（2016）浙02行终194号
裁判日期: 2016-08-22
公开日期: 2016-09-09
案件名称
宁波市江北向上米业有限公司与宁波市市场监督管理局、宁波市人民政府行政处罚、行政复议二审行政判决书
法院
浙江省宁波市中级人民法院
所属地区
浙江省宁波市
案件类型
行政案件
审理程序
二审
当事人
宁波市江北向上米业有限公司,宁波市市场监督管理局,宁波市人民政府
案由
法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》：第八十九条
全文
浙江省宁波市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）浙02行终194号上诉人（原审原告）宁波市江北向上米业有限公司，住所地浙江省宁波市江北区慈城镇向上村。法定代表人朱丰年，经理。委托代理人李军（特别授权代理），浙江红邦律师事务所律师。被上诉人（原审被告）宁波市市场监督管理局，住所地浙江省江东区和济街69号。法定代表人顾文俊，局长。委托代理人张晓，浙江和义观达律师事务所律师。委托代理人胡坚，宁波市市场监督管理局工作人员。被上诉人（原审被告）宁波市人民政府，住所地浙江省宁波市江东区宁穿路2001号。法定代表人唐一军，代市长。委托代理人金建夫（特别授权代理），宁波市人民政府法制办公室工作人员。上诉人宁波市江北向上米业有限公司因诉被上诉人宁波市市场监督管理局（以下简称市市场监管局）、宁波市人民政府（以下简称市政府）市场监督行政处罚及行政复议一案，不服宁波市江东区人民法院（2015）甬东行初字第151号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。2015年5月7日，市市场监管局作出甬市监处[2015]3号行政处罚决定书，认定上诉人对成品粮重新标注生产日期、保质期，使食品的真实性状不能体现，食品安全存在的风险可能性被掩盖，消费者也因此无法获得真实的信息，对其消费行为产生了误导。根据《中华人民共和国食品安全法》第八十六第（二）项的规定，决定没收违法所得2250.85元，罚款180000元。上诉人对该处罚决定不服，向市政府提出行政复议。2015年8月31日，市政府作出甬政复决字[2015]143号行政复议决定书，维持了市市场监管局作出的处罚决定。原审法院查明，原告于2013年12月12日，通过宁波网上粮食市场从慈溪市粮食收储有限公司拍得成品粮（粳米）500吨，每吨3320元，并于2014年1月17日至22日提货。该批成品粮在慈溪市粮食收储有限公司的最晚入库时间为2013年6月11日，最长保质期为9个月。原告对其购得的500吨成品粮分批色选、抛光后，包装成15公斤及25公斤装成品粮，标注了新的生成日期、保质期，生产日期为打包封口日期，保质期为三个月及六个月。加工期间，该批成品粮损耗41.173吨。截止2014年2月20日，原告以每吨4000.6元的平均价格将458.827吨成品粮销售给上海大众汽车有限公司宁波分公司等多家单位，经营额1835581.39元，获利2250.85元。市市场监管局于2015年1月8日作出甬市监听告[2015]3号行政处罚听证告知书，告知原告拟作出行政处罚的事实、理由、依据及处罚的内容，其中拟作出行政处罚的内容为没收违法所得2250.85元、罚款3671163元，并于2015年1月16日将上述告知书直接送达了原告。原告于2015年1月20日提出听证申请。市市场监管局于2015年2月10日组织进行了听证。听证主持人为市市场监管局法规处工作人员李丹，参加人员包括原告法定代表人及委托代理人、市市场监管局承办人员两名。2015年4月24日，市市场监管局案审委员会对该案进行了集体讨论。2015年4月29日，市市场监管局作出甬市监听告[2015]3-1号行政处罚听证告知书，告知原告拟作出行政处罚的事实、理由、依据及处罚的内容，其中拟作出行政处罚的内容为没收违法所得2250.85元、罚款180000元，并于2015年4月30日将上述告知书直接送达了原告。原告在法定期限内未提出听证申请。2015年5月7日，市市场监管局作出甬市监处[2015]3号行政处罚决定书，认定原告对成品粮重新标注生产日期、保质期，使食品的真实性状不能体现，食品安全存在的风险可能性被掩盖，消费者也因此无法获得真实的信息，对其消费行为产生了误导。根据《中华人民共和国食品安全法》第八十六条第（二）项的规定，决定没收违法所得2250.85元，罚款180000元。并于同年5月8日，向原告直接送达。原告对该处罚决定不服，向市政府提出行政复议。2015年7月3日，市政府受理了原告提出的复议申请。2015年8月31日，市政府作出甬政复决字[2015]143号行政复议决定书，维持了市市场监管局作出的处罚决定。并于同年9月1日，向原告邮寄送达，于同年9月6日向市市场监管局直接送达。原告不服，于2015年9月16日向提起行政诉讼，要求撤销市市场监管局作出的甬市监处[2015]3号行政处罚决定以及市政府作出的甬政复决字[2015]143号行政复议决定。