（2015）桂行终字第162号
裁判日期: 2016-06-30
公开日期: 2018-07-02
案件名称
陈金成、南宁高新技术产业开发区管理委员会城乡建设行政管理:房屋拆迁管理(拆迁)二审行政判决书
法院
广西壮族自治区高级人民法院
所属地区
案件类型
行政案件
审理程序
二审
当事人
陈金成,南宁高新技术产业开发区管理委员会
案由
法律依据
《中华人民共和国国家赔偿法（2010年）》：第四条，第三十六条；《中华人民共和国行政诉讼法》：第八十九条
全文
广西壮族自治区高级人民法院行 政 判 决 书（2015）桂行终字第162号上诉人（一审原告）陈金成，男，1974年12月4日出生，汉族，住广西北流市。委托代理人周浩，男，1960年4月2日出生，汉族，现住南宁市。被上诉人（一审被告）南宁高新技术产业开发区管理委员会。住所地：南宁市滨河路*号火炬大厦。法定代表人李耕，主任。委托代理人吴东机，南宁高新技术产业开发区管理委员会法制办工作人员。委托代理人王德臻，广西创想律师事务所律师。上诉人陈金成因其诉南宁高新技术产业开发区管理委员会（以下简称南宁高新区管委会）行政强制拆除及行政赔偿纠纷一案，不服南宁市中级人民法院于2015年9月10日作出的（2015）南市行一初字第36号行政判决，向我院提出上诉。本院依法组成合议庭，于2016年4月28日公开开庭审理了本案。上诉人陈金成及其委托代理人周浩，被上诉人南宁高新区管委会的委托代理人吴东机、王德臻到庭参加诉讼。因本案需等待相关案件一并处理，本院于2016年1月18日作出(2015)桂行终字第162-1号行政裁定书，中止本案审理。2016年4月18日，本院作出(2015)桂行终字第162号之二行政裁定书，恢复本案审理。本案现已审理终结。南宁市中级人民法院一审查明：2010年至2011年间，陈金成未经城乡规划主管部门审批同意，擅自在南宁市西乡塘区安宁街道办永宁村建设房屋用于养殖业。2014年10月15日南宁高新区管委会以陈金成未经城乡规划行政主管部门批准，擅自在上述地点建设房屋的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条的规定，已构成违法建设为由作出《限期搬离拆除违法建（构）筑物通知书》，要求陈金成于2014年10月18日前，将上述建筑物内的物品搬离并自行拆除上述建筑物。逾期将依据《城乡规划法》第六十八条的规定对上述违法建筑进行强制拆除，并言明由此造成的财产损失一律不予赔偿。2014年10月24日南宁高新区管委会对上述涉案房屋进行强制拆除。陈金成以该强制拆除行为违法，且给其造成财产损失为由，诉至法院。请求：一、确认南宁高新区管委会强制拆除其养殖场房屋行为违法。二、判令南宁高新区管委会赔偿因强拆行为造成其养殖场内生产机械、饲料以及压死生猪的损失共计694458元。另查明：根据《中共南宁市委、南宁市人民政府关于进一步加快开发区发展的决定》（南发[2001]54号）和《中共南宁市委、南宁市人民政府关于深化开发区体制改革实行特区式封闭管理的意见》（南发[2001]55号）文件精神，已将南宁市规划管理局部分职能授予南宁高新区管委会。2001年12月28日，南宁市规划管理局与南宁高新区管委会签订了《授权书》，将建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证的审批以及违章建筑处罚权等授予南宁高新区管委会行使。南宁市中级人民法院一审认为：根据《广西壮族自治区高新技术产业开发区条例》第十四条“高新区管理委员会对高新区的管理职责是：（七）履行所在地的市人民政府授予的其他职权。”的规定以及南宁市规划管理局与南宁高新区管委会签订的《授权书》，可以确认南宁高新区管委会具有对本行政辖区内涉及违反城乡规划法的违法建（构）筑物、设施等实施强制拆除的法定职权，是本案被诉强制拆除行为的适格被告。本案中，陈金成未经城乡规划主管部门审批同意，擅自在南宁市西乡塘区安宁街道办永宁村建设房屋，违反了《城乡规划法》第六十四条的规定，南宁高新区管委会认定涉案房屋属于违法建筑并限期拆除，认定事实清楚，适用法律正确。但南宁高新区管委会拆除陈金成的养殖用房违反了以下法律规定的法定程序。首先，南宁高新区管委会未能提供证据证明在对涉案房屋实施强制拆除前进行过催告及作出过行政强制执行决定,其行为违反了《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第三十五条“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。”及第三十七条第一款“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”的规定；其次，南宁高新区管委会于2014年10月15日发出《限期搬离拆除违法建(构)筑物通知书》，没有告知陈金成有陈述、申辩的权利，也没有告知陈金成申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；第三，南宁高新区管委会于2014年10月15日发出《限期搬离拆除违法建（构）筑物通知书》后，于同年10月24日即对涉案房屋进行强制拆除，而该强制拆除行为尚在当事人提起行政复议或者提起行政诉讼的法定期限之内，违反了《行政强制法》第四十四条的规定。