（2016）浙0523行初69号

裁判日期: 2016-09-22

公开日期: 2016-11-09

案件名称

沈明云、叶生祥等与德清县城市管理行政执法局一审行政判决书

法院

安吉县人民法院

所属地区

安吉县

案件类型

行政案件

审理程序

一审

当事人

沈明云,叶生祥,王永文,王伟国,王志林,德清县城市管理行政执法局

案由

法律依据

《中华人民共和国行政诉讼法》：第六十九条

全文

浙江省安吉县人民法院行 政 判 决 书（2016）浙0523行初69号原告沈明云。原告叶生祥。原告王永文。原告王伟国。原告王志林。原告王永文委托代理人强建红。五原告共同委托代理人徐利平，浙江五联律师事务所律师。被告德清县城市管理行政执法局。法定代表人许建驰，该局局长。出庭应诉负责人泉江东，该局副局长。委托代理人熊庆，浙江天阁律师事务所律师。五原告不服被告德清县城市管理行政执法局（以下简称被告）规划其他行政行为，于2016年7月14日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2016年7月18日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年8月19日公开开庭进行了审理。原告沈明云、王伟国、王志林，原告王志文的委托代理人强建红及五原告的共同委托代理人徐利平，被告出庭应诉负责人泉江东及委托代理人熊庆到庭参加诉讼，本案现已审理终结。被告于2016年6月7日作出德城管函[2016]9号《关于要求对规划违法进行查处的回复函》，回复称：“本机关于2016年4月9日收到你们寄送的查处规划违法行为申请书，你们要求对用地建设单位武康镇人民政府等在位于XX镇XX村XX小区东侧地块（志远南路西侧）建设商业开发性质营业房建筑的规划违法行为进行查处。经查，在上述地块未发现本机关可查处的规划违法行为”。五原告诉称，五原告都是XX镇XX村村民，2003年德清县国土资源局和武康镇人民政府等单位以推进城市化建设为由，对城西村的集体土地上农民房屋进行大规模拆迁。广大农民根本不清楚拆迁的具体情况，很多人都在政府有关人员的欺瞒下，签订了拆迁补偿安置协议，实际上到最后农民的安置房一直拖到2005年12月才交房，但房产证等证件至今都没有办下来。另外，营业房的建设根本不符合商业要求和标准，且一拖十多年都没有兑现。五原告实地查勘到，“XX小区”东侧的所谓营业房，一半靠近104国道，另一半缩在小区边沿，根本没有临街，根本就不可能有商业人流出现，五原告对此非常困惑。五原告最近通过调查了解，该区块的用地规划性质是住宅，根本不能造商铺。根据德清县建设局2003年5月9日核发给武康镇人民政府的《建设用地规划许可证》，该区块应当全部是居住用地，但武康镇人民政府却在沿104国道一侧，建设了两排所谓的商铺营业房，这是没有规划依据的，违反了原城市管理法律法规方面的规定。不仅如此，以前浙江省人民政府专门给“武康镇人民政府（XX安置小区）建设项目”批准征收土地的目的就是为了建设居住用地，没有成片营业房。可见，该项目建设是完全违反规划的，应当予以严肃查处。据此，2016年4月8日，五原告向被告申请履行职责，请求查处违法行为。但被告却在2016年6月7日作出《关于要求对规划违法进行查处的回复函》，称未发现本机关可查处的规划违法行为。五原告认为，明明涉案地块是居住用地的规划许可，但客观现状是所谓的营业房，违法行为显然是存在的。被告所作回复显然与事实不符，应予撤销，同时应履行自己的法定职责，原告遂提出诉讼请求：1.撤销被告于2016年6月7日作出的《关于要求对规划违法进行查处的回复函》；2.判令被告对用地建设单位武康镇人民政府等在位于武康镇城西村“XX小区”东侧地块（XX南路西侧）建设“商业开发性质”营业房建筑的规划违法行为进行查处。五原告为此向法庭提供如下证据：1.查处规划违法行为申请书；2.建设用地规划许可证及附图；3.现场照片；4.德城管函[2016]9号《关于要求对规划违法进行查处的回复函》。被告辩称，2016年4月9日，被告收到五原告寄送的查处规划违法行为申请书，经调查，在涉案地块未发现被告可查处的规划违法行为。