（2016）粤71行终352号
裁判日期: 2016-06-22
公开日期: 2016-10-12
案件名称
广州市白云区人和镇凤和经济联合社与广州市国土资源和规划委员会资源行政管理-土地行政管理二审行政判决书
法院
广州铁路运输中级法院
所属地区
案件类型
行政案件
审理程序
二审
当事人
广州市国土资源和规划委员会,广州市白云区人和镇凤和经济联合社
案由
法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》：第八十九条
全文
广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2016）粤71行终352号上诉人（原审被告）：广州市国土资源和规划委员会（原广州市国土资源和房屋管理局），住所地广州市。法定代表人：彭高峰，主任。委托代理人：崔昶斌、马桦锋。被上诉人（原审原告）：广州市白云区人和镇凤和经济联合社，住所地广州市白云区。法定代表人：杨本常，书记。委托代理人：郭明，广东鸿开律师事务所律师。委托代理人：方凤珠。上诉人广州市国土资源和规划委员会（以下简称市国规委）因不履行法定职责一案，不服广州市白云区人民法院（2015）穗云法行初字第60号行政判决，提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，位于广州市白云区人和镇凤和村、地号为440111103011JA00003的土地所有权人为广州市白云区人和镇凤和经济联合社（以下简称凤和联社），属农民集体所有，集体土地所有证号为穗集有（2012）第10007475号。被告市国规委留存的人和镇村镇建房（用地）申请表显示，广州市人和镇凤和村公路南边路段由广州市人和中发装饰不锈钢实业公司作为申请人，申请因生产需建车间及办公楼，经广州市白云区人和镇凤和村民委员会及广州市白云区人和镇政府审批同意。1992年7月7日，广州市白云区人和镇人民政府颁发了穗郊人字第216721号农村（墟镇）宅基地使用证，宅基地坐落在广花公路南侧，使用权人为广州市中发装饰材料商行。2014年9月23日，原告凤和联社向被告下属的白云区分局及广州市白云区人和镇政府提交《撤销或注销农村（墟镇）宅基地使用证申请书》，以穗郊人字第216721号农村（墟镇）宅基地使用证不符合宅基地的法律性质，属于违法发证，且宅基地使用权人在工商部门根本不存在，申请用地单位与登记的宅基地使用权人不符、且早已被吊销营业执照，原告对该宅基地证的发放并不知情为由，请求撤销或注销穗郊人字第216721号农村（墟镇）宅基地使用证。该申请于2014年9月24日由被告签收。2015年4月20日，被告作出穗云国房信（2015）90号《关于凤和村委及凤和经济联社反映撤销宅基地使用证信访事项的告知函》，告知：原告对行政机关的具体行政行为不服的信访要求不属于人民政府工作部门信访事项范围；对核发穗郊人字第216721号农村（墟镇）宅基地使用证具体行政行为不服的，建议向行政复议机关申请行政复议或者向人民法院提起诉讼。另查明，原告提交的企业（××）申请变更登记注册书显示，广州市人和中发装饰不锈钢实业公司曾于1995年5月29日申请变更为广州市白云中发装饰公司，2006年12月28日被广州市工商行政管理局白云分局决定吊销营业执照。根据工商行政管理局档案资料查询，截止至2015年3月30日，该局企业登记数据库查到“广州市越秀区中发装饰材料商行”的记录，但未查到“广州市中发装饰材料商行”的记录。原审法院认为，《广东省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第十条规定：“依法收回用地单位的土地使用权的，由原土地登记机关注销土地登记。土地登记申请人在申请土地登记时，隐瞒事实，伪造有关证明文件，或采取其他非法手段骗取登记的，县级以上人民政府土地行政主管部门应当注销其土地登记。”第十一条规定：“土地行政主管部门因工作失误导致登记不当的，应当依法予以更正。造成损失的，应当予以赔偿。”穗郊人字第216721号《农村（墟镇）宅基地使用证》的颁发和管理，原是广州市白云区人和镇人民政府的职责，但根据《广州市农村村民住宅建设用地管理规定》关于自2001年10月1日起，由市土地行政主管部门负责本市农村村民住宅建设用地管理工作的规定，广州市白云区人和镇人民政府现已不具有辖区内农村村民住宅建设的用地管理权，目前该职权已由被告承受并行使，被告是本市农村居民住宅建设用地的主管机关，负有对农村居民住宅建设用地的管理职责。据此，被告作为广州市人民政府的房屋及土地行政管理部门，负有对辖区房屋、土地的所有权和使用权登记进行管理的职责。本案中，原告作为穗郊人字第216721号《农村（墟镇）宅基地使用证》所涉集体土地的所有权人，认为上述宅基地使用证登记的使用权人广州市中发装饰材料商行与用地申请人不符，且不符合宅基地使用的主体条件，也无在工商行政登记管理部门登记注册，因此向被告申请要求注销（撤销）上述宅基地使用权证、收回集体土地的使用权，被告作为白云区的土地行政主管部门，应当对此进行调查，并根据上述规定依法进行处理。但被告收到原告的申请后，仅以信访事项告知函的形式告知原告的信访要求不属于信访事项范围，建议其申请行政复议或向法院提起诉讼，并末对原告的申请进行调查并作出处理，显然没有按照上述规定完全履行法定职责。因此，对原告的申请，被告应当按照上述规定作出调查处理。至于被告主张原告的诉讼请求已过诉讼时效，法院不应受理的意见，鉴于原告在诉讼过程中已撤销了请求法院判决被告撤销涉案宅基地使用证的请求，其最终确认的“被告对其申请不予处理构成不作为”的诉讼请求并不适用20年起诉期限的规定。