（2016）陕01行初6号
裁判日期: 2016-07-01
公开日期: 2016-11-14
案件名称
赵志荣与铜川市人民政府、铜川市人力资源和社会保障局不履行法定职责一审行政判决书
法院
陕西省西安市中级人民法院
所属地区
陕西省西安市
案件类型
行政案件
审理程序
一审
当事人
赵志荣,铜川市人民政府,铜川市人力资源和社会保障局,铜川市人民政府国有资产监督管理委员会
案由
法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》：第六十九条
全文
陕西省西安市中级人民法院行 政 判 决 书(2016)陕01行初6号原告赵志荣。委托代理人王海安，陕西省老法律工作者协会法律工作部工作者。被告铜川市人民政府，住所地铜川市新区正阳路9号。法定代表人杨长亚，该市市长。委托代理人黄晓信，系铜川市人民政府法制办公室副主任。委托代理人张建功，系铜川市人民政府法律顾问。被告铜川市人力资源和社会保障局，住所地铜川市新区齐庆路2号。法定代表人马登科，该局局长。行政负责人井西荣，铜川市人力资源和社会保障局副局长。委托代理人胡解良，陕西絜矩律师事务所律师。委托代理人张海红，铜川市人力资源和社会保障局干部。第三人铜川市人民政府国有资产监督管理委员会，住所地铜川市新区正阳路9号。法定代表人赵官龙，该委员会主任。委托代理人徐明东，陕西原宝元律师事务所律师。委托代理人李跃，该局副调研员。原告赵志荣因与被告铜川市人民政府（以下简称铜川市政府）、铜川市人力资源和社会保障局（以下简称铜川市人社局），第三人铜川市人民政府国有资产监督管理委员会（以下简称铜川市国资委）履行法定职责一案，向铜川市中级人民法院提起诉讼，铜川市中级人民法院受理后，原告赵志荣提出管辖异议申请，2015年11月13日，陕西省高级人民法院以（2015）陕立行他字第00030号行政裁定，裁定本案由我院管辖。本院接受案件后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案，原告赵志荣及委托代理人王海安，被告铜川市政府的委托代理人黄晓信、张建功，被告铜川市人社局行政负责人井西荣，委托代理人胡解良、张海红，第三人徐明东、李跃到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。原告赵志荣诉称，原告是1970年9月成为第三人所管辖的西北耐火材料厂的固定工。由于西北耐火材料厂经营不善，经第三人批准，实施政策性破产并于2008年9月27日依法宣告破产。2008年10月9日，第三人以铜国资发[2008]162号《关于陕西西北耐火材料有限责任公司注册资本的批复》，将原告所在西北耐火材料厂的“700万元固定资产作为陕西西北耐火材料有限责任公司国有实物资本办理注册登记手续”。而在这之前，陕西西北耐火材料有限责任公司已于2008年9月1日注册成立。(2011)铜中民一终字第00124号《民事裁定书》查明的事实是：在第三人处调取的《西北耐火材料厂实施政策性破产职工安置方案》《西北耐火材料厂实施政策性破产资产重组方案》明确要求，西北耐火材料厂政策性破产“要以优先安置职工就业为导向，除自谋职业人员外，全部由接收重组企业接受安置职工”。《西北耐火材料厂实施政策性破产职工安置政策问答》对类似举报人这样的职工安置有明确规定并曾公之于众：一、根据国发[1994]59号、陕劳社发[2001]24号文件的规定，实行全员劳动合同制以前参加工作的全民所有制职工（即原固定工），从法院宣告企业破产之日起一年内，距法定退休年龄不足5年（含5年）的人员，经本人申请，可以提前退休。西北耐火材料厂实施政策性破产时，原告已58岁，明显符合上述规定，原告也愿意提前退休，西北耐火材料厂应该为原告办理提前退休手续。二、根据上述规定，类似原告这样的职工在报省劳动保障行政部门批准后，予以办理提前退休手续，在未实行社会化管理前，由接盘单位代管。