（2015）雁行初字第00102号

裁判日期: 2016-06-28

公开日期: 2016-11-12

案件名称

逄金刚与陕西省食品药品监督管理局、国家食品药品监督管理总局行政复议一审行政判决书

法院

西安市雁塔区人民法院

所属地区

西安市

案件类型

行政案件

审理程序

一审

当事人

逄金刚,陕西省食品药品监督管理局,国家食品药品监督管理总局

案由

法律依据

《中华人民共和国行政诉讼法》：第六十九条；《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》：第十二条；《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》：第三十三条

全文

西安市雁塔区人民法院行政判决书（2015）雁行初字第00102号原告逄金刚。被告陕西省食品药品监督管理局。法定代表人胡小平，局长。委托代理人贺智平，该局肉制品及工业加工食品监管处干部。委托代理人陈风涛，陕西仁端律师事务所律师。被告国家食品药品监督管理总局。法定代表人毕井泉，局长。委托代理人何春霭，总局法制司执法监督处处长。委托代理人杨翼飞，北京市中兆（西安）律师事务所律师。原告逄金刚不服陕西省食品药品监督管理局、国家食品药品监督管理总局作出的《政府信息公开申请答复书》及《行政复议决定书》并附带行政赔偿，于2015年7月24日向本院提起行政诉讼。本院当日受理后，于2015年7月29日、8月5日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年10月10日公开开庭审理了本案。原告逄金刚，被告陕西省食品药品监督管理局副局长任彦保及该局委托代理人贺智平、陈风涛，被告国家食品药品监督管理总局委托代理人何春霭、杨翼飞到庭参加诉讼。陕西省高级人民法院于2016年1月21日以（2016）陕行复6号批复，批准延长该案的审理期限。本案现已审理终结。原告于2015年4月1日向被告陕西省食品药品监督管理局邮寄了一份政府信息公开申请书，陕西省食品药品监督管理局收到后，于2015年4月22日向原告作出《政府信息公开申请答复书》，答复的内容是：根据《中华人民共和国政府信息公开条例》中第二条政府信息的定义和第二章公开的范围有关条款的规定，政府信息指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。逄金刚提出的有关问题不属于政府信息公开范围。就逄金刚提出的枣类产品印有“开袋即食”字样和加钙核桃粉标识问题，根据有关国家标准明确如下：一、枣类产品印有“开袋即食”字样国家没有禁止性规定。二、食品安全国家标准《GB28050-2011预包装食品营养标签通则》规定，使用了营养强化剂的预包装食品，在营养成分表中还应标示强化后食品中该营养成分的含量值及其占营养素参考值（NRV）的百分比。核桃粉如使用强化营养剂钙则应在营养成分表中标示其含量值及其占营养素参考值（NRV）的百分比，其含量与参考食品比较增加25%以上，可选择性标示“加钙”声称。原告对陕西省食品药品监督管理局作出的《政府信息公开申请答复书》不服，申请行政复议，国家食品药品监督管理总局以食药监复决字[2015]35号《行政复议决定书》，维持了陕西省食品药品监督管理局作出的行政行为。被告陕西省食品药品监督管理局于2015年8月12日向本院提供了作出被诉答复行为的证据、依据：1、逄金刚邮寄信息公开申请书的信封，证明该局在2015年4月7日收到原告的信息公开申请书;2、逄金刚提交的信息公开申请书，证明原告申请信息公开的具体内容;3、国家标准GB7718-2011《预包装食品标签通则》，证明国家标准GB7718-2011没有开袋即食的禁止性规定;4、国家标准GB/T5835-2009《干制红枣》，证明国家标准GB/T5835-2009没有开袋即食的禁止性规定；5、陕西省食品药品监督管理局信息公开申请答复书，证明该局按照法定程序和时限对原告的信息公开申请依法进行了答复。法律依据是《政府信息公开条例》第二条及第二章关于政府信息的公开范围有关条款。国家食品药品监督管理总局于2015年8月20日向本院提供了作出被诉复议行为的证据、依据：1、行政复议申请书及申请材料，证明其收到原告行政复议申请的时间及原告行政复议的请求；2、行政复议受理通知书及EMS快递单及查询结果、行政复议答复通知书及EMS快递单及查询结果、行政复议答复材料，证明其作出行政复议决定的时间及邮寄时间，陕西省食药监局的信息公开答复符合法律规定；3、邮寄行政复议决定书的EMS快递单及查询结果，证明其依法送达了行政复议决定书。