（2016）粤17行终30号
裁判日期: 2016-06-28
公开日期: 2017-08-25
案件名称
谭志雄、阳江市阳东区住房和城乡规划建设局城乡建设行政管理:城市规划管理(规划)二审行政判决书
法院
广东省阳江市中级人民法院
所属地区
广东省阳江市
案件类型
行政案件
审理程序
二审
当事人
谭志雄,阳江市阳东区住房和城乡规划建设局,阳江市阳东区雅韶供销合作社
案由
法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》：第八十九条
全文
广东省阳江市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）粤17行终30号上诉人（原审原告）：谭志雄，男，1974年11月20日出生，汉族。委托代理人：谭永雄，广东宏晖律师事务所律师。委托代理人：谭建华，广东宏晖律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：阳江市阳东区住房和城乡规划建设局。住所地：广东省阳江市阳东区湖滨西路**号。法定代表人：林德洁，该局局长。委托代理人：何永汉，该局法规股干部。委托代理人：李怀，广东言必行律师事务所律师。原审第三人：阳江市阳东区雅韶供销合作社。住所地：广东省阳江市阳东区雅韶镇雅韶圩。法定代表人：陈思光，该社主任。上诉人谭志雄与被上诉人阳江市阳东区住房和城乡规划建设局（以下简称阳东住建局）、原审第三人阳江市阳东区雅韶供销合作社（以下简称雅韶供销社）撤销规划行政许可纠纷一案，不服阳江市阳东区人民法院（2016）粤1704行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明:阳东住建局分别于2012年1月6日、2012年1月10日、2012年7月5日向谭志雄颁发地字第2011-468号《建设用地规划许可证》、建字第2012-010A号《建设工程规划许可证》、编号2012-213A《建设工程规划检验合格证》。阳东住建局颁发的上述三个证中的用地丈量鉴定四至平面图均显示谭志雄房屋的东边相邻为九米路。2015年12月22日，阳东住建局作出东住建发[2015]3号关于撤销谭志雄住宅屋相邻九米路规划许可的决定。该决定向阳江市阳东区雅韶镇人民政府作出，认定谭志雄住宅屋相邻九米路的权属属于雅韶供销合作社用地，且规划四至图上预留的九米路未经供销社全体职工表决同意，阳东住建局当时对雅韶镇人民政府提出规划九米路的过程未经局务会研究。因此，决定撤销谭志雄地字第2011-468号《建设用地规划许可证》、建字第2012-010A号、《建设工程规划许可证》和编号2012-213A号《建设工程规划验收合格证》中的相邻九米路的规划许可，并要求雅韶镇人民政府敦促谭志雄按私人住宅报建的程序重新办理《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》和《建设工程规划验收合格证》。2015年12月28日，谭志雄以阳东住建局作出的东住建发[2015]3号关于撤销谭志雄住宅屋相邻九米路规划许可的决定没有法定的事实依据，适用法律法规错误，违反法定程序为由，向原审法院提起本案行政诉讼，请求撤销该决定。原审法院另查明，阳东住建局在本案诉讼期间于2016年1月20日以主送单位有误为由，作出了《关于撤销东住建发[2015]3号〈关于撤销谭志雄住宅屋相邻九米路规划许可的决定〉的决定》，决定撤销2015年12月22日作出的东住建发[2015]3号《关于撤销谭志雄住宅屋相邻九米路规划许可的决定》。原审法院收到该决定后，听取了谭志雄的意见，谭志雄对阳东住建局改变原行政行为后仍要求确认阳东住建局作出的原行政行为违法。原审法院认为：本案为规划行政许可纠纷。《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”的规定，阳东住建局具有进行本行政区域内城乡规划管理的行政职权。本案争议焦点是被诉行政行为是否合法的问题。阳东住建局在举证期限内，没有提供作出被诉行政行为的证据和所依据的规范性文件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条第一款：“……被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，……”和该法第三十四条第二款：“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。