因为原告至今没有办理退休手续，所以不可能实行社会化管理，故西北耐火材料厂破产、陕西西北耐火材料有限责任公司接盘后，原告理应由陕西西北耐火材料有限责任公司“代管”。西北耐火材料厂在与原告发生劳动争议纠纷期间破产，没有为原告办理退休手续；陕西西北耐火材料有限责任公司则提出，西北耐火材料厂没有向他们移交原告，所以，他们无法为原告办理退休手续；如此，致使原告无法享受社会保险。原告认为，作为对本地区国有企业实施监督管理的第三人，在监督管理西北耐火材料厂和陕西西北耐火材料有限责任公司互相之间交接盘时，疏于监管、怠于履行法定职责，致使原告没有被列在移交人名单之中。第三人在自己的职责范围内“负责有关的社会保险工作”，第三人有不可推卸的直接责任。原告2015年5月28日再次向第二被告直属的铜川市劳动监察支队寄送了《举报》，要求按照《劳动保障监察条例》第十一条，对第三人疏于监管、怠于履行法定职责而使原告没能享受社会保险的行为进行劳动保障监察或监督检查，并将处理结果告知原告。此前2015年4月30日，原告曾向这家劳动监察支队邮寄了一份书面《举报》，举报事项同上。原告的《举报》却于2015年5月4日被“拒收退回”。原告不得不于2015年5月11日在《陕西网》发帖《请问铜川劳动监察你为什么拒收我的举报？》。随后，自称“铜川市劳动保障监察支队”的网友于2015年5月13日在原告的网帖后跟帖称：“没有收到您发来的邮政特快专递，也不存在拒收特快专递的问题。”原告2015年5月28日再次寄送《举报》给第二被告劳动监察支队，其于2015年6月2日向原告出具了《关于您举报市国资委问题的回复》。这份行文格式极不规范的《回复》，原告认为，原告并没有要求第二被告的劳动监察支队解决“劳动关系”，第二被告的劳动监察支队对事实认定不清，适用法律不当。原告虽“已超过法定退休年龄”，但举报的无法享受社会保险问题到现在都没有解决，第三人的违法行为具有“连续或者继续状态”。第二被告的劳动监察支队同样对此事实认定不清，适用法律不当。综上，原告于2015年6月28日向第一被告提出行政复议申请，要求确认《关于您举报市国资委问题的回复》违法并撤销：责令第二被告就原告举报铜川市国资委疏于监管、怠于履行法定职责而使申请人没能享受社会保险的行为进行劳动保障监察或监督检查，并将处理结果告知原告。经查，原告的行政复议申请，第一被告自称于2015年7月8日收到，并于2015年9月16日向原告送达了铜政延审字[2015]1号《延期审理通知书》，以“本案情况复杂，不能在规定期限内做出行政复议决定”为由，决定“延期25日”做出；后又于2015年9月25日向原告送达了铜政驳复决字(2015)1号《驳回行政复议申请决定书》，以原告的行政复议申请“属信访事项”为由，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）规定，决定“驳回”原告的行政复议申请。原告认为，第一被告的铜政驳复决字[2015]1号《驳回行政复议申请决定书》程序违法，认定事实不清，适用法律不当。一、程序违法。1、根据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条规定，本案两被告均没有通知原告查阅第二被告提出的书面答复及第二被告行政行为的证据、依据及其他有关材料，非法剥夺了原告的知情权。2、根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定，本案第一被告并没有在受理原告申请六十日内做出行政复议决定，而是在受理原告申请之日起的第68天才向原告送达铜政延审字[2015]l号《延期审理通知书的》，明显违法。二、认定事实不清。本案中，原告申请的事实、理由、依据，均与《中华人民共和国信访条例》无关，第一被告却认为原告的行政复议申请“属信访事项”，没有任何证据和依据。三、适用法律不当。