法律依据是《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项。原告逄金刚诉称，2015年4月7日，陕西省食品药品监督管理局（以下简称省食药局）收到本人《政府信息公开申请书》，并于4月22日作出行政回复。本人对其行政行为不服，向国家食品药品监督管理总局申请行政复议（以下简称国家食药局），国家食药局维持行政行为。上述两被告的不当行政行为，侵害到本人合法利益。产品是本人购买，其想知道在陕西省买的这个东西能不能直接打开食用，因此才申请上述内容。本人是购买者，该产品标签是否合格，省食药局认定与解释，与本人有直接利益关系,且依据我国法律，国家鼓励对违法行为进行举报，如所购买产品标签不合格，可以申请举报奖励，这亦是涉及本人切身利益。同时，产品定性后，本人可以向法院申请民事赔偿。省食药局答复称：枣类产品印有“开袋即食”字样国家没有禁止性规定，这是完全错误的。依据本人申请书，干制枣类制品执行标准为GB5835，依据其3.1对干制红枣的定义：用充分成熟的鲜枣，经晾干、晒干或烘烤干制而成，果皮红色至紫红色。很显然，该执行标准就是把枣水分晒干了，上面可能带有农药、泥沙、细菌，不是能直接给人食用的。根据国标规定，免洗红枣（GB/T26150）是以成熟的鲜枣或干枣为原料，经挑选、清洗、干燥、杀菌、包装等工艺制成的无杂质可以食用的干枣，该标准才可以“开袋即食”。因此，枣类制品执行标准为GB5835，印有“开袋即食”字样，不够真实、准确，含有虚假、夸大成分，对消费者构成欺骗的误导。依据GB7718（本标准适用于直接提供给消费者的预包装食品标签和非直接提供给消费者的预包装食品），上述标签标注不符合食品安全标准GB7718中3.1、3.4之规定。卫生部发布的《食品安全国家标准》属于强制性标准，必须执行。不符合食品安全标准，依据《中华人民共和国标准化法》第十四条之规定，禁止生产、销售和进口。依据《中华人民共和国食品安全法》第二十八条第(十一)项之规定，属禁止生产经营食品。怎么会说“枣类产品印有‘开袋即食‘字样国家没有禁止性规定”呢？国家食药总局维持了上述行政行为，亦应撤销。依政府信息公开条例国家食药总局认为撤销该回复没有法律依据，但该行政回复有两个行政行为，不属于公开范围本人认可，那么行政回复呢？不在这个行政回复内么？认为不属于行政复议范围，它是一种行政行为，东西是本人买的，侵害到合法利益，怎么不属于？即使不属于，应当不予受理。综上，请求：1、撤销陕西省食品药品监督管理局2015年4月22日作出的《政府信息公开申请答复书》；2、撤销国家食品药品监督管理总局2015年7月17日作出的食药监复决字[2015]35号《行政复议决定书》；3、判令两被告共同赔偿原告因两级食药机关不当行政行为产生的精神损失费0.12331元。原告提供了以下证据：1、逄金刚诉西安市人人乐超市有限公司买卖合同纠纷一案证据目录、西安市食品药品监督管理局关于明确干制红枣产品印有开袋即食字样相关问题的通知、西安市莲湖区食品药品监督管理局撤销“满院红狗头枣”行政处罚决定的情况告知、省食药局答复、民事答辩状、发票、诉讼费票据、玉祥门人人乐四案证据列表等，证明枣类制品印有“开袋即食”字样没有禁止性规定的行政回复影响到本人利益；2、（西莲）食药监食告[2015]48号告知书、（西莲）食药监食告[2015]71号告知书、（西莲）食药监食告[2015]74号告知书、（西莲）食药监食告[2015]113号告知书、发票，证明枣类制品印有“开袋即食”字样没有禁止性规定的行政回复影响到本人利益；3、沃尔玛超市发票，证明国家食药总局收到该发票但却假装没收到，不办理的行为影响到本人利益。被告陕西省食品药品监督管理局辩称，1、行政回复不属于信息公开范围已为原告承认，故此项问题不再赘述。2、该局对原告法律咨询的答复不构成行政诉讼法第十二条规定的受案范围。该局于4月7日收到原告以信息公开名义提出的法律咨询：枣类产品印有“开袋即食”字样，执行标准为GB5835，标签是否违反相关法律法规？如果违反了，违反了哪一条？印有“开袋即食”字样是否符合食品安全标准(GB5835)?该局研究后认为，原告实质是以信息公开的名义进行法律咨询，提出的有关问题不属于政府信息公开范围。遂于4月22日答复原告，根据《政府信息公开条例》第二条政府信息的定义和第二章公开的范围有关条款的规定，申请人提出的有关问题不属于政府信息公开范围。同时，按照法律咨询问题对待，提出了“枣类产品印有‘开袋即食‘字样国家没有禁止性规定”的咨询意见。根据行政诉讼法第十二条规定，行政诉讼受案范围特定主体的权利义务关系的行为。