综上，南宁高新区管委会强制拆除陈金成的养殖房屋违反了法定程序，其实施的强制拆除行为应认定为违法行政行为。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，当事人获取行政赔偿应以被诉具体行政行为违法且合法权益受到损害为前提。涉案的养殖房屋属于违法建筑物，不属于合法财产的范畴。南宁高新区管委会强制拆除行为程序上虽然违法，但拆除的是违章建筑，陈金成就违章建筑要求赔偿没有法律依据。至于陈金成主张南宁高新区管委会在强制拆除过程中，压死其生猪、损坏生产机械设备及室内物品造成损失请求赔偿的问题。根据最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第二十七条第（三）项“在一并提起行政赔偿的诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实，原告承担举证责任。”的规定，陈金成对自己的赔偿主张应当承担举证责任，陈金成提交的养殖场照片及光盘因无制作说明，没有注明照片的原始出处及拍摄时间，无法确认是否为涉案现场；而陈金成提交的物品损失清单系其单方列写，且无法提供其它相关合法票据相互印证，故对该赔偿主张不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、确认南宁高新技术产业开发区管理委员会2014年10月24日对陈金成建设的位于南宁市西乡塘区安宁街道办永宁村的养殖房屋实施强制拆除的行为违法；二、驳回陈金成要求南宁高新区管委会赔偿其经济损失694458元的赔偿请求。上诉人陈金成上诉称：1、南宁高新区管委会不具有作出被诉行政行为的职权。根据《城乡规划法》第六十四条、第六十八条的规定，依法享有对违法建筑实施强制拆除职权的职能部门是县级以上人民政府的城乡规划主管部门。虽然南宁市规划管理局2001年向南宁高新区管委会作出授权，但该授权违反《中华人民共和国立法法》第十条关于“授权的期限不得超过五年”的规定，至今已失效；还违反《行政强制法》第十七条关于“行政强制措施权不得委托”的规定，该授权无效;2、南宁高新区管委会违反《房屋拆迁证据保全公证细则》的规定，没有搬离养殖场内物品，也没有对强制拆除行为进行证据保全，导致上诉人无法举证，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条“因被告原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”的规定，被告应承担本案的损失情况的举证责任，其未能举证的情况下，应承担不利后果；3、涉案建筑物是养殖用房，上诉人利用农村荒山、荒地从事农业养殖业，依法无需办理建筑报批手续，不属于违章建筑，南宁高新区管委会违法强拆造成损失应予赔偿。请求：撤销一审判决第二项，改判南宁高新区管委会赔偿违法强拆行为造成上诉人财产损失694458元。被上诉人南宁高新区管委会答辩称：1、根据《广西壮族自治区高新技术产业开发区条例》、《中共南宁高新技术开发区工作委员会、南宁高新技术开发区管理委员会主要职责、内设机构和人员编制规定》以及《关于南宁市开发区城市管理和城市管理综合行政执法体制调整涉及编制问题的通知》等规定，被上诉人是合法的行政主体，依法可以作为城市管理综合行政执法主体；2、上诉人未经批准建设的涉案房屋属违法建筑，依法应当予以拆除；3、南宁高新区管委会作出强制拆除行为有事实和法律依据，程序合法；4、上诉人主张赔偿的经济损失没有事实和法律依据。上诉人未经批准在南宁市市区内建设养殖场，排放污水污染环境，违反环境保护、城市市容和环境卫生管理等方面法律法规的规定，属于非法养殖，南宁高新区管委会强制拆除涉案房屋没有侵犯上诉人的合法权益。请求二审法院维持一审判决，驳回上诉人上诉。经审查，本院认为，对于上诉人在一审提供的部分照片能否作为定案证据问题。根据《南宁市违法建设查处条例》第二十二条的规定，当事人逾期不搬出财物的，实施强制拆除前应当通知当事人，同时邀请基层组织代表或者公证机关到场见证，对相关财物进行清点登记交付当事人。本案南宁高新区管委会未能提供证据证明其在强拆过程中对涉案建筑物室内物品依法进行处置并保全证据。上诉人一审时提供的照片显示拆除现场有死猪及被压坏的物品，上诉人已经完成了初步举证责任，而南宁高新区管委会未能提供证据证实拆除时室内动产已清空，故对上诉人提供照片证实部分动产在拆除时损失的事实，本院予以采信。一审法院对上述照片不予采信，本院予以纠正。除此之外，本院确认一审判决确认的其他证据合法有效，可以作为本案的定案依据。据此，本院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。本院另查明：南宁高新区管委会未能提供证据证实拆除时建筑物内的动产已清空。南宁高新区管委会实施强制拆除行为时给上诉人的部分动产造成损失。本院认为：关于南宁高新区管委会的城乡规划行政管理职权问题。《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、第六十四条、第六十八条规定，县级以上人民政府城乡规划主管部门具有城乡规划行政管理职权。