（2016）粤19行初18号

裁判日期: 2016-08-22

公开日期: 2017-12-12

案件名称

史灿辉、余笑艮等与东莞市人民政府一审行政判决书

法院

广东省东莞市中级人民法院

所属地区

广东省东莞市

案件类型

行政案件

审理程序

一审

当事人

史灿辉,余笑艮,孔彩贤,何灼然,东莞市人民政府,东莞市国土资源局

案由

法律依据

《中华人民共和国行政诉讼法》：第六十九条；最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释：第五十六条

全文

广东省东莞市中级人民法院行政判决书（2016）粤19行初18号原告：史灿辉，男，1970年7月15日出生，汉族，身份证住址：广东省东莞市，原告：余笑艮，女，1958年3月23日出生，汉族，身份证住址：广东省东莞市，原告：孔彩贤，女，1977年12月30日出生，汉族，身份证住址：广东省东莞市，原告：何灼然，男，1956年9月2日出生，汉族，身份证住址：广东省东莞市，被告：东莞市人民政府。住所地：广东省东莞市鸿福路**号。法定代表人：梁维东，市长。委托代理人：林伟忠，东莞市法制局工作人员。委托代理人：王英臻，东莞市法制局工作人员。第三人：东莞市国土资源局。住所地：广东省东莞市东城区东城大道***号。法定代表人:刘杰，局长。委托代理人:方妙娇，该局工作人员。委托代理人:王荣，广东名道律师事务所律师。原告史灿辉、余笑艮、孔彩贤、何灼然不服被告东莞市人民政府（以下简称“东莞市政府”）于2016年4月29日作出的东府行复〔2016〕80号《行政复议决定书》，于2016年5月11日向本院提起行政诉讼。本院于2016年5月18日受理后，于2016年5月24日分别向被告东莞市政府、第三人东莞市国土资源局(“东莞国土局”）送达了起诉状副本及应诉通知书，被告东莞市政府、第三人东莞国土局亦在法定期限内分别向本院提交了答辩状与证据材料。本院依法组成合议庭，于同年7月18日公开开庭审理了本案。原告史灿辉等四人，被告东莞市政府委托代理人林伟忠，第三人东莞国土局委托代理人方妙娇、王荣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告东莞市政府于2016年4月29日作出的东府行复〔2016〕80号《行政复议决定书》，以第三人东莞国土局未依照行政复议法第二十三条的规定提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，依法应予撤销该具体行政行为，但鉴于第三人东莞国土局已于2016年4月9日撤销了东国土资（执法）函〔2015〕970号《复函》，且已重新作出《复函》，已无撤销并责令第三人东莞国土局重新作出具体行政行为的必要为由，确认第三人东莞国土局作出的东国土资（执法）函〔2015〕970号《复函》违法。被告市政府向本院提供了其作出案涉复议决定书的证据、依据如下：一、《行政复议申请书》、《行政复议申请材料清单》、《关于行政复议延期的说明》、《补正行政复议材料告知书》，证明原告向被告东莞市政府申请行政复议；二、《行政复议答复书》、东国土资（执法）函〔2016〕111号《复函》，证明第三人东莞市国土局作出的《复函》（东国土资（执法）函〔2015〕970号）却有不当，并撤销了该复函，重新作出《复函》（东国土资（执法）函〔2016〕111号）；三、《行政复议受理通知书》、《行政复议答复通知书》及送达回证，证明被告东莞市政府依法受理复议申请并要求第三人东莞市国土局作出复议答复；四、东府行复〔2016〕80号《行政复议决定书》的送达回证，证明被告东莞市政府在法定期限内作出复议决定并依法送达给各方当事人。原告史灿辉等四人诉称：2016年3月7日，原告对第三人东莞国土局作出的东国土资（执法）函〔2015〕970号《复函》不服，依法向被告东莞市政府提起行政复议申请。2016年4月29日，被告东莞市政府作出东府行复〔2016〕80号《行政复议决定书》，只是回复确认东莞国土局作出的《复函》（东国土资（执法）函〔2015〕970号）违法，对第三人东莞国土局作出的具体违法行为没有依法查处，对原告申请复议的事项并没有依法查办。