第一被告并没有列举原告的申请在什么地方、哪些请求上“不符合行政复议法和本条例规定的受理条件”。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十八条第一款、第二十六条第二款之规定，现请求：1、依法确认第一被告的铜政驳复决字[2015]1号《驳回行政复议申请决定书》违法并予以撤销，责令第一被告就原告的行政复议申请重新做出行政行为；2、依法确认第二被告的直属单位铜川市劳动保障监察支队的《关于您举报市国资委问题的回复》违法并撤销，责令第二被告就原告举报第三人疏于监管、怠于履行法定职责而使原告没能享受社会保险的行为进行劳动保障监察或监察监察，并将处理结果告知原告；3、依法判令两被告承担本案诉讼费，并互负连带责任。被告铜川市政府答辩称，一、案件的基本事实，赵志荣原系西北耐火材料厂（下称西北耐）职工，1982年5月17日，西北耐以赵志荣连续旷工长达五个月之久为由，以该厂(82)西耐字第29号《关于对赵志荣同志除名的决定》，将赵志荣除名。2007年7月，赵志荣向铜川市劳动争议仲裁委员会（下称市劳动仲裁委）申请仲裁，市劳动仲裁委于同年9月20日以铜劳仲不字(2007)第14号仲裁不予受理。赵志荣不服，向铜川市耀州区人民法院（下称耀州法院）提起诉讼，2007年12月13日，耀州法院以该院(2007)耀法民初字第404号裁定书裁定不予受理。赵不服一审裁定，上诉至铜川市中级人民法院（下称市中院），市中院以该院(2008)铜中法民终字第03号民事裁定书裁定驳回上诉，维持一审裁定。赵不服市中院终审裁定，向陕西省高级人民法院（下称省高院）申请再审，在省高院审查期间，赵志荣撤回再审申请，2010年10月12日，省高院以(2010)陕民二申字第10016号裁定书准许赵撤回再审申请。2008年9月27日，西北耐被市中院宣告破产。2010年11月15日，赵志荣以2008年9月1日注册成立的陕西西北耐火材料有限责任公司（下称西耐公司）为被申请人向市劳动仲裁委申请仲裁，市劳动仲裁委以铜劳仲不字（2010)第7号《不予受理决定书》，决定不予受理赵志荣的仲裁申请。赵志荣对该决定不服，向耀州法院提起诉讼，该院以(2011)耀民初字第00072号民事裁定书裁定驳回赵的起诉。赵不服一审裁定，上诉于市中院，市中院以(2011)铜中民一终字第00124号民事裁定书维持一审裁定。赵不服二审裁定，向省高院申请再审，省高院于2012年3月21日以(2012)陕民二终字第00027号民事裁定驳回赵的再审申请。2015年4月30日赵向铜川市劳动监察支队（下称监察支队）举报铜川市国有资产监督管理委员会（下称市国资委）疏于管理怠于履行法定职责，要求监察支队对市国资委的行为进行监察并处理。监察支队于2015年6月2日做出《关于您举报市国资委问题的回复》，赵不服监察支队的回复向铜川市人民政府申请复议。鉴于赵的复议申请不符合法定的受理范围，以铜政驳决字(2015)1号《驳回行政复议申请决定书》驳回了赵的复议申请。二、赵志荣的复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议受案范围。《中华人民共和国劳动法》第二条第一款及《劳动保障监察条例》第二条规定，劳动监察部门进行劳动监察的对象是存在劳动关系的用人单位，监察权的行使以存在劳动关系为特定前提。否则，其行为将会因超越法定职权而在行政诉讼中败诉。在本案中，与赵志荣建立劳动关系的用人单位是西北耐，市国资委只是西北耐的上级主管部门，赵与市国资委不存在劳动法上的权利义务，因此，监察支队对市国资委没劳动监察权。就行政复议而言，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条有关规定，复议机关受理的复议事项仅仅限于对具体行政行为不服，亦即《行政复议法》第六条所规定的十一种法定情形，能够提起行政复议的行政行为必须是行政机关具有某种法定职责，但监察支队对市国资委所谓的“疏于管理怠于履行法定职责”的行政管理职能并不具有法定的监察职权。