行政诉讼法司法解释第三条第一款第（八）项规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。该局对原告的法律咨询进行解答，显然对原告的合法权益不产生实际影响。原告认为答复影响到其申请举报奖励、申请民事赔偿，因此构成实际权益的说法并不成立。原告是否能得到奖励，直接关联于原告是否申请，以及行政机关是否履行职责，是否能申请民事赔偿直接关联的是民事诉讼能否胜诉，和该局的法律咨询之间并没有直接的必然联系。故原告起诉该局的法律咨询答复行为违法不符合行政诉讼法的受案规定。3、对法律咨询的答复客观合理，依据充分，没有违反行政合法性和行政合理性原则。原告认为按照《干制红枣》GB/T5835-2009生产的食品不能在外包装标注“开袋即食”。因此，该局“枣类产品印有‘开袋即食’字样国家没有禁止性规定”的答复行政违法。而根据目前食品外包装的国家标准，GB7718-2011《预包装食品标签通则》，通篇也没有“开袋即食”的定义，更没有干制红枣不得标注“开袋即食”的禁止性规定。因此，该局根据对GB7718-2011《预包装食品标签通则》的理解，以及行政法的基本原则，作出“枣类产品印有‘开袋即食’字样国家没有禁止性规定”的咨询答复意见，没有违反行政合法性原则，也没有明显违反行政合理性原则。综上，原告对该局的起诉不符合行政诉讼受案范围，起诉依据的事实和理由均不能成立，请求法院依法驳回原告起诉或者判决驳回诉讼请求。被告国家食品药品监督管理总局辩称，1、该局在法定职权范围内认真审慎地履行了法定职责。该局系国务院确定的食品药品行政监督管理机关，依据《食品安全法》和《药品管理法》的规定，负责中国境内食品药品的监督管理工作。2015年5月19日，该局收到了原告提出的《行政复议申请书》，申请其确认陕西省食品药品监督管理局（简称“陕西省食药监局”）作出《政府信息公开申请答复书》的行政行为不当，并申请撤销上述行为。同时，还申请该局确认陕西省食药监局关于“枣类制品印有开袋即食”字样的答复违法，予以变更，并责令陕西省食药监局赔偿原告精神损失费3.15元。收到上述《行政复议申请书》后，该局依法进行了认真审查。经审查认为，原告向陕西省食药监局所提问题不属于信息公开范围，陕西省食药监局作出《政府信息公开申请答复书》符合《政府信息公开条例》的规定，原告申请撤销该行为没有法律依据。同时，该局认为，原告不服陕西省食药监局解答其咨询事项的复议请求不属于行政复议的受案范围，请求责令陕西省食药监局赔偿精神损失费没有事实和法律依据。2015年7月17日，该局作出《行政复议决定书》（食药监复决字〔2015〕35号），维持了陕西省食药监局作出的《政府信息公开申请答复书》。2、原告提起的信息公开申请不属于政府信息公开的范围。《政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）“二、准确把握政府信息的适用范畴规定：《条例》所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。……行政机关向申请人提供的政府信息，应当是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或重新制作。”依据上述规定，政府信息应当是行政机关在履行职责过程中制作的信息，该信息是现有的信息，不需要再行加工或制作。本案中，原告在《政府信息公开申请书》中提出的几个问题的答案并非行政机关在履行职责过程中制作的现有的信息，而是需要行政机关查阅大量法律法规和国家标准并结合具体案件的情况进行分析后加工或制作的信息。因此，该信息并不属于上述规定范围内的政府信息，也不属于政府信息公开的范围。据此，陕西省食药监局《政府信息公开申请答复书》关于逢金刚“提出的问题不属于政府信息公开范围”的答复符合法规规定，该局关于该答复符合法规规定的认定也符合《行政复议法》的规定。原告在《行政复议申请书》和《行政起诉状》中对于“提出的问题不属于政府信息公开范围”的答复均未提出异议。3、原告针对陕西省食药监局的解答提起的行政复议不属于行政复议的受案范围，原告针对陕西省食药监局的解答提起的行政诉讼亦不属于行政诉讼的受案范围。如上所述，原告在《政府信息公开申请书》中提出的问题实际上属于咨询。针对该咨询，陕西省食药监局在《政府信息公开申请答复书》中给予了解答。该解答无论对错均不具有法律强制力，不会实际影响原告的权利义务，也不会侵犯其合法权益。因此，针对该解答所提起的行政复议并不属于《行政复议法》第六条规定的行政复议的受案范围。