2016年6月7日，被告将《关于要求对规划违法进行查处的回复函》送达原告。被告认为，一、被告作出的《关于要求对规划违法进行查处的回复函》对五原告的权利义务不产生实际影响，该行为非具体行政行为，因此，对于原告要求撤销该回复函的诉讼请求非行政诉讼受案范围；二、五原告与被告是否对本案所涉行为进行查处之间无法律上的利害关系，五原告就该事项而言非适格原告；三、被告作出的《关于要求对规划违法进行查处的回复函》所认定的事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。综上，故被告请求依法驳回原告起诉。被告向本院提交了以下证据、依据：1.查处规划违法行为申请书；2.协助调查函及复函；3.建设工程规划许可证存根以及核实确认书；4.举报记录；5.德城管函[2016]9号《关于要求对规划违法进行查处的回复函》。依据：1.浙江省人民政府关于德清县开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复；2.浙江省人民政府法制办公室关于德清县开展城市管理相对集中行政处罚权工作实施方案的批复；3.德清县人民政府办公室关于印发《德清县城市管理行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定》的通知；4.住房城乡建设领域违法违规行为举报管理办法。经过庭审及双方质证，本院对双方提交证据分析如下：对五原告提交的证据，被告对该组证据真实性无异议，对证明目的有异议，认为不能证明被告具有对涉案行为进行查处的法定职责。本院认为，证据1、证据4能够证明五原告于2016年4月8日向被告提出查处规划违法行为申请，被告于2016年6月7日作出回复的事实，对该部分事实予以认定。对被告提交的证据，五原告对该组证据证明目的有异议，认为不能证明被告已经履行查处规划违法行为的法定职责。本院认为，该组证据1、证据2、证据4及证据5能够证明五原告于2016年4月8日向被告提出查处规划违法行为申请，被告于2016年6月7日作出回复的事实，对该部分事实予以认定。综上，本院认定本案事实如下：2003年5月9日，德清县建设局颁发编号为（2003）0510045《建设用地规划许可证》，该规划许可证及附图载明：“建设项目：城西安置小区；用地位置：德清县XX镇XXX国道西侧；项目用途：居住用途”。2005年9月19日，德清县建设局颁发编号为（2005）0510135《中华人民共和国建设工程规划许可证存根》，该存根载明：“建设项目名称：XX新村沿街商业楼（3-18#）及公厕（1-2#）；用地许可证编号：（2003）0510045；建设位置：德清县XX镇XXX国道西侧”。2016年4月8日，五原告向被告提出查处规划违法行为的申请，请求“对用地建设单位武康镇人民政府等在位于XX镇XX村“XX小区”东侧地块（XX南路西侧）建设‘商业开发性质’营业房建筑的规划违法行为”进行查处。2016年4月12日，被告向德清县规划局发送《关于武康街道城西村“XX小区”东侧地块建设“商业开发性质”营业房建筑的协助调查函》，请求德清县规划局函告涉案地块商业楼建设行为是否符合规划审批等事项。2016年4月15日，德清县规划局作出《关于XX街道XX村“XX小区”东侧地块情况的复函》，函告称：“商业楼（3-18#）及公厕（1-2#）于2013年1月30日取得浙江省建设工程规划核实确认书”。2016年6月7日，被告作出德城管函[2016]9号《关于要求对规划违法进行查处的回复函》，回复称：“本机关于2016年4月9日收到你们寄送的查处规划违法行为申请书，你们要求对用地建设单位XX镇人民政府等在位于XX镇XX村XX小区东侧地块（XX南路西侧）建设商业开发性质营业房建筑的规划违法行为进行查处。经查，在上述地块未发现本机关可查处的规划违法行为”。五原告对该回复不服，诉至本院。