……”的规定，阳东住建局在本案诉讼中没有提供作出被诉行政行为的相应证据，应认定其作出的被诉行政行为的主要证据不足。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；”的规定，本应撤销阳东住建局2015年12月22日作出的东住建发[2015]3号《关于撤销谭志雄住宅屋相邻九米路规划许可的决定》。但是，阳东住建局已于本案开庭审理前撤销了该被诉行政行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：……（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；”的规定，阳东住建局改变了被诉的行政行为，而谭志雄不同意撤诉，且仍要求确认原行政行为违法，故应当确认阳东住建局的原行政行为违法。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项的规定，判决：确认阳东住建局2015年12月22日作出的东住建发[2015]3号关于撤销谭志雄住宅屋相邻九米路规划许可的决定的行政行为违法；本案受理费50元，由阳东住建局负担。上诉人谭志雄不服原审判决，向本院提起上诉称:上诉人对一审法院判决确认阳东住建局2015年12月22日作出的东住建发[2015]3号《关于撤销谭志雄住宅屋相邻九米路许可的决定》的行政行政违法无异议。但一审法院应对被上诉人的行政行为具体哪些违法以及违反什么法均没有作出评价和说明，这样不可避免被上诉人对上诉人再以同样的事实和理由作出相同或近似的行政行为，严重损害上诉人的合法权益。上诉人认为被上诉人作出上述行政行为违法的事实主要表现在：1、被上诉人以雅韶供销社在用地丈量鉴定四至平面图中雅韶供销社的盖章和其法定代表人陈思光的签名是不真实的为由，而作出的东住建发[2015]3号《关于撤销谭志雄住宅屋相邻九米路许可的决定》的行政行为违法。被上诉人在一审庭审中陈述因雅韶供销社向被上诉人反映四至图盖章和签名是不真实的，予以撤销上诉人持有的《建设用地规划许可证》（证号：2011-468）、《建设工程规划许可证》（证号：2012-010A）、《建设工程规划验收合格证》（证号2012-213A）。上诉人认为被上诉人该主张没有事实依据和法律依据。首先，该盖章是雅韶供销社的真实意思表示，签名也是法定代表人陈思光的真实签名，被上诉人没有提供任何证据证明该盖章和签名是虚假的；其次，该盖章和签名是经雅韶镇人民政府到实地进行调查核对无误后，由雅韶供销社负责人在该四至平面图中盖章和由法定代表人陈思光亲笔签名，完全是真实意思表示。雅韶镇人民政府审核无误后提交给被上诉人用于办理谭志雄上述许可证；再次，被上诉人在没有任何证据证明上述盖章和签名是虚假的情况下，仅凭雅韶供销社的一面之辞，而作出本案讼争的行政行为没有任何事实依据和法律依据，明显违法。2、被上诉人以规划四至平面图上预留的九米路未经雅韶供销社全体职工表决同意为由，而作出的东住建发[2015]3号《关于撤销谭志雄住宅屋相邻九米路许可的决定》的行政行为违法。首先，四至平面图上显示有预留的九米路，该九米路是历史以来一直都存在，雅韶供销社的全体员工均清楚且是无可争议的事实；其次，雅韶供销社在该四至图中盖章和法定代表人陈思光的签名，雅韶供销社的员工是清楚该事实的，但都未提出过任何异议，完全有理由相信，是经过全体员工表决同意的，有可能是雅韶供销社持有全体职工表决的记录而达到自己目的而拒不提供；再次，即使该行为未经全体员工表决同意，也不应作为撤销谭志雄三个许可证的理由。雅韶供销社是独立的法人，其所盖的公章完全可代表该单位，其法定代表人的签名也可代表该单位。同时也未有任何法律法规规定，第三人在该四至图中盖章要经全体职工表决同意才有效。3、被上诉人以当时对雅韶镇人民政府提出规划九米路的过程未经局务会议研究为由，而作出的东住建发[2015]3号《关于撤销谭志雄住宅屋相邻九米路许可的决定》的行政行为违法。根据《城乡规划法》等行政法律法规，未有规定要经局务会议才能作出《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建设工程规划验收合格证》的行政行为，被上诉人也未提供证据证明作出上述三证需经局务会议通过，也未证明作出上述三证未经局务会议通过。故被上诉人作出东住建发[2015]3号《关于撤销谭志雄住宅屋相邻九米路许可的决定》的行政行为在实体上和程序上均违法。