被告东莞市政府的具体行政行为侵犯了原告的合法权益，是典型的行政不作为。为维护原告的合法权益不受侵害，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关法律法规，特向提起行政诉讼，恳请判如所请：一、确认被告东莞市政府作出的东府行复〔2016〕80号《行政复议决定书》的具体行政行为侵犯了原告的合法权益，被告东莞市政府属于行政不作为；二、本案诉讼费由被告东莞市政府承担。原告向本院提供了以下证据：一、《行政复议申请书》，证明原告对第三人东莞国土局作出的东国土资（执法）函〔2015〕970号《复函》不服，依法向被告东莞市政府提出行政复议申请；二、《行政复议决定书》（东府行复〔2016〕80号），证明被告东莞市政府只是回复确认第三人东莞国土局作出的东国土资（执法）函〔2015〕970号《复函》违法，对第三人东莞国土局作出的具体违法行为没有依法查处，对原告申请复议的事项没有依法查办。三、《关于合作开发国动房产项目的协议》，证明东莞市麻涌镇房地产开发公司与东莞市麻涌镇大步村村民委员会共同合作非法进行房地产开发，非法侵占大步村集体土地（原先是农田）146.1亩；四、举报材料，证明原告依法向第三人东莞国土局举报东莞市麻涌镇房地产开发公司与东莞市麻涌镇大步村村民委员会举报违法行为；五、东国土资（执法）函〔2015〕970号《复函》，证明东莞国土局查实，东莞市麻涌镇大步村集体土地146.1亩被东莞市碧桂园房地产开发公司拍买所得系没有事实依据和法律依据，没有依法对原告举报事项进行查处。被告东莞市政府答辩称：原告不服第三人东莞国土局于2015年12月15日作出的东国土资（执法）函〔2015〕970号《复函》，于2016年3月7日向东莞市政府提出行政复议申请。经原告补正材料后，被告东莞市政府依法受理该申请并要求第三人东莞国土局提交答复意见。2016年3月30日，第三人东莞国土局提交答复称东国土资（执法）函〔2015〕970号《复函》确有不当，拟重新就史灿辉等四人提交的材料作出处理，但未提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。2016年4月9日，东莞国土局作出新的《复函》，并撤销东国土资（执法）函〔2015〕970号《复函》。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第一款关于“被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料”以及第二十八条第一款第（四）项关于“被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为”的规定，第三人东莞国土局未提交当初作出东国土资（执法）函〔2015〕970号《复函》的证据、依据和其他有关材料，依法应予撤销。鉴于第三人东莞国土局已于2016年4月9日作出新的《复函》，并自行撤销原东国土资（执法）函〔2015〕970号《复函》，被告东莞市政府已无撤销该答复并责令其重新作出处理的必要，故确认第三人东莞国土局作出的东国土资（执法）函〔2015〕970号《复函》违法。综上，被告东莞市政府于2016年4月29日作出的东府行复〔2016〕80号《行政复议决定书》程序合法，事实清楚，适用法律正确，内容适当。第三人东莞国土局述称：原告不服第三人东莞国土局举报事宜答复，被告东莞市政府已依法履行职责。原告诉请没有任何事实和法律依据，依法应予驳回。原告不服第三人东莞国土局于2015年12月15日作出的东国土资（执法）函〔2015〕970号《复函》，向被告东莞市政府提出行政复议申请。因东莞国土局于2016年3月30日向被告东莞市政府作出的东府行复〔2016〕80号《行政复议答复书》中确认答复不当并拟重新就原告提交的材料作出处理，所以未向被告东莞市政府提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。第三人东莞国土局在复议期间经核查，确认因对涉案地块范围认定有误导致答复不当，经重新调查核实后，于2016年4月9日出具东国土资（执法）函〔2016〕111号《复函》，撤销东国土资（执法）函〔2015〕970号《复函》并对原告的举报重新答复。