据此，该局关于“判令”陕西省食药监局的解答违法并予以变更的请求不属于行政复议的受案范围的认定符合《行政复议法》的规定。《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第一条第二款规定：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围……（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”如上所述，陕西省食药监局针对原告咨询的解答并不具有法律强制力，不会对其权利义务产生实际影响。因此，原告针对此解答所提起的行政诉讼不属于行政诉讼的受案范围，应当予以驳回。4、原告关于精神损失费的主张并无法律依据。《国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第三十五条规定：“有本法第三条或者第十七条规定情形之一，致人精神损害的……造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。”依据上述规定，只有国家机关在行使职权时侵犯公民的合法权益造成损害的，才需要进行赔偿。同时，只有行政机关侵犯了公民的人身自由或对公民身体造成伤害，并造成严重后果的，才需要支付精神损害抚慰金。本案中，陕西省食药监局的答复行为符合法律法规的规定，并未侵犯原告的合法权益，更谈不上侵犯其人身自由或对其身体造成伤害。因此，原告关于精神损失费的主张并无任何事实与法律依据，该局关于该项复议请求的决定符合法律规定。综上，该局在履行行政复议职责时，认定事实清楚，适用法律正确，并未侵犯原告的合法权益，原告的诉讼主张及理由均不能成立。有鉴于此，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。经庭审质证，原告对被告陕西省食品药品监督管理提供的证据1、2真实性和证明目的均认可；证据3、4认为属于文件，不予质证，对被告通过文件来表明的证明目的不认可；证据5真实性认可，证明目的不认可，认为该回复中的“枣类产品印有‘开袋即食’字样没有禁止性规定”的答复影响到其利益。国家食品药品监督管理总局对被告陕西省食品药品监督管理局提供的证据没有异议。原告对被告国家食品药品监督管理总局提供的证据1、3真实性和证明目的认可；证据2真实性认可，证明目的不完全认可。陕西省食品药品监督管理局对被告国家食品药品监督管理总局提供的证据没有异议。被告陕西省食品药品监督管理局对原告提供的证据1中除发票认为没有原件，不予质证外，其余证据真实性无异议，但对证明目的不认可，认为该证据和本案没有关系；证据2中除对发票真实性有异议外，其余证据真实性无异议，但对证明目的不认可，认为该证据和本案没有关系；证据3认为发票是复印件，没有原件，不予质证。被告国家食品药品监督管理总局对原告提供的证据中除认为陕西省食品药品监督管理局的答复属被诉行为，不能作为证据外，对其余证据认为和本案没有关联性。本院对各方当事人提交的证据作如下确认：被告陕西省食品药品监督管理局提供的国家标准GB7718-2011《预包装食品标签通则》和国家标准GB/T5835-2009《干制红枣》系国家有关部门制定的标准，不属于证据质证范围；证据1、2原告没有异议，应予以确认；证据5属被诉行政行为，不属证明该行为是否合法的证据。被告国家食品药品监督管理总局提供的证据1、3真实性和证明目的当事人无异议，予以确认；证据2真实性予以确认，但证明不了其所要证明的目的。原告提供的证据1中陕西省食品药品监督管理局的答复真实性予以确认；证据3只能证明原告在超市购买了有关食品，但其证明目的不能确认；其余证据与本案没有关联性，不予确认。经审理查明，2015年4月，原告向被告陕西省食品药品监督管理局邮寄了一份《政府信息公开申请书》，申请书中载明，2015年3月15日，本人在沃尔玛超市购买“秦食”骏枣、“北方谷雨”骏枣，上述产品标签食用方法印有“开袋即食”字样，执行标准为GB5835，保质期12个月。此前在沃尔玛超市购买北京东健食品厂生产的“加钙核桃粉”，该产品营养成分表中未标注钙含量。本人认为，干制红枣未经过清洗、灭菌处理，是不能“开袋即食”的，否则免洗红枣的执行标准就没有意义；“加钙核桃粉”应在营养成分表中标注钙含量，因为标签的定义是“包装的一切文字、图形、标志物”，虽为名称，亦属标签一种。故申请书面公开如下政府信息：一、枣类产品印有“开袋即食”字样，执行标准为GB5835，标签是否违反相关法律法规？如果违反了，违反了哪一条？印有“开袋即食”字样是否符合食品安全标准(GB5835)?