由于监察支队对市国资委不具有劳动监察权，因而，其对赵志荣的回复不属于行政复议的受理范围。三、铜政驳决字(2015)1号《驳回行政复议决定书》认定赵志荣的复议请求属于信访事项是适当的。从赵志荣的举报书看，其之所以认为市国资委怠于履行职权，实际上是认为市国资委在西北耐的破产以及西耐公司的设立方案上存在其认为的“逃避债务”，致使早已被除名的赵志荣没有享受上社会保险。因而，其举报事项属于《条例》第二条及第十四条所规定的信访事项，依法应当按照《条例》规定的信访途径解决对劳动监察支队的答复不服，可以通过复查、复核程序解决。据此，驳回赵志荣的复议申请是符合法律规定的。四、铜政延审字[2015]《延期审理通知书》的送达时间不构成违法。赵志荣的这一认识曲解或者说不理解《行政复议法》。纵观《行政复议法》的四十三个条款，凡是需要在期限内做出答复或者告知当事人的，不仅具有明确具体的期限，而且采用了x日内的规定。但就延期审理而言，《行政复议法》第三十一条第一款规定，法律只是规定应当告知双方当事人延期审理这一事实，至于何时告知法律并未作出具体要求。在这种情况下，只要不存在过分延长、只要在合理的期限内告知就是合法的。本案的受理时间是2015年7月13日，决定延期审理的时间是2015年9月2日，送达时间是2015年9月16日。决定延期的时间在60天以内，尽管送达延期审理通知书的时间在60天以外，但并未超过合理的范畴。因此，赵志荣关于答辩人送达延期审理通知书违法的问题是不能成立的。综上所述，答辩人认为，答辩人做出的铜政驳决字(2015)l号《驳回行政行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。为维护法律的尊严，监督和支持行政机关依法行政，答辩人请求贵院依法驳回赵志荣的诉讼请求。被告铜川市人社局答辩称，劳动保障监察部门只对用工单位的违法行为进行监督检查，而原告原系西北耐的职工，与其举报的国资委并不存在劳动合同关系，其举报的国资委不属于劳动保障监察的监察对象，不在答辩人监督检查的职权范围内。依据《劳动保障监察条例》第二十一条、《陕西省劳动监察条例》第二十八条之规定原告所反映的问题已经法律程序处理，因此其所反映问题不再属于劳动保障监察立案范围。1982年5月17日，西北耐以原告连续旷工5个月为由将其除名。后经劳动仲裁程序及法院诉讼程序处理，西北耐对原告做出的除名决定没有被撤销，因此西北耐不存在为其办理退休手续及社会保险问题。同时原告并没有投诉西北耐，即便投诉，原告所反映的问题也不属于劳动保障监察的立案范围。综上，请求法院驳回赵志荣的诉讼请求。第三人铜川市国资委述称，答辩人认为因赵志荣与陕西西北耐火材料有限责任公司不存在劳动法律关系，西北耐火材料厂已被法院宣告破产，西北耐火材料厂与陕西西北耐火材料有限责任公司不存在身份上的承继关系，故答辩人对陕西西北耐火材料有限责任公司亦不存在疏于管理、怠于履行法定职责而使原告没有享受社会保险的行为，答辩人作为陕西西北耐火材料有限责任公司的出资人，履行了法定监管职责，无任何违法行为。故原告起诉的依据及理由不能成立。因赵志荣与陕西西北耐火材料有限责任公司不存在劳动关系，故铜川市劳动监察支队针对原告的举报作出的答复意见符合法律规定，不存在行政不作为行为。原告针对该答复意见申请行政复议，铜川市人民政府作为复议机关作出的复议决定合法合理。原告据此提起行政诉讼其诉讼请求不能成立。故请求法院驳回原告的诉讼请求。经审理查明，原告赵志荣原系西北耐火材料厂职工，后于1982年5月17日被西北耐火材料厂以旷工为由除名。赵志荣于2007年7月提起劳动争议诉讼。一二审法院均以赵志荣与西北耐火材料厂的纠纷属于企业内部纠纷，不属于法院主管范围为由，对赵志荣的起诉不予受理。