被告东莞市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第一款关于“被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料”以及第二十八条第一款第（四）项关于“被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为”的规定，但鉴于第三人东莞国土局已自行撤销原答复并作出新的答复。被告东莞市政府已无撤销原答复并责令重新作出处理的必要，因此，作出东府行复〔2016〕80号《行政复议决定书》，确认第三人东莞国土局作出的东国土资（执法）函〔2015〕970号《答复》违法。第三人东莞国土局在复议机关做出复议决定前自行纠正，复议机关针对原告就东国土资（执法）函〔2015〕970号《答复》的复议申请，依据事实和法律规定确认该答复违法，程序合法，处理正确，已履行法定职责，并无侵犯原告的合法权益。综上，原告不服第三人东莞国土局举报事宜答复，被告的东莞市政府已依法履行职责。原告诉请没有任何事实和法律依据，依法应予驳回。第三人东莞国土局向本院提供了以下证据：一、《行政复议答复书》，证明原告向被告东莞市政府提出行政复议申请，第三人东莞市国土局应东莞市政府的要求提交答复意见，称东国土资（执法）函〔2015〕970号《复函》确有不当，拟重新向原告作出回复；二、东国土资（执法）函〔2016〕111号《复函》、EMS邮寄单一份，证明第三人东莞市国土局于2016年4月9日，对原告作出新的答复即东国土资（执法）函〔2016〕111号《复函》，并且撤销东国土资（执法）函〔2015〕970号《复函》，并已经将新答复邮寄给原告。经庭审质证，被告东莞市政府与第三人东莞国土局对原告提交的证据一、证据二的三性确认；对证据三、四、五的真实性确认，但关联性不予确认。原告对被告东莞市政府提交的证据一、证据三、证据四的真实性均予以确认；对证据二《行政复议答复书》的真实性确认，合法性不予确认；对证据三东国土资（执法）函〔2016〕111号《复函》的三性不确认。第三人东莞国土局对被告东莞市政府提交的所有证据三性确认。原告对第三人东莞国土局提交的证据一《行政复议答复书》的真实性确认，合法性不确认；对证据二当中的东国土资（执法）函〔2016〕111号《复函》的三性不确认；对当中的邮寄单真实性确认，但关联性不确认。被告东莞市政府对第三人东莞国土局提交的所有证据三性确认。本院对上述证据认证如下：虽然原告对第三人东莞国土局作出的东国土资（执法）函〔2016〕111号《复函》的三性不予确认，但第三人东莞国土局确已作出该复函并通过邮寄方式送达给原告，而原告对EMS邮寄单的真实性又不持异议，故本院对被告东莞市政府提交的证据三以及第三人东莞国土局提交的证据二，即前述《复函》的真实性予以确认。对于其他证据，由于各方当事人对其真实性均不持异议，本院予以确认。本院经审理查明：2015年11月5日，原告等人向第三人东莞国土局举报反映麻涌镇房地产开发公司与麻涌镇大步村委会合作进行房地产开发，侵占该村集体土146.1亩的问题。2015年12月15日，第三人东莞国土局作出东国土资（执法）函〔2015〕970号《复函》，答复称：你们所反映的地块已于2008年经省人民政府依法批准征收为国有建设用地，2015年7月该地块依法经市土地交易中心进行公开拍卖出让，东莞市碧桂园房地产开发有限公司竞得该国有建设用地使用权，并核发了国有建设用地土地使用权证。原告认为第三人东莞国土局未对其上述举报反映问题进行查处，于2016年3月7日向被告东莞市政府提出行政复议申请，并提交了《关于行政复议延期的说明》。2016年3月12日，被告东莞市政府向原告史灿辉送达了《补正行政复议材料告知书》，要求补充提交具体行政行为文书送达回证或其他能证明在法定申请期限内提出行政复议申请的证据材料及相关信访材料。同年3月18日，被告东莞市政府决定受理案涉行政复议申请，并分别向原告史灿辉、第三人东莞国土局送达了《行政复议受理通知书》及《行政复议答复通知书》。同月30日，第三人东莞国土局提交《行政复议答复书》，表示东国土资（执法）函〔2015〕970号《复函》确有不当，拟重新就原告提交的举报材料作出处理。