请予以认定并公开相关司法解释；二、如果一个食品的名称为“加钙核桃粉”，营养成分表中是否应标注钙含量？请予以认定并公开相关司法解释。2015年4月7日陕西省食品药品监督管理局收到原告的申请后，于2015年4月22日向原告作出《政府信息公开申请答复书》，表明原告申请的信息不属于政府信息公开范围，并对原告申请中提出的相关问题给予了解答。同年4月26日前后原告收到该《答复书》。原告不服，于2015年5月19日向国家食品药品监督管理总局提出行政复议申请。2015年5月25日，国家食品药品监督管理总局向原告送达了《行政复议受理通知书》，同时向陕西省食品药品监督管理局送达了《行政复议答复通知书》，陕西省食品药品监督管理局按要求提交了意见和证据材料。2015年7月17日，国家食品药品监督管理总局以食药监复决字[2015]35号《行政复议决定书》，维持了陕西省食品药品监督管理局作出的行政行为，7月20日向双方送达了《行政复议决定书》。后原告向本院提起了行政诉讼。庭审中，原告表明对陕西省食品药品监督管理局《答复书》中“枣类产品印有‘开袋即食’字样国家没有禁止性规定”的表述有异议外，对答复的其余内容没有异议。本院认为，本案争议的焦点问题是两被告作出的《政府信息公开申请答复书》及《行政复议决定书》是否符合法律规定。公民可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向政府有关部门申请获取相关政府信息，但申请行政机关公开政府信息应当符合法律的规定。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”该信息应当是现有的，不需要行政机关汇总、加工或重新制作的信息。本案原告所申请公开的政府信息是“一、枣类产品印有‘开袋即食’字样，执行标准为GB5835，标签是否违反相关法律法规？如果违反了，违反了哪一条？印有‘开袋即食’字样是否符合食品安全标准(GB5835)?请予以认定并公开相关司法解释；二、如果一个食品的名称为‘加钙核桃粉’，营养成分表中是否应标注钙含量？请予以认定并公开相关司法解释”。经审查，该申请内容是原告要求行政机关对相关问题进行明确和认定，形式上不符合政府信息的特点，实际上是原告以申请公开政府信息的名义向行政机关提出的有关咨询，其申请事项不属于《政府信息公开条例》第二条所规定的政府信息，也不属于政府信息公开的范围。陕西省食品药品监督管理局按照《政府信息公开条例》第二十一条规定的情形和第二十四条规定的期限，向原告作出了《政府信息公开申请答复书》，表明原告申请的信息不属于政府信息公开范围，该答复内容符合法律规定，并无不当。至于陕西省食品药品监督管理局在《答复书》中一并对原告申请中提出的相关问题给予了解答，现原告表明对《答复书》中“枣类产品印有‘开袋即食’字样国家没有禁止性规定”的表述有异议，提起诉讼。本院认为，陕西省食品药品监督管理局对原告提出的食品标签涉及的问题进行了解答，该解答属咨询性答复，无论原告接受与否，本身不具有法律强制力和约束力，对原告的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼审查范围。国家食品药品监督管理总局收到原告行政复议申请后，向原告送达了《行政复议受理通知书》，同时向陕西省食品药品监督管理局送达了《行政复议答复通知书》，陕西省食品药品监督管理局按要求提交了意见和证据材料。经审理，国家食品药品监督管理总局作出《行政复议决定书》，维持了陕西省食品药品监督管理局作出的行政行为，该复议行为亦符合法律规定。关于原告要求判令两被告共同赔偿因两级食药机关不当行政行为产生的精神损失费0.12331元之请求，因本案不存在被告行政行为不当，给原告造成精神损害的事实，故原告该项请求不符合法律规定，应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：一、驳回原告逄金刚要求撤销陕西省食品药品监督管理局2015年4月22日作出的《政府信息公开申请答复书》及国家食品药品监督管理总局2015年7月17日作出的食药监复决字[2015]35号《行政复议决定书》的诉讼请求。二、驳回原告逄金刚要求判令两被告共同赔偿因两级食药机关不当行政行为产生的精神损失费0.12331元的诉讼请求。案件受理费50元，原告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于陕西省西安市中级人民法院。审　判　长　　杨　栩人民陪审员　　陈卫萍人民陪审员　　吴　静二〇一六年六月二十八日书　记　员　　王　兰微信公众号“”