2008年9月27日，西北耐火材料厂被铜川市中级人民法院宣告破产。2010年11月，赵志荣又以陕西西北耐火材料有限责任公司为被告提起诉讼，请求撤销除名决定，由该公司补发待岗期间生活费、办理社会保险手续等。法院以赵志荣所诉主体不适格为由驳回其起诉。2015年4月30日原告赵志荣向被告铜川市人社局劳动保障监察支队举报第三人铜川市国资委疏于管理、怠于履行法定职责，要求被告铜川市人社局劳动保障监察支队对市国资委的行为进行监察并处理。2015年5月28日赵志荣再次寄送举报材料。铜川市人社局劳动保障监察支队于2015年6月2日认为赵志荣所反映问题不在劳动保障监察受理范围，做出《关于您举报市国资委问题的回复》，邮寄送达赵志荣。赵志荣不服铜川市人社局劳动保障监察支队的回复向被告铜川市人民政府申请行政复议。被告铜川市政府于2015年9月16日向赵志荣送达了铜政延审字[2015]1号《延期审理通知书》。2015年9月22日铜川市政府以赵志荣的复议申请不符合法定的受理范围为由，作出铜政驳决字(2015)1号《驳回行政复议申请决定书》驳回了赵志荣的复议申请，并于9月25日送达。赵志荣不服，向本院提起诉讼，形成本诉。上述事实有行政复议申请书、铜政驳决字(2015)1号驳回行政复议申请决定书、铜川市劳动保障监察支队2015年6月2日回复、西北耐火材料厂补办招工证明、西北耐火材料城厂文件（83）西耐字第31号、铜川市国资委文件铜国资发(2008)162号、（82）西耐字第29号关于赵志荣同志除名的决定、（2007）耀法民初字第404号民事裁定书、（2008）铜中法民终字第03号民事裁定书、（2010）陕民二申字第01016号民事裁定书、（2008）铜中法民破字06-5号民事裁定书、（2011）耀民初字第00072号民事裁定书、（2011）铜中民一终字第00124号民事裁定书、（2012）陕民二申字第00027号民事裁定书等及庭审笔录在卷佐证。本院认为，《劳动保障监察条例》第二条规定：“对企业和个体工商户（以下称用人单位）进行劳动保障监察，适用本条例。……。”第三条：“国务院劳动保障行政部门主管全国的劳动保障监察工作。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作。……”。本案中，被告铜川市人社局下属劳动保障监察支队有职责对本行政区域内的企业和个体工商户进行劳动保障监察。原告赵志荣原系西北耐火材料厂职工，并非与第三人铜川市国资委建立劳动关系，且第三人铜川市国资委机构类型为机关法人，不属于《劳动保障监察条例》第二条中企业和个体工商户。因此被告铜川市国资委并不在铜川市人社局直属劳动保障监察支队劳动监察职责范围内。原告赵志荣以第三人铜川市国资委疏于监管、怠于履行法定职责使其未享受社会保险待遇为由，向被告铜川市人社局举报，要求铜川市人社局进行劳动保障监察并告知结果。被告铜川市人社局直属劳动保障监察支队认为赵志荣所反映的问题不属于劳动保障监察立案范围，该回复符合法律、法规的规定。故原告赵志荣请求确认被告铜川市人社局直属劳动保障监察支队的回复行为违法的理由不能成立，本院不予支持。原告赵志荣向被告铜川市政府申请行政复议，因该行政复议申请不符合行政复议法和实施条例规定的受理条件，铜川市政府依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项规定驳回了赵志荣的申请，该决定认定事实清楚、适用法律正确，程序合法。故原告赵志荣请求确认该驳回复议申请决定书违法的理由不能成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回赵志荣的诉讼请求。案件受理费50元，由原告赵志荣承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。审 判 长 赵 石代理审判员 范水艳人民陪审员 李培龙二〇一六年七月一日书 记 员 赵 黎