2016年4月9日，第三人东莞国土局针对原告的案涉举报反映问题作出东国土资（执法）函〔2016〕111号《复函》，明确撤销东国土资（执法）函〔2015〕970号《复函》，并就相关问题作出了重新答复，同时通过邮寄方式向原告进行了送达。2016年4月29日，被告东莞市政府作出的东府行复〔2016〕80号《行政复议决定书》，以第三人东莞国土局未依照行政复议法第二十三条的规定提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，依法应予撤销该具体行政行为，但鉴于其于2016年4月9日撤销东国土资（执法）函〔2015〕970号《复函》，并重新作出了函复，已无撤销并责令第三人东莞国土局重新作出具体行政行为的必要为由，确认第三人东莞国土局作出的东国土资（执法）函〔2015〕970号《复函》违法。2016年5月2日、5月9日，被告东莞市政府分别向原告、第三人东莞国土局送达东府行复〔2016〕80号《行政复议决定书》。原告仍不服，遂于2016年5月11日向本院提起本次诉讼，请求判如所请。本院认为：本案为国土行政复议纠纷。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”的规定，被告东莞市政府作为第三人东莞国土局的本级人民政府，针对第三人东莞国土局就原告举报反映问题的函复处理意见享有进行行政复议的法定职权。原告于2016年3月7日向被告东莞市政府提出行政复议申请，被告东莞市政府于2016年3月18日予以受理，后于2016年4月29日作出东府行复〔2016〕80号《行政复议决定书》，并分别送达给原告及第三人东莞国土局，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条及第三十一条第一款的规定。被告东莞市政府作出案涉复议决定的执法主体适格，处理程序合法，本院依法予以确认。《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。”及第二十八条第一款第（四）项规定：“（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1．主要事实不清、证据不足的；……（四）被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。”本案中，第三人东莞国土局在行政复议期间未提交其作出东国土资（执法）函〔2015〕970号《复函》的任何证据材料，根据前述援引条文规定，依法应当予以撤销，并责令其重新作出具体行政行为。鉴于在被告东莞市政府作出案涉《行政复议决定书》之前，第三人东莞国土局已作出东国土资（执法）函〔2016〕111号《复函》，自行撤销了前述970号《复函》，并就原告举报反映的问题重新进行了处理答复，若再行按照前述规定撤销970号《复函》并责令重新作出具体行政行为，实际上已无可撤销的内容，且判决重新履行亦无任何意义，故被告东莞市政府最终作出东府行复〔2016〕80号《行政复议决定书》，确认第三人东莞国土局作出的东国土资（执法）函〔2015〕970号《复函》违法并无不妥。原告诉请确认东莞市政府作出的东府行复〔2016〕80号《行政复议决定书》侵犯了其合法权益并属行政不作为，缺乏事实与法律依据，不能成立。需要向原告说明的是，被告东莞市政府作出前述确认违法复议决定，系缘于已没有作出撤销原行政行为并责令重新作出行政行为复议决定的客观基础，但其性质相当于被诉的原行政行为无论在合法性上还是在效力上都已受到了否定性评价。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：驳回原告史灿辉、余笑艮、孔彩贤、何灼然的全部诉讼请求。本案收取案件受理费50元，由原告史灿辉、余笑艮、孔彩贤、何灼然承担（已预交）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审　判　长　　孙立凡审　判　员　　张志强代理审判员　　叶俏珠二〇一六年八月二十二日书　记　员　　李添伟关注公众号“”