原审法院认为，根据《中华人民共和国食品安全法》第五条第二款“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作”的规定，原宁波市工商行政管理局对流通环节的食品具有行政管理职权，在案件调查过程中，宁波市启动食品药品监管体制改革，市市场监管局于2014年2月28日正式挂牌成立，承担食品药品监管、工商部门的职责，并划入了质监部门承担的生产环节食品安全监管职责。因此，市市场监管局具有对违反食品安全的相关行为进行行政处罚的职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，市政府作为市市场监管局的本级人民政府，具有对市市场监管局作出的行政行为进行行政复议审查的法定职能。被告市市场监管局通过对相对人进行询问、调查取证，形成了完整的证据链，足以证明原告对大米进行加工、重新标注生产日期、保质期并销售的行为，且重新标注的保质期明显超过了原有的保质期，被告据此认定原告实施了违反《中华人民共和国食品安全法》第四十八条第一款的行为并无不当。根据《浙江省行政处罚听证程序实施办法》第六条的规定，“听证主持人、听证员、书记员系下列人员之一的，应当回避，当事人有权以口头或者书面方式申请其回避：（一）本案的调查人员；（二）当事人或者本案调查人员的近亲属；（三）与本案的处理结果有其他直接利害关系的人员。市市场监管局听证主持人系法规工作人员，并不具有法定的回避情形。被告市市场监管局在原告不具有法定减轻处罚的情况下作出了减轻处罚，依法应予以变更。但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第二款“人民法院判决变更，不得加重原告的义务或者减损原告的权益。但利害关系人同为原告，且诉讼请求相反的除外”的规定，该变更显然明显加重了原告的义务，因此原审法院对原告要求变更的主张不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告宁波市江北向上米业有限公司的诉讼请求。上诉人上诉称：一、认定事实不清。被上诉人对“加工生产销售大米标识的时间等事实”予以认定仅根据上诉人一直变化的笔录，属于证据不足。大米属于食用农产品而非食品。该事实由《关于加强食用农产品质量安全监督管理工作的意见》第一条、《食用农产品范围注释》第一条规定予以证实。二、上诉人的行为属于再加工行为，不具有违法性。根据（卫监督发【2004】310号）卫生部关于食品分装加工及分装食品监督管理有关问题的批复的规定，只有单纯性分装或添加少量其他成分后分装的定性包装食品的生产日期按分装日期标识，产品保质期应按被分装食品的原保质日期标注。而对于重新加工后分装食品的保质期的标注则没有此要求。因此，上诉人重新加工后，重新标注保质日期不违法。三、被诉行政处罚行为程序违法，原审判决适用法律错误。行政处罚未立案而查处。行政处罚查处的是从慈溪购入成品粮的行为，对该行为的查处未予立案。上诉人的行为是加工行为，不是流通环节的行为。事发当时，被上诉人市市场监管局没有对生产加工环节进行行政处罚的职权，当时立案调查属于违法。请求二审法院撤销原审判决、被诉行政处罚决定及行政复议决定。被上诉人市市场监管局辩称：一、被诉行政处罚决定认定事实清楚，证据充分。案件调查时，产品均已销售完毕，通过对供货单位、标注新的生产日期和保质期及销售等全过程调查，且上诉人的法定代表人多次笔录反映内容清楚、一致、稳定。根据供货单位有关人员询问笔录及提供的有关材料、上诉人法定代表人的询问笔录和有关材料等证据材料综合认定其违法事实成立，证据成分。而且宁波市粮食局就该情况的相关复函也能反映标注行为的普遍性，印证上诉人笔录内容。二、大米属于食品，适用食品安全法进行规范。大米属于食品质量安全市场准入制度食品分类表（QS28类明细目录）的第一类即粮食加工品，《大米生产许可证审查细则》（国质监检【2005】15号）第一条明确规定，实施食品生产许可证管理的大米产品包括所有以稻谷为原料加工制作的大米。上诉人所列举的有关文件不是认定食用农产品的法定依据，相比行政许可而言，不具有行政许可的确定性和强制性。三、被诉行政处罚适用法律正确。《大米》国标GB1354-2009，“本标准适用于以捣鼓、糙米和半成品大米为原料加工的食品商品大米”。《粮食流通管理条例》第五十二条第二款规定，粮食加工是指通过处理将原粮转化成半成品粮、成品粮，或者将半成品粮转化成成品粮的经营活动。上诉人拍卖购入的产品属于可供食用的商品大米，销售的产品也是食用商品大米，因此其行为不是法律意义上的粮食生产加工行为。上诉人重新包装后，标注新的生产日期、保质期，重新包装的产品保质期限超过了原保质期限，其标签所标示的内容人为延长了保质期。三、被诉行政处罚程序合法，适用法律正确。原宁波市工商行政管理局在检查储备成品粮拍卖市场过程中发现当事人涉嫌违法，依法立案调查。工商部门调查的范围包括违法事实是否存在、案件是否属于本机关管辖等情形，只有经过依法调查后才能形成调查终结报告并提出相应处理建议。在调查过程中，宁波市启动食品药品监管体制改革，将食品药品监管、工商部门的职责整合组建市场监督管理局，并划入质监部门承担的生产环节食品安全监管职责。调查中发现上诉人从慈溪粮食收储有限公司购入的成品粮涉嫌虚假标注保质期行为并案处理。