼案件管辖若干问题的规定〉的通知》精神，第四生产队主张应当由基层法院管辖，理由不成立。生产队属于人民公社时代的农村基层组织。1998年实施《中华人民共和国村民委员会组织法》后，村民委员会成为农村基层群众性自治组织，办理本村的公共事务和公益事业。《中华人民共和国村民委员会组织法》第三条第三款规定：“村民委员会可以根据村民居住状况、集体土地所有权关系等分设若干村民小组。”《广东省实施﹤中华人民共和国村民委员会组织法﹥办法》第十二条第二款规定，村民小组的设立、撤销、更名、范围调整，须由村民委员会召集相关村民小组会议讨论后提出，经村民会议或者村民代表会议讨论通过后，报镇（乡）人民政府批准，并报不设区的市、市辖区、县、自治县人民政府民政主管部门备案。根据以上规定，村委会下设村民小组，生产队已经不再作为农村基层组织形式存在。本案并无证据证明原审第三人好招楼村委会设立了以第四生产队为名的村民小组。因此，第四生产队不属于好招楼村委会下设的农村基层组织。1990年5月16日广东省人民政府颁布的《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》（2006年10月1日废止）第二条规定：“本规定适用于由原来人民公社‘三级所有、队为基础’的体制经过改革而形成的农村社区合作经济组织（以下简称社区经济组织），包括在原生产队或联队（自然村）一级设置的经济合作社，在原大队（管理区）一级设置的经济联合社，在原公社（乡镇）一级设置的经济联合总社。”第四条规定：“县以上各级农业委员会和乡镇人民政府农村合作经济管理办公室，是同级人民政府管理农村合作经济的主管部门，负责办理社区经济组织的登记工作，维护其合法权益；搞好农村承包合同、发展规划、土地使用、劳动及财务的管理和内部审计……”第六条规定：“社区经济组织的规模和设置，在当地人民政府及上级主管部门的指导下，由本组织成员集体讨论决定。”《广东省农村集体经济组织管理规定》第三条规定：“本规定所称农村集体经济组织，是指原人民公社、生产大队、生产队建制经过改革、改造、改组形成的合作经济组织，包括经济联合总社、经济联合社、经济合作社和股份合作经济联合总社、股份合作经济联合社、股份合作经济社等。”第七条第二款规定：“农村集体经济组织名称统一为：广东省县（市、区）镇（街、乡）经济联合总社；广东省县（市、区）镇（街、乡）经济联合社；广东省县（市、区）镇（街、乡）村经济合作社”。第十八条规定：“农村集体经济组织证明书是农村集体经济组织的身份证明，县级人民政府或者不设区的市人民政府免费向农村集体经济组织颁发组织证明书，具体工作由农业行政主管部门负责。”本案第四生产队没有举证证明其于2006年10月1日前或后依照当时实施的上述规定经改制成为经济合作社，并经过登记或者取得农村集体经济组织身份证明，第三人、原审被告亦均不认可其属于农村集体经济组织，因此，原审裁定认定第四生产队不属于《广东省农村集体经济组织管理规定》规范调整的农村集体经济组织，并无不当。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”由此可见，农民集体所有的土地依法应当分别属于各农村集体经济组织、村民委员会或村民小组经营、管理。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第（一）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。”本案第四生产队既不属于村民小组，也不属于农村集体经济组织，因此，原告第四生产队不具有本案行政诉讼原告主体资格，原审裁定驳回其起诉并无不当。第四生产队称其已向相关行政机关申领农村集体经济组织证明书，并就相关纠纷提起行政诉讼，请求本院对本案中止审理。本院认为，如前所述，第四生产队不具有本案行政诉讼原告主体资格，如今后第四生产队能够经改革、改组或改制成立农村集体经济组织，并取得农村集体经济组织证明文件，可依法另行以成立后的农村集体经济组织名义提起行政诉讼，其请求对本案中止审理的理由不成立，本院不予支持。综上所述，原审裁定认定事实基本清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人第四生产队上诉理由不成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长秦红梅代理审判员董嫦青代理审判员苗欣二○一六年十月二十五日书记员朱钟涛 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