而原告作为涉案宅基地的集体土地所有权人，本案请求与其具有法律上的利害关系，被告主张原告不具有诉讼主体资格该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决被告广州市国土资源和规划委员会于判决生效之日起三十日内对原告广州市白云区人和镇凤和经济联合社注销（撤销）农村（墟镇）宅基地使用证的申请作出处理。案件受理费50元由被告负担。上诉人市国规委不服一审判决，上诉称：一、该委已指引被上诉人依法收回用地单位的土地使用权。该委于2015年4月中旬约见被上诉人的委托代理人郭明律师，向其了解涉案宅基地的相关情况，并得知涉案宅基地证载权利人广州市中发装饰材料商行已不存在，在工商行政管理局亦无对应的记录。经研究，该委白云区分局向其分析走依法撤销宅基地证存在的困难—撤销涉案宅基地证的行政处理缺乏相对人，并建议被上诉人通过召开村民大会、由原发证机关或现职权承接机关批准农村集体经济组织收回涉案宅基地使用权的途径解决该问题。当时，被上诉人的委托代理人采纳了该委白云区分局的建议，并口头承诺撤诉。基于与被上诉人的委托代理人协调的结果，该委白云区分局于2015年4月20日向其作出穗云国房信（2015）90号《关于凤和村委及凤和经济联社反映撤销宅基地使用证信访事项的告知函》。因此，原审法院认为该委“未对原告的申请进行调查并作出处理”的判断并不符合事实。二、原审法院适用法律有失偏颇。原审法院根据《广东省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第十条“依法收回用地单位的土地使用权的，由原土地登记机关注销土地登记……土地登记申请人在申请土地登记时，隐瞒事实，伪造有关证明文件，或采取其他非法手段骗取登记的，县级以上人民政府土地行政主管部门应当注销其土地登记。”第十一条“土地行政管理部门因工作失误导致登记不当的，应当依法予以更正”的规定，认为该委作为广州市人民政府的房屋及土地行政管理部门，对被上诉人撤销或注销涉案宅基地证的申请应该作出处理，但忽视了《广东省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第十、十一条中关于作出注销、更正登记的前置条件：一是“依法收回用地单位的土地使用权”的，由原土地登记机关注销登记。而“依法收回用地单位的土地使用权”，不仅是该委履行职责注销涉案宅基地证的前提，更是该委白云区分局在处理该案过程中给被上诉人的建议与指引。二是“土地登记申请人在申请土地登记时，隐瞒事实，伪造有关证明文件，或采取其他非法手段骗取登记”，而这一点没有相关证据可证明涉案宅基地证使用人在申请过程隐瞒事实、伪造证明或采取非法手段骗取登记。另外，相关法律对国土行政管理部门处理撤证申请案件并无时间限制。因此，原审法院认为该委“没有按照上述规定完全履行法定职责”的判定并不公允。综上，被上诉人的诉讼请求不符事实，原审判决事实认定不清，适用法律不准确，判决有失公允。请求：1、依法撤销白云区人民法院（2015）穗云法行初字第60号行政判决书，驳回被上诉人对上诉人的诉讼请求。2、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人凤和联社答辩称：一、上诉人在一审过程中有找其协调，但这不是上诉人按规定作出的职权行为，上诉人并没有真正履行职责。二、登记的宅基地使用权人确实不存在，被上诉人通过很多途径也没有找到该权利人，上诉人对此没有进行调查和处理构成不作为。请求维持一审判决。经二审审查，原审认定的事实清楚并有相应证据证实，本院二审予以确认。本院认为，《广东省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第十条规定：“……土地登记申请人在申请土地登记时，隐瞒事实、伪造有关证明文件，或采取其他非法手段骗取登记的，县级以上人民政府土地行政主管部门应当注销其土地登记。”第十一条规定：“土地行政主管部门因工作失误导致登记不当的，应当依法予以更正。”根据前述规定，更正、注销土地登记并不以收回土地使用权为前提条件。本案中，被上诉人凤和联社作为穗郊人字第216721号《农村（墟镇）宅基地使用证》所涉集体土地的所有权人，认为上述宅基地使用证登记的使用权人广州市中发装饰材料商行与用地申请人不符，属登记不当，且该登记的使用权人不符合宅基地使用的主体条件，经向工商行政登记管理部门查询后亦无发现该单位登记注册资料，据此向上诉人申请要求注销（撤销）上述宅基地使用权证、收回集体土地的使用权，根据前述规定，上诉人应就被上诉人的申请事项作出实质处理。但上诉人并未对被上诉人的申请进行调查并作出处理，故一审判决认定上诉人未按照相关规定履行法定职责并无不当，本院予以维持。关于上诉人提出其在得知涉案宅基地证载权利人的相关情况后，已约见被上诉人并指引被上诉人依法收回用地单位的土地使用权，亦属对被上诉人的请求作出处理，属已履行了职责的意见。经查，被上诉人的请求是注销上述宅基地使用证，被上诉人应根据前述规定，就该请求是否成立等进行审查并作出处理，在处理决定中可以根据调查的事实作出指引，上诉人仅有指引而未依规定对被上诉人的注销请求作出处理，仍属未按规定履行法定职责。该上诉意见本院不予采纳。综上所述，上诉人市国规委的上诉请求理据不足，本院予以驳回。原审判决认定的事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人广州市国土资源和规划委员会负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳代理审判员 姚 伟二〇一六年六月二十二日书 记 员 王 薇魏玲英 关注公众号“”