《广西壮族自治区高新技术产业开发区条例》第十三条规定：“高新区所在地的市人民政府设立高新区管理委员会，作为管理高新区具体事务的派出机构，根据市人民政府的授权，对高新区的发展规划、科技创新、城市建设、土地、财政、外事、项目审批、劳动人事等事项进行统一管理。”第十四条第一款第（七）项规定：“高新区管理委员会履行所在地的市人民政府授予的其他职权。”据此，南宁高新区管委会作为南宁市人民政府的派出机构，有权根据南宁市人民政府的明确授权开展有关行政管理工作。而中共南宁市委办公厅、南宁市人民政府办公厅印发的《中共南宁高新技术开发区工作委员会南宁高新技术产业开发区管理委员会主要职责、内设机构和人员编制规定》第一点主要职责第（九）项则已明确授权南宁高新区管委会负责高新区城市管理综合行政执法工作。据此，南宁高新区管委会具有辖区范围内的城乡规划行政管理职权。涉案建筑物所在地为规划区，规划区的范围可以包含城市和村庄，涉案建筑物所在地虽为郊区，仍属南宁高新区管委会的城乡规划行政管理职权实施的地域范围。关于被诉行政强制执行行为的合法性问题。其一，行政强制行为需要以生效法律文书为依据，本案的《限期搬离拆除违法建（构）筑物通知书》对涉案建筑进行了定性，即确认涉案建筑物违反《中华人民共和国城乡规划法》，并阐明了处罚的意思，即由建设人先行搬离和拆除，否则南宁高新区管委会进行拆除。该通知书实质是行政处罚决定，可作为行政强制执行的依据。但南宁高新区管委会作出行政处罚前未告知当事人陈述、申辩和申请听证的权利，也没有在处罚决定书中告知当事人复议和诉讼的途径和期限，违反了行政处罚法的相关规定。其二，南宁高新区管委会在实施强制拆除前未催告、未作出行政强制执行决定，违反了《中华人民共和国行政强制法》第三十五条“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务”及第三十七条第一款“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定”的规定。其三，南宁高新区管委会在发出通知的第9天即对涉案建筑物进行强制拆除，而该行政处罚尚在当事人提起行政复议或者提起行政诉讼的法定期限之内，违反了《中华人民共和国行政强制法》第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”的规定。一审判决确认南宁高新区管委会对涉案房屋实施强制拆除的行政行为违法有事实依据和法律依据。关于涉案建筑物是否合法的问题。涉案建筑物坐落于南宁市西乡塘区，涉案建筑物建设于2010至2011年间。根据《城乡规划法》第二条第三款规定，城市规划区是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。《城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。涉案建筑物位于城市规划区内，应当取得建设工程规划许可证方可建设。上诉人主张建设涉案建筑物无需取得建设工程规划许可的理由无法律依据。因此，由于上诉人不能提供建设建筑物的合法手续，其主张涉案建筑物属合法建筑没有事实依据。另，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款规定，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。涉案建筑物建设后至南宁高新区管委会作出行政处罚时，一直存在，具有继续状态情形，故上诉人主张涉案建筑物已于2010年至2011年间建成使用，不应再处以行政处罚的理由没有法律依据。关于上诉人提出的赔偿主张能否支持的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”的规定，国家赔偿的范围限于公民、法人和其他组织的合法权益受到侵害的情形。因上诉人不能证明涉案建筑物属于合法财产，故其请求对涉案建筑物给予国家赔偿没有法律依据，本院不予支持。对于上诉人主张南宁高新区管委会在强制拆除过程中，给其造成经济损失请求赔偿的问题。上诉人在涉案建筑物内的养殖物及其他动产是其合法财产，受法律保护。但是由于没有涉案建筑物内损失的动产清单及相关数量和质量方面的材料，故不具备估价的条件，本院根据本案实际情况，结合上诉人的诉讼请求，酌定该损失额为人民币4万元，由南宁高新区管委会予以赔偿。一审判决对该事实未查清，本院予以纠正。综上，南宁高新区管委会作出本案被诉的强制拆除行为违法，一审判决确认违法以及驳回上诉人对涉案建筑物的赔偿请求正确，本院予以维持。但南宁高新区管委会实施拆除时造成上诉人的动产损失，应适当赔偿。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十六条第（八）项及《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、维持一审判决第一项；二、变更一审判决第二项为“由南宁高新技术产业开发区管理委员会赔偿陈金成被拆除建筑物室内物品及死猪损失4万元，驳回陈金成的其他赔偿请求。”二审案件受理费50元，由被上诉人南宁高新技术产业开发区管理委员会负担。本判决为终审判决。审 判 长 罗伊里代理审判员 张丽丽代理审判员 班 艳二〇一六年六月三十日书 记 员 陈姗姗 关注公众号“”