据此，被上诉人市市场监管局具有管辖权。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人市政府辩称：一、被诉行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确。二、被诉行政复议决定程序合法。被上诉人市政府于2015年7月2日收到行政复议申请后，于次日受理，并于2015年7月6日向上诉人寄送受理通知书。因案情复杂，2015年8月28日，被上诉人作出复议延期通知书，并于同日向上诉人与市市场监管局寄送。同月31日，被上诉人作出复议决定书，并于9月1日向上诉人及市市场监管局寄送。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国食品安全法》第二条第二款规定，供食用的源于农业的初级产品（以下称食用农产品）的质量安全管理，遵守农产品质量安全法的规定。但是，制定有关食用农产品的质量安全标准、公布食用农产品安全有关信息，应当遵守本法的有关规定。根据2014年10月31日实施的农业部、食品药品监督管理总局农质发（2014）14号《关于加强食用农产品质量安全监督管理工作的意见》第二段的规定“食用农产品是指来源于农业活动的初级产品，即在农业活动中获得的、供人食用的植物、动物、微生物及其产品。‘植物、动物、微生物及其产品’是指在农业活动中直接获得的以及经过分拣、去皮、剥壳、粉碎、清洗、切割、冷冻、打蜡、分级、包装等加工，但未改变其基本自然性状和化学性质的产品。”本院认为，稻谷经过专业粮食加工厂多道工序的加工形成成品粮（粳米）进入粮食储备中心，成品粮（粳米）的自然性状和化学性质已经与稻谷不同，故成品粮（粳米）不属于食用农产品。被上诉人市市场监管局于2014年2月28日挂牌成立，承担食品药品监管、工商部门的职责，并划入了质监部门承担的生产环节食品安全监管职责。因此，被上诉人市市场监管局具有对违反食品安全的相关行为进行行政处罚的职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，被上诉人市政府作为被上诉人市市场监管局的本级人民政府，具有对被上诉人市市场监管局作出的行政行为进行行政复议审查的法定职能。程序方面，被上诉人市市场监管局于2013年12月31日检查上诉人公司时发现上诉人从镇海购入成品粮并进行色选、抛光、重新标注生产日期和保质期的情况并于当天立案，后在调查过程中发现上诉人从慈溪购入成品粮并进行色选、抛光、重新标注生产日期和保质期的情况。本院认为，发现上诉人从慈溪购买成品粮并进行重新标注的时候被上诉人市市场监管局尚处于调查过程中，上诉人的上述两次行为可以视为一个连续的行为，在一案中进行处理并无不妥。上诉人认为被诉行政处罚未立案的理由不成立，本院不予认可。被上诉人市市场监管局于2015年5月7日作出处罚决定。期间，依法组织听证，按规定延长办案期限，程序合法。被上诉人市市场监管局根据供货单位有关人员的询问笔录及有关材料、上诉人的法定代表人的询问笔录及有关材料等证据综合认定上诉人对大米进行重新色选、抛光之后重新标注保质期和生产日期且重新标注的保质期超过原有保质期等事实。被上诉人法定代表人所认可的是对其自身不利的事实，有自认性质，证明力较高，而且所认定事实还有其他材料、供货单位有关人员询问笔录等证据予以佐证，故本院认为认定上述事实证据充分，认定事实清楚。被上诉人市市场监管局认为将成品粮色选、抛光未改变成品粮基本性状，故推定成品粮的保质期不得因为色选、抛光而延长，并据此认定上诉人实施了违反了《中华人民共和国食品安全法》第四十八条第一款规定的行为并无不当。上诉人虽提出了抛光等能够延长保质期的反驳理由，但未提供足够证据予以支持，本院不予支持。被上诉人市市场监管局依据《中华人民共和国食品安全法》第八十六条第（二）项的规定进行处罚，但在不具有法定减轻处罚情况下作出了减轻处罚。原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第二款的规定对处罚金额不予变更符合法律规定，本院予以支持。综上，被诉行政处罚行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。被上诉人市政府于2015年7月2日收到行政复议申请后，于次日受理。2015年8月28日，被上诉人市政府以案情复杂为由作出决定延期通知书。2015年8月31日，被上诉人市政府作出行政复议决定书。行政复议程序合法。被上诉人市政府认定事实与被上诉人市市场监管局一致，行政复议认定事实清楚，适用法律正确。综上所述，本院认为，原判认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确。上诉人上诉理由不足，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人宁波市江北向上米业有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长 陈信根审 判 员 孙 雪代理审判员 陈 凯二〇一六年八月二十二日书 记 员 何锦霞