本院认为，根据《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第三条第一款规定：“市、县实施城市管理相对集中行政处罚权工作，由本级人民政府依照国家和本省的规定提出申请，报省人民政府批准”以及第六条第一款第（二）项规定：“执法部门根据国务院或者省人民政府的批准，履行下列基本职责：（二）依照城乡规划管理方面法律、法规、规章的规定，对违反规划管理规定的部分行为实施行政处罚”，据此，县级城市管理行政执法部门在经省级政府批准后，有权依法实施相对集中行政处罚权，对城乡规划区内的规划违法行为实施行政处罚。根据浙政函[2012]50号《浙江省人民政府关于德清县开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》、浙府法发[2012]54号《浙江省人民政府法制办公室关于德清县开展城市管理相对集中行政处罚权工作实施方案的批复》、德政办发[2012]141号《德清县人民政府办公室关于印发〈德清县住房和城乡建设局（德清县规划局、德清县人民防空办公室）主要职责内设机构和人员编制规定〉的通知》的规定，德清县城市管理执法局集中行使德清县行政区域内城乡规划违法行为行政处罚权（法律、法规规定由乡镇人民政府行使的行政处罚除外）。据此，被告具有对德清县行政区域内规划违法行为进行查处的法定职责。本案争议焦点在于涉案建设行为是否构成城市规划违法行为？根据《中华人民共和国城市规划法》第31条、第32条以及第40条的有关规定，在城市规划区内，未取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。本案中，关于涉案建筑物的编号（2003）0510045《建设用地规划许可证》及附图载明：“建设项目：XX安置小区；用地位置：德清县XX镇XXX国道西侧；项目用途：居住用途”，以及编号为（2005）0510135《建设工程规划许可证存根》载明：“建设项目名称：XX新村沿街商业楼（3-18#）及公厕（1-2#）；用地许可证编号：（2003）0510045；建设位置：德清县XX镇XXX国道西侧”，足以表明涉案“XX安置小区”项目是在已经取得建设用地规划许可证和建设工程规划许可证后进行建设的事实，符合《中华人民共和国城市规划法》的相关法律规定。五原告诉称，涉案建筑物属于具有“商业开发性质”的营业房，与建设用地规划许可证所载“项目用途：居住用途”不符，故该建设行为违反用地规划。本院认为，关于涉案建筑物的规划建设用地标准，应当参照建设部（90）建标字第322号《城市用地分类与规划建设用地标准》GB137-90。按照该标准的有关内容，R代表居住用地，分别按照R1、R2、R3、R4不同类别分为一类、二类、三类、四类居住用地，每类居住用地都包括住宅用地、公共服务设施用地、道路用地以及绿地，其中公共服务设施用地是指居住小区及小区级以下的公共设施和服务设施用地。因此，居住用地属于有机整体，具有系统性和多样性。除了住宅，居住用地还承载为实现居住目的而应当具备的其他功能，比如教育、交通、商业等等。根据德清县发展计划与经济委员会文件[德计经基（2003）76号]《关于同意武康镇城西安置小区项目建设的批复》，明确XX安置小区项目为“集居住与配套为一体的综合小区”，故涉案XX新村沿街商业楼（3-18#）及公厕（1-2#）的建设行为没有严重影响城市规划，不存在被告依法履行查处职责的法定事由。对五原告主张被告应履行查处法定职责的诉讼请求，因无事实和法律依据，本院不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，判决如下：驳回原告沈明云、叶生祥、王永文、王伟国、王志林的诉讼请求。案件受理费50元，由原告沈明云、叶生祥、王永文、王伟国、王志林负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省湖州市中级人民法院，并向浙江省湖州市中级人民法院预交上诉案件受理费50元（浙江省湖州市中级人民法院开户银行：湖州市农业银行营业部；户名：湖州市财政局非税收入汇缴结算户；账号：103001040019121352001）。在上诉期满后七日内仍未交纳并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。审　判　长　　杨　阳人民陪审员　　朱丹丹人民陪审员　　汪佳琪二〇一六年九月二十二日书　记　员　　应亚青 来自