综上所述，被上诉人作出撤销上诉人相邻住宅九米道路的行政许可，没有任何事实依据和法律依据，严重违法。一审法院对上述违法行为均没有在判决中作任何的论述和评价。被上诉人在一审前以因主送单位有误的理由，作出《决定》撤销[2015]3号《决定》的目的，很明显是在一审判决后，再次以同样的事实和理由对谭志雄作出撤销争议的九米道路的决定。为防止被上诉人在判决后，再以同样的事实和理由对上诉人作出同样的行政行为。请二审法院判决：1、确认被上诉人以雅韶供销社在用地丈量鉴定四至平面图中雅韶供销社的盖章和其法定代表人陈思光的签名是不真实的为由，而作出的东住建发[2015]3号《关于撤销谭志雄住宅屋相邻九米路许可的决定》的行政行为违法；2、确认被上诉人以规划四至平面图上预留的九米路未经雅韶供销社全体职工表决同意为由，而作出的东住建发[2015]3号《关于撤销谭志雄住宅屋相邻九米路许可的决定》的行政行为违法；3、确认被上诉人以当时对雅韶镇政府提出规划九米路的过程未经局务会议研究为由，而作出的东住建发[2015]3号《关于撤销谭志雄住宅屋相邻九米路许可的决定》的行政行为违法。被上诉人阳东住建局答辩称：在原审诉讼时，上诉人的诉讼请求是撤销被上诉人2015年12月22日作出的东住建发[2015]3号《关于撤销谭志雄住宅屋相邻九米路规划许可的决定》，被上诉人在诉讼期间，因考虑到发文的主送单位为雅韶镇人民政府不当，于2016年1月20日，以主送单位有误为由，作出东住建发[2016]1号《决定》，撤销了2015年12月22日作出的《决定》。由于被上诉人自行撤销了原行政行为，对上诉人的合法权益已不产生实际影响，上诉人应予以撤回其起诉。但在一审法院开庭时，上诉人变更了诉讼请求，请求法院确认原行政行为违法，原审判决支持了上诉人的请求，判决确认被上诉人2015年12月22日作出的东住建发[2015]3号《关于撤销谭志雄住宅屋相邻九米路规划许可的决定》的行政行为违法。原审判决作出后，被上诉人对原审判决不持异议。被上诉人认为，上诉人提起上诉的三项请求，已超出了其在原审诉讼请求的范围，不属于人民法院审理的范畴。因此，依照《行政诉讼法》第八十九条的规定，依法应驳回其上诉请求，维持原判。原审第三人雅韶供销社经传唤没有到庭，也没有提供书面答辩。本院经审理查明，原审判决查明的基本事实属实，本院予以确认。本院认为：本案被诉行政行为是阳东住建局作出的东住建发[2015]3号《关于撤销谭志雄住宅屋相邻九米路规划许可的决定》，由于阳东住建局作出的该决定认定谭志雄住宅屋相邻九米路的权属属于雅韶供销合作社用地，且规划四至图上预留的九米路未经供销社全体职工表决同意，阳东住建局当时对雅韶镇人民政府提出规划九米路的过程未经局务会研究。但是，阳东住建局在举证期限内，没有提供作出被诉行政行为的证据和所依据的规范性文件，原审判决根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第六十七条的规定认定阳东住建局作出的被诉行政行为的主要证据不足正确，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，应予撤销。鉴于阳东住建局改变了被诉的行政行为，而谭志雄不同意撤诉，仍要求确认原行政行为违法，故原审判决根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定确认阳东住建局的原行政行为违法符合法律规定。由于阳东住建局没有提供作出被诉行政行为的证据，雅韶供销社亦没有陈述意见也没有提交证据，本案仅凭谭志雄提交的证据未能查明阳东住建局作出的上述《决定》所认定的事实，原审判决没有确认阳东住建局做出的上述《决定》所认定的事实并无不当。因此，谭志雄上诉请求本院判决确认阳东住建局以雅韶供销社在用地丈量鉴定四至平面图中雅韶供销社的盖章和其法定代表人陈思光的签名是不真实的为由、以规划四至平面图上预留的九米路未经雅韶供销社全体职工表决同意为由、以当时对雅韶镇政府提出规划九米路的过程未经局务会议研究为由，而作出的东住建发[2015]3号《关于撤销谭志雄住宅屋相邻九米路许可的决定》的行政行为违法，没有事实根据和法律依据。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。上诉人谭志雄上诉请求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人谭志雄负担。本判决为终审判决。审判长 陈德印审判员 李 桥审判员 黄光汉二〇一六年六月二